Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Нотаріус як особливий суб’єкт адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією

Однією з особливостей адміністративно-правових заходів щодо протидії корупції в нотаріальній системі є їх цілеспрямований характер. Реалізація даної вимоги на практиці вимагає чіткого та однозначного визначення кола суб’єктів, які підлягають адміністративній відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

З одного боку, це пов’язано з необхідністю безумовної реалізації принципу невідворотності покарання, згідно з яким будь-яка особа, яка вчинила правопорушення, має бути притягнута до відповідальності та зазнати відповідного покарання. З іншого боку, - обумовлено дуалістичною правовою природою адміністративно - правового статусу нотаріуса, а також покладанням повноважень щодо вчинення нотаріальних дій на широке коло суб’єктів.

З огляду на викладене вище виникає необхідність більш детально проаналізувати адміністративно-правовий статус нотаріуса як особливого суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, якому і буде присвячено даний підрозділ дисертаційного дослідження.

«Суб’єкт вчинення адміністративного правопорушення» - це суто теоретичне поняття, оскільки чинний на сьогодні КУпАП, на відміну, наприклад, ККУ, не дає йому офіційного визначення.

Традиційно під суб’єктом вчинення адміністративного правопорушення науковці розуміють «фізичну осудну особу, яка вчинила діяння, за яке законом передбачено адміністративну відповідальність» [9, с. 416], або ж «осудну особу, яка досягла певного віку і вчинила описаний у законі склад адміністративного проступку» [13].

Поряд з цим, в сучасній юридичній літературі обґрунтовуються дещо ширші визначення. Зокрема, суб’єктом адміністративного правопорушення визнаються «деліктоздатні фізичні та юридичні особи, що скоїли ті чи інші адміністративні правопорушення» [25, с. 149; 37, с. 40]. Таке «розширене» трактування, на нашу думку, є більш обґрунтованим і таким, що враховує сучасні тенденції розвитку адміністративно-деліктного законодавства.

Про суб’єктів вчинення адміністративних правопорушень згадується в багатьох нормах КУпАП, а примітки до деяких статей Особливої частини навіть спеціально присвячені їх характеристиці. Детальний аналіз положень адміністративно-деліктного законодавства дозволяє науковцям виділяти дві групи ознак, що характеризують індивідуального суб’єкта: загальні та спеціальні [13].

Загальні ознаки притаманні всім без винятку суб’єктам адміністративного правопорушення. Зокрема, це деліктоздатність, а також досягнення певного віку (для фізичних осіб).

Спеціальні ознаки визначають особливості адміністративно-правового статусу деяких суб’єктів, наявність у них додаткових характеристик, які впливають на кваліфікацію протиправного діяння та забезпечують справедливу правову оцінку їх протиправних дій. До таких ознак можна віднести наявність особливого правового статусу, специфіку трудової діяльності чи виконуваних службових обов’язків, вчинення протиправних дій у минулому тощо.

Виходячи з наявності чи відсутності в суб’єктів спеціальних ознак, вони поділяються на дві групи: загальні та спеціальні. Такий поділ суб’єктів вчинення адміністративних правопорушень має особливе значення для нашого дослідження і дозволяє зробити декілька важливих практичних висновків:

- по-перше, суб’єктами усіх без винятку адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, є виключно спеціальні суб’єкти;

- по-друге, перелік спеціальних суб’єктів для даної категорії адміністративних правопорушень не є сталим і залежить від характеру та специфіки конкретного проступку;

- по-третє, нотаріуси, у зв’язку зі своїм особливим адміністративно - правовим статусом, належать до спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності;

- по-четверте, з огляду на особливий характер виконуваних нотаріусами функцій, вони несуть «обмежену» адміністративну відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Тобто можуть бути суб’єктами не всіх, а лише деяких адміністративних проступків, які передбачені главою 13-А КУпАП;

- по-п’яте, відмінності в адміністративно-правовому статусі державних, приватних нотаріусів, а також завідувачів державних нотаріальних контор обумовлюють різний обсяг їх адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Наведені вище висновки мають важливе теоретичне та практичне значення. Вони визначають зміст і спрямованість нашого подальшого дослідження і будуть покладені в основу характеристики адміністративно- правового статусу нотаріуса як особливого суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Насамперед варто наголосити на тому, що суб’єктами усіх без винятку адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, є виключно спеціальні суб’єкти. Такий висновок випливає з порівняльного аналізу змісту глави 13-А КУпАП та загальних положень антикорупційного законодавства. Так, аналізована глава КУпАП має назву «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією» [61]. Своєю чергою, частина перша ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» під правопорушенням, пов’язаним з корупцією, пропонує розуміти «діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою, зазначеною у частині першій ст. 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність» (виділено нами - Т. К.) [124].

Дослівне тлумачення наведених вище законодавчих положень дозволяє зробити декілька висновків:

По-перше, правопорушення (в тому числі адміністративні), пов’язані з корупцією, можуть бути вчинені лише окремими категоріями суб’єктів, вичерпний перелік яких закріплено в ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції». При цьому, залежно від характеру виконуваних функцій, а відтак, від рівня ймовірної корумпованості, законодавець розділяє їх на п’ять груп:

1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

3) особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією;

4) кандидати на деякі виборні посади, зареєстровані у встановленому порядку;

5) деякі категорії фізичних осіб [124].

Що стосується нотаріусів, то законодавець відніс їх до другої групи суб’єктів, а саме до осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але які надають публічні послуги (п. «б» пункту 2 ч. 1 ст. 3 Закону).

У цілому, такий підхід відповідає сучасному уявленню про роль і призначення нотаріусів в публічному управлінні: вони посвідчують права, а також факти, що мають юридичне значення, вчиняють інші нотаріальні дії, передбачені Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності [136].

Таким чином, нотаріуси завжди діють від імені держави, однак безпосередньо функції держави не виконують.

По-друге, глава 13-А КУпАП встановлює адміністративну відповідальність за порушення окремими категоріями осіб встановлених для них Законом України «Про запобігання корупції» вимог, заборон та обмежень. Оскільки жоден інший законодавчий акт, окрім Закону України «Про запобігання корупції», не містить визначення корупційного правопорушення, є всі підстави стверджувати, що адміністративна відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією, може наставати за порушення вимог, заборон та обмежень, встановлених виключно цим Законом.

Водночас таке твердження не відповідає змісту глави 13-А КУпАП. Так, 3 листопада 2015 р. зазначену главу було доповнено ст. 172-9-1, яка передбачає адміністративну відповідальність за порушення заборони розміщення ставок на спорт, пов’язаних з маніпулюванням офіційним спортивним змаганням [123]. Згідно з приміткою суб’єктом правопорушення у цій статті є особи, перелік яких міститься в частині другій ст. 17 Закону України «Про запобігання впливу корупційних правопорушень на результати офіційних спортивних змагань» [123].

Дослівний аналіз наведених вище законодавчих положень свідчить про неузгодженість викладених у них підходів до розуміння корупційного правопорушення. З метою усунення зазначеного недоліку варто внести деякі уточнюючі зміни до визначення поняття «правопорушення, пов’язане з корупцією», яке закріплене в частині першій ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції». Зокрема, його необхідно визначити як «діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом, а також іншими законодавчими актами у сфері запобігання корупції, вимоги, заборони та обмеження....» і далі по тексту.

Реалізація запропонованих змін, на нашу думку, дозволить уніфікувати матеріальні та процесуальні норми антикорупційного законодавства, а також усунути наявні суперечності й неточності [78, с. 125].[1]

Наступний важливий аспект, на якому варто наголосити: перелік спеціальних суб’єктів вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, не є сталим і залежить від характеру та специфіки конкретного проступку. Так, у примітці практично до кожної статті, яка міститься в главі 13-А КУпАП (або безпосередньо в диспозиції статті), чітко окреслюється коло осіб, які можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за вчинення того чи іншого проступку. При цьому, законодавець використовує відсильний спосіб викладення відповідних норм, кожного разу вказуючи в примітці конкретні положення Закону України «Про запобігання корупції»:

1. За порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті особи, зазначені у пункті 1 частини першої ст. 3 Закону, за винятком депутатів Верховної Ради АРК, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжних.

2. За порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків (ст. 172-5), а також за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ст. 172-7 КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої ст. 3 Закону.

3. За порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті особи, які відповідно до частин першої та другої ст. 45 Закону зобов’язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

4. За незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті особи, зазначені у пункті 1 частини першої ст. 3 Закону.

5. За невжиття заходів щодо протидії корупції (ст. 172-9 КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть бути притягнуті посадові чи службові особи органу державної влади, посадові особи місцевого самоврядування, юридичної особи, їх структурних підрозділів, які виявили корупційне правопорушення [22, с. 53].

З аналізу наведеного переліку видно, що законодавець наділяє осіб, на яких поширюються антикорупційні обмеження, різним обсягом адміністративної деліктоздатності, що залежить від їх адміністративно- правового статусу, посади, виконуваних функцій та ще цілої низки факторів. З огляду на це об’єктивно неможливо сформувати та офіційно закріпити в КУпАП єдиний перелік суб’єктів для всіх категорій адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Нотаріуси, у зв’язку зі специфікою адміністративно-правового статусу, теж відносяться до категорії суб’єктів, які несуть обмежену адміністративну відповідальність за порушення антикорупційного законодавства, тобто можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності лише за деякі правопорушення, пов’язані з корупцією.

Більш детально про обсяг і межі адміністративної деліктоздатності нотаріусів за порушення антикорупційного законодавства мова піде пізніше. Наразі пропонуємо зупинитися на дослідженні особливостей адміністративно-правового статусу нотаріусів як спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Характеристика адміністративно-правового статусу нотаріуса, як особливого суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, вимагає, насамперед, з’ясування сутності та змісту такого поняття, як «нотаріус».

Відразу ж зауважимо, що на сьогодні дане поняття має чітко визначене офіційне законодавче закріплення. Так, згідно з частиною першою ст. 3 Закону України «Про нотаріат» нотаріус - це уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність, зокрема посвідчує права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняє інші нотаріальні дії, передбачені законом, з метою надання їм юридичної вірогідності [136].

Дослівний аналіз цього визначення, у його взаємозв’язку з іншими положеннями Закону, а також міжнародними нормативно-правовими актами, дозволяє зробити кілька важливих висновків щодо специфіки адміністративно-правового статусу нотаріуса як суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

По-перше, нотаріус є «носієм» публічної влади, учасником публічних правовідносин. На підтвердження публічно-правового характеру нотаріальної діяльності можна навести цілу низку аргументів:

1. Основним завданням нотаріату, як одного з фундаментальних інститутів громадянського суспільства, є охорона та захист закріплених у Конституції України та чинному законодавстві прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб. Це завдання нотаріуси виконують шляхом вчинення від імені держави нотаріальних дій.

2. На відміну від більшості правоохоронних органів, зокрема таких, як суд, прокуратура, поліція тощо, нотаріат виконує покладену на нього функцію правового захисту на засадах безспірності. Як справедливо з даного приводу зауважують деякі науковці, нотаріат «сприяє і допомагає державі, попереджуючи спори вже на стадії домовленості щодо умов правочину, тим самим профілактично зменшуючи кількість цивільно-правових спорів» [172, с. 118].

3. Оскільки нотаріат виконує функції, які були передані йому державою, об’єктом державного регулювання охоплюються найбільш важливі питання організації і діяльності нотаріату, зокрема: умови допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядок зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, здійснення контролю за організацією нотаріату, визначення органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, визначення ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами, встановлення переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов’язані з вчинюваними нотаріальними діями, та встановлення розмірів плати за їх надання державними нотаріусами, встановлення правил професійної етики нотаріусів тощо [136].

4. Державним регулюванням охоплюється також питання визначення меж нотаріальних округів і граничної чисельності нотаріусів у них. Необхідність у квотуванні нотаріальної діяльності (обмеження кількості нотаріусів) пояснюється, передусім, публічним характером функцій, виконання яких покладається на нотаріусів, а також об’єктивно необхідною умовою дотримання прав та охоронюваних законом інтересів осіб, які звертаються до них. Вчинення нотаріусом нотаріальних дій за межами визначеного округу розцінюється як порушення порядку вчинення нотаріальних дій і призводить до визнання їх недійсними.

5. Взаємовідносини нотаріуса та зацікавленої особи мають не договірну, а публічну основу. Саме у зв’язку з публічним характером функцій, покладених на нотаріат, вчинення нотаріальних дій законодавцем віднесено не до прав, а до обов’язків нотаріуса. Тобто, він не вправі відмовити зацікавленій особі у вчиненні нотаріальних дій, якщо наявні усі передбачені законом підстави для їх здійснення [50, с. 86]. Частина перша ст. 5 Закону України «Про нотаріат» зобов’язує нотаріуса відмовити у вчиненні нотаріальної дії лише в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам [136].

6. Виходячи з публічного характеру нотаріальної діяльності, держава гарантує доказове значення нотаріально засвідчених документів. Такі документи мають подвійну презумпцію законності та достовірності, а тому можуть бути спростовані лише у виняткових випадках у судовому порядку. Тобто, у порівнянні з правочинами, які вчинені в простій письмовій формі, нотаріально посвідчена форма є додатковою гарантією забезпечення правомірної поведінки усіх учасників цивільних правовідносин.

По-друге, нотаріус є представником держави і діє від її імені. Таке розуміння правового статусу нотаріуса обумовлене державно-владним характером нотаріальної діяльності й свідчить про його подвійну правову природу.

З одного боку, нотаріус здійснює свої функції на підставі виконання делегованих державою повноважень. Тобто держава уповноважує нотаріуса (як державного, так і приватного) на здійснення нотаріальної діяльності [73, с. 115], тим самим надаючи йому статусу представника держави у відповідній сфері суспільних відносин.

Такий підхід цілком відповідає базовим принципам латинського нотаріату, ухваленим МСЛН: «нотаріус діє від імені держави, але підкоряється лише закону»; «функція нотаріату - державне служіння, яке нотаріус здійснює незалежним чином, не входячи в ієрархію державних службовців чи службовців громадських організацій» [19].

Крім того, такий підхід дозволяє забезпечити комплектування нотаріального корпусу компетентними, висококваліфікованими фахівцями в галузі права, що є додатковою гарантією забезпечення законності та достовірності нотаріальних актів.

З іншого боку, держава наділена обмеженим обсягом повноважень у сфері здійснення державного регулювання нотаріальної діяльності. Так, нотаріус отримує право на вчинення нотаріальних дій на умовах і в порядку, які визначені законодавством, і на підставі дозволу, виданого від імені держави. Однак, конкретні нотаріальні дії він вчиняє від власного імені, а відтак, несе за них повну відповідальність.

Саме такий підхід до відповідальності нотаріуса був закріплений у постанові Суду ЄС ще у 1987 р., де наголошувалось, що «нотаріуси не перебувають у будь-якій ієрархічній підпорядкованості стосовно органів державної влади і не є частиною системи державного управління. Вони здійснюють професійну діяльність за свій власний рахунок і під свою власну відповідальність» [113].

Аналогічний підхід відображено у базових принципах латинського нотаріату, ухвалених МСЛН: «нотаріус несе повну майнову відповідальність за професійні помилки»; «якщо нотаріус, виконуючи свої обов’язки, в результаті недбалості або несумлінності заподіяв шкоду особі, яка звернулася до його послуг, то він зобов’язаний відшкодувати її зазначеній особі» [19].

Водночас варто зауважити, що не всі науковці підтримують доцільність встановлення такого правового зв’язку нотаріуса з державою. Так, наприклад, С.Я. Фурса свого часу негативно висловлювалась з приводу надання нотаріусам права діяти від імені держави, оскільки, на її думку, це призведе до фактичного зрівняння їх статусу із статусом судді, тоді як вони виконують різні функції та повноваження. Нотаріальні документи не слід прирівнювати до рішень суду, оскільки в протилежному випадку, при порушенні нотаріусом прав громадян - позов може бути звернений до держави [167, с. 16]. Таку позицію підтримує також О.У. Палієнко, на думку якого немає потреби піднімати статус нотаріуса до положення «державного», а цілком достатньо обмежитись «публічним» [109, с. 355]. Однак, автор не уточнює, які саме критерії він вкладає в цю категорію і не пояснює її зміст.

На нашу думку, при визначенні ступеня взаємозв’язку держави та нотаріуса необхідно виходити насамперед з того, що нотаріальна діяльність спрямована на виконання функцій держави. Відповідно, нотаріус вчиняє нотаріальні дії від імені Української держави, тобто є публічним функціонером (а не державним чиновником). Держава, своєю чергою, гарантує законність і достовірність нотаріальних актів, а також створює всі умови для відшкодування шкоди, заподіяної особі внаслідок неправомірних дій нотаріуса (бере на себе зобов’язання відшкодувати шкоду, заподіяну особі внаслідок незаконних або недбалих дій державного нотаріуса, а також забезпечує дотримання умов про загальнообов’язкове страхування цивільно- правової відповідальності приватного нотаріуса).

По-третє, нотаріус є представником «вільної професії». Найбільш чітко дана ознака адміністративно-правового статусу нотаріуса сформульована у постанові Суду ЄС 1987 р., де зазначається, що ««нотаріуси ... вільно організовують умови своєї роботи в межах, встановлених законом, і отримують за це доходи» [113].

Як свідчить аналіз чинного законодавства, на сьогодні вітчизняний інститут нотаріату не повною мірою відповідає таким вимогам:

- нотаріальна діяльність здійснюється на постійній професійній основі, висококваліфікованими спеціалістами, які мають достатні знання і навички та пройшли спеціальну процедуру відбору. Водночас право на здійснення нотаріальної діяльності делегується нотаріусам від імені держави;

- нотаріуси не відносяться до жодної з гілок влади, або, принаймні, не є в класичному розумінні складовими системи органів державної влади. У даному аспекті варто погодитись з думкою тих науковців, які розглядають нотаріат як інститут, що діє безпосередньо і незалежно в рамках громадянського суспільства [2, с. 84]. Водночас, безпосередній контроль за організацією нотаріату і здійсненням нотаріальної діяльності покладається на органи виконавчої влади, а саме - на Мінюст України, Головні управління юстиції Мінюсту в АРК, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі;

- нотаріуси незалежні при здійсненні своєї діяльності. Держава не має права втручатися у сферу їх професійної компетенції. Водночас держава контролює дотримання нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства;

- нотаріуси діють на основі принципів безсторонності, самофінансування та особистої відповідальності за надані нотаріальні послуги. Водночас держава гарантує відшкодування шкоди, заподіяної особі внаслідок незаконних або недбалих дій державного нотаріуса, а також створює умови для відшкодування такої шкоди приватним нотаріусом.

Таким чином, узагальнюючи викладене вище, можна зробити такий висновок: в адміністративно-деліктному законодавстві нотаріусів, передусім, необхідно розглядати як представників держави та учасників публічних правовідносин. Особливий характер взаємозв’язку нотаріусів з державою, а також специфіка виконуваних ними функцій впливають на характеристику їх правового статусу як спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Наступне питання, яке необхідно розглянути в даному підрозділі дисертаційного дослідження, стосується визначення обсягу адміністративної деліктоздатності нотаріусів як спеціальних суб’єктів відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Як ми уже неодноразово наголошували, законодавець не відносить нотаріусів до переліку осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Також, законодавець однозначно заперечує приналежність нотаріусів до державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Він лише прирівнює їх до таких осіб, зокрема, у тих питаннях, які стосуються надання публічних послуг (ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції») [124].

Такий специфічний адміністративно-правовий статус нотаріусів, а також особливий характер виконуваних ними функцій безпосередньо впливає на обсяг їх адміністративної деліктоздатності як спеціальних суб’єктів відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. Зокрема, вони несуть «обмежену» адміністративну відповідальність за такі проступки, тобто можуть бути суб’єктами не всіх, а лише деяких правопорушень, які передбачені главою 13-А КУпАП.

Про які саме проступки йде мова в даному випадку? Для того, щоб дати відповідь на це питання, необхідно проаналізувати примітки до ст. ст. 172-4 - 172-9 КУпАП у їх системному зв’язку із положеннями Закону України «Про запобігання корупції».

Отже, як нам вдалося з’ясувати, на сьогодні нотаріуси можуть бути суб’єктами лише двох адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією:

1. Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків (ст. 172-5).

2. Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (ст. 172-7 КУпАП).

Інші антикорупційні обмеження та заборони на нотаріусів не поширюються, що неоднозначно сприймається як самими представниками нотаріального корпусу, так і пересічними громадянами.

Про це, зокрема, свідчать результати проведеного нами соціологічного дослідження. Так, переважна більшість опитаних нами громадян (64 %) вважає, що перелік статей глави 13-А КУпАП, за якими нотаріуси можуть бути притягнуті до відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, не відповідає нинішньому рівню корумпованості нотаріальної системи, а тому має бути розширений.

Водночас більшість представників нотаріального корпусу (56 %), навпаки, наголошує на тому, що встановлення «обмеженої» адміністративної відповідальності нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією, є цілком виправданим і відповідає їх специфічному адміністративно- правовому статусу. А 13 % респондентів навіть висловились за те, що оскільки нотаріуси не є державними службовцями, то їх взагалі недоцільно відносити до переліку суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

На нашу думку, встановлення обмеженого обсягу адміністративної деліктоздатності нотаріусів у цілому є виправданим і відповідає тим завданням і функціям, що покладаються на них як на представників держави, які надають публічні послуги. Водночас, як нами було доведено в попередніх підрозділах дисертації, рівень корумпованості сучасної нотаріальної системи, а також ті наслідки, до яких це може призвести, свідчить про необхідність поширення на нотаріусів додаткових антикорупційних обмежень і заборон, а також розширення у зв’язку з цим меж їх адміністративної деліктоздатності. Насамперед, мова має йти про віднесення нотаріусів до суб’єктів адміністративної відповідальності за такі проступки, як порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП), а також незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП). Зазначені обмеження для нотаріусів частково уже знайшли своє законодавче закріплення в Законі України «Про нотаріат». Однак, на сьогодні є нагальна необхідність в офіційному наданні їм статусу антикорупційних[2].

Завершуючи характеристику адміністративно-правового статусу нотаріуса як особливого суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, необхідно більш детально зупинитись на визначенні обсягів адміністративної деліктоздатності представників нотаріального корпусу, що пов’язано з відмінностями у їхньому адміністративно-правовому статусі.

Як ми вже неодноразово наголошували, на сьогодні ані в чинному законодавстві, ані в науковій літературі питання уніфікації адміністративно- правового статусу осіб, які надають нотаріальні послуги, так і не знайшло свого однозначного вирішення.

Насамперед, це пов’язано із затягуванням процесу переходу до нотаріату латинського типу та передачі всіх повноважень щодо вчинення нотаріальних дій приватним нотаріусам. Як наслідок, все ще продовжує зберігатись дуалістичний правовий статус нотаріусів, який запроваджувався лише на тимчасовий, перехідний період, однак й досі так і не був ліквідований.

Крім того, неясність у розумінні правового статусу нотаріусів обумовлюється відсутністю чіткого, уніфікованого та однозначного понятійно-категоріального апарату, який використовується в чинному законодавстві, передусім, в ККУ, КАСУ та КУпАП. Хаотичне науково необгрунтоване впровадження нової термінології ще більше загострило наукові дискусії з приводу розмежування таких фундаментальних для державного управління категорій, як «посадова особа», «службова особа», «державний службовець», «публічні послуги», «суб’єкт публічного управління» тощо і, відповідно, віднесення нотаріусів до однієї з них.

Нарешті, з негативного боку слід відмітити підхід до розуміння суб’єктів корупційних і пов’язаних з корупцією правопорушень, який міститься в спеціальних антикорупційних законах. Річ у тім, що, визнаючи суб’єктами відповідних правопорушень не всіх, а лише частину представників тієї чи іншої сфери державного управління, законодавець, тим самим, штучно розділяє їх цілісний адміністративний статус, що негативно впливає на правозастосовчу практику, обумовлює ухвалення суперечливих і неоднозначних судових рішень.

З огляду на викладене вище при визначенні обсягів адміністративної деліктоздатності представників нотаріального корпусу, як спеціальних суб’єктів відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, нам необхідно буде дати відповідь на кілька важливих для теорії і правозастосовної практики питань.

1. Чи всі особи, які уповноважені вчиняти нотаріальні дії, є суб’єктами адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією?

Відразу ж зауважимо, що потреба у розв’язанні даного питання обумовлена відсутністю однозначного підходу до визначення співвідношення між такими фундаментальними категоріями, як «нотаріат», «нотаріус», «нотаріальна діяльність» і «вчинення нотаріальний дій».

Згідно з частиною першою ст. 1 Закону України «Про нотаріат» нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності [136].

Наведене законодавче формулювання дозволяє науковцям визначати нотаріат як «систему органів та посадових осіб, яким делеговано повноваження по вчиненню нотаріальних дій та дій, що до них прирівняні» [142, с. 7], що «має певну організаційну побудову у формі організаційної структури» [57, с. 155], «із взаємозв’язками як всередині, так і поза її межами» [42, с. 7].

Як свідчить аналіз чинного законодавства, таку «організаційну структуру» на сьогодні утворюють: державні нотаріальні контори, державні нотаріальні архіви, приватні нотаріуси, а також інші посадові особи, які наділені правом вчиняти певні нотаріальні дії [179, с. 391].

На останній категорії пропонуємо зупинитись більш докладно, оскільки саме її існування викликає найбільше суперечок і дискусій.

Так, згідно зі ст. 1 Закону України «Про нотаріат» нотаріальні дії можуть вчинятись:

- у населених пунктах, де немає нотаріусів, - уповноваженими на це посадовими особами органів місцевого самоврядування;

- за кордоном - консульськими установами України, а у випадках, передбачених чинним законодавством, - дипломатичними представництвами України;

- при посвідченні заповітів і доручень, прирівняних до нотаріальних, - особами, які зазначені в ст. 40 Закону (наприклад, головними лікарями, їх заступниками з медичної частини або черговими лікарями цих лікарень, госпіталів, інших стаціонарних закладів охорони здоров’я, а також начальниками госпіталів, директорами або головними лікарями будинків для осіб похилого віку та інвалідів; капітанами суден, що ходять під прапором України; начальниками пошукових або інших експедицій; командирами (начальниками) військових частин, з’єднань, установ або військово - навчальних закладів тощо) [136].

Як бачимо, окрім державних і приватних нотаріусів окремі нотаріальні послуги надає ще ціла низка осіб, які «згідно з посадовими повноваженнями мають право здійснювати певні, окремо визначені законодавством України дії, за умови відсутності доступу громадян до професійного нотаріуса» [160, с. 86]. Водночас той факт, що такі особи надають повноцінні нотаріальні послуги ще не дає підстави відносити їх до суб’єктів адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. У цьому аспекті такі поняття, як «нотаріус» та «особа, уповноважена на вчинення нотаріальних дій», не є тотожними [73, с. 115].

На користь зробленого нами висновку свідчить також дослівне трактування поняття «нотаріус», що закріплене в частині першій ст. 3 Закону України «Про нотаріат». Зокрема, нотаріусом визнається «уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність ...» [136].

Принципове значення для розуміння правового статусу нотаріуса тут мають три моменти.

По-перше, особа має бути «уповноважена державою» на здійснення нотаріальної діяльності. Це означає, що така особа повинна відповідати всім вимогам, які висуваються до кандидата на посаду нотаріуса, пройти відповідну процедуру добору та отримати свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Саме в такий спосіб держава «делегує» нотаріусу частину своїх публічних функцій [166, с. 73].

По-друге, особа повинна бути уповноважена саме на «здійснення нотаріальної діяльності». Термін «нотаріальна діяльність» тут необхідно розуміти значно ширше, аніж «вчинення нотаріальних дій», оскільки така діяльність здійснюється «виключно на професійній основі» [23, с. 71; 32, с. 194].

По-третє, особа повинна здійснювати нотаріальну діяльність у певному місці - в державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або на робочому місці (в конторі) приватного нотаріуса.

Лише за умови відповідності всім перерахованим вище вимогам, особа визнається нотаріусом у повному розумінні цього слова і, відповідно, на неї поширюються всі антикорупційні обмеження та заборони, встановлені законом для даної категорії суб’єктів.

Таким чином, термін «нотаріус», який вживається в пункті 2 частини першої ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», включає в себе лише уповноважених державою осіб, які здійснюють нотаріальну діяльність, тобто державних і приватних нотаріусів. Оскільки аналогія закону в адміністративно-деліктному законодавстві не застосовується, цей термін не підлягає розширеному тлумаченню [18, с. 121]. Відтак, усі інші посадові особи, які наділені правом вчиняти окремі нотаріальні дії, не підлягають адміністративній відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

2. Чи однаковим є обсяг адміністративної деліктоздатності державних і приватних нотаріусів як спеціальних суб’єктів відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією?

Відповідаючи на це питання, насамперед, необхідно зауважити, що в пункті 2 частини першої ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» законодавець використовує узагальнене поняття «нотаріус», яке при детальному аналізі дозволяє говорити про його більш складну структуру [18, с. 120]. Зокрема, на сьогодні, як випливає з дослівного аналізу частини другої ст. 1 та частини першої ст. 3 Закону України «Про нотаріат» [136], дане поняття охоплює собою відразу дві категорії осіб: державних нотаріусів (які працюють в державних нотаріальних конторах і державних нотаріальних архівах) і приватних нотаріусів (які займаються приватною нотаріальною діяльністю). Особливості організації діяльності державних нотаріусів регулюються другою главою Закону, а приватних - третьою.

Різниця в правовому статусі державних і приватних нотаріусів суттєва. Зокрема, це стосується реєстрації нотаріальної діяльності, підстав і порядку її зупинення і припинення, фінансового і матеріально-технічного забезпечення, оплати послуг, відповідальності нотаріусів, та ще цілої низки важливих питань.

У найбільш загальному вигляді відмінності в правовому статусі державних і приватних нотаріусів полягають у наступному:

- державні нотаріуси перебувають у штаті відповідних державних нотаріальних контор, що створюються і ліквідуються Міністерством юстиції України. Призначення на посаду державного нотаріуса та звільнення з цієї посади провадиться Головним управлінням юстиції Мін’юсту в АРК, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі (ст. 17 Закону України «Про нотаріат» [136]).

Що стосується приватної нотаріальної діяльності, то вона «реєструється» зазначеними вище органами на підставі заяви особи, яка має свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, та акта про сертифікацію про відповідність робочого місця (контори) приватного нотаріуса (ст. 24 Закону України «Про нотаріат» [136]);

- державні нотаріальні контори, а відтак і державні нотаріуси, утримуються за рахунок державного бюджету [160, с. 85]. Таким чином, в частині оплати праці та пенсійного забезпечення вони прирівнюються до державних службовців [45, с. 112].

Приватні нотаріуси організовують свою діяльність самостійно [175, с. 44]. Податковий кодекс відносить їх до категорії «самозайнятих осіб». Так, згідно з підпунктом 14.1.226, «самозайнята особа» - це платник податку, який є фізичною особою-підприємцем або провадить незалежну професійну діяльність за умови, що така особа не є працівником в межах такої підприємницької чи незалежної професійної діяльності. При цьому, під «незалежною професійною діяльністю» в аспекті зазначеного вище необхідно розуміти участь фізичної особи у науковій, літературній, артистичній, художній, освітній або викладацькій діяльності, діяльність лікарів, приватних нотаріусів, приватних виконавців, адвокатів, арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), аудиторів, бухгалтерів, оцінщиків, інженерів чи архітекторів, особи, зайнятої релігійною (місіонерською) діяльністю, іншою подібною діяльністю за умови, що така особа не є працівником або фізичною особою - підприємцем та використовує найману працю не більш як чотирьох фізичних осіб [111];

- державний нотаріус вчиняє нотаріальні дії як нотаріус державної нотаріальної контори, використовуючи при цьому печатку із зображенням Державного герба України, найменуванням державної нотаріальної контори і відповідним номером (ст. 22 Закону України «Про нотаріат» [136]).

Що стосується приватного нотаріуса, то з метою здійснення нотаріальної діяльності він зобов’язаний облаштувати робоче місце (контору) в межах визначеного для нього нотаріального округу, яке має відповідати встановленим вимогам і пройти необхідну сертифікацію. На печатці приватного нотаріусу має бути зображено Державний герб України, слова «приватний нотаріус», а також його прізвище, ім’я, по батькові та назва нотаріального округу (ст. 26 Закону України «Про нотаріат» [136]);

- державний нотаріус не несе самостійної відповідальності за результати здійснюваної ним нотаріальної діяльності. Шкода, заподіяна особі внаслідок незаконних або недбалих дій державного нотаріуса, відшкодовується державою.

Приватний нотаріус несе особисту відповідальність за заподіяну ним шкоду внаслідок незаконних дій або недбалості. Така шкода відшкодовується особі в повному розмірі (ст. 27 Закону України «Про нотаріат» [136]).

Однак, незважаючи на наявність суттєвих відмінностей в організації діяльності приватних і державних нотаріусів щодо вчинення нотаріальних дій, вони наділені однаковим обсягом повноважень [45, с. 111; 165, с. 185], а оформлені ними документи мають однакову юридичну силу (ч. 4 ст. 1 Закону України «Про нотаріат»).

Розвиваючи це законодавче положення, Мін’юст в одному зі своїх листів роз’яснив: «вчинення нотаріальних дій - це особливий вид діяльності, яка за своїм правозастосовчим характером не залежить від її суб’єктивного складу. Тому поділ нотаріусів на державних і приватних обумовлений не характером їх обов’язків, а особливостями внутрішньої організації і фінансового забезпечення нотаріальної діяльності» [182].

У зв’язку з викладеним, цілком обґрунтованою видається позиція тих науковців, які зазначають, що «в розумінні ретроспективного аспекту юридичної відповідальності державний і приватний нотаріуси володіють однаковим правовим статусом» [73, с. 116].

Отже, відповідаючи на поставлене питання, ми можемо стверджувати, що всі нотаріуси (як державні, так і приватні) мають однаковий обсяг адміністративної деліктоздатності, а тому вони однаковою мірою несуть адміністративну відповідальність, у тому числі, за правопорушення, пов’язані з корупцією.

3. Чи залежить обсяг адміністративної деліктоздатності нотаріусів у справах про правопорушення, пов’язані з корупцією, від виконання ними додаткових адміністративних функцій?

Відповідаючи на поставлене запитання, передусім необхідно з’ясувати, які саме додаткові адміністративні функції можуть бути покладені на нотаріусів. Проаналізувавши Закон України «Про нотаріат», ми дійшли висновку, що додатковими адміністративними функціями, окрім безпосереднього здійснення нотаріальної діяльності, можуть бути наділені лише дві категорії осіб:

1) завідувач державною нотаріальною конторою (ч. 3 ст. 17 Закону України «Про нотаріат);

2) завідувач державним нотаріальним архівом (ч. 3 ст. 23 Закону України «Про нотаріат) [136].

У зв’язку з тим, що виконання зазначеними особами організаційних та адміністративних функцій є додатковим корупціогенним фактором, логічним було б поширити на них додаткові антикорупційні обмеження та заборони, які б дозволили мінімізувати відповідні корупційні ризики. Водночас, вимушені констатувати, що Закон України «Про запобігання корупції» хоч і передбачає такі заходи, але не містить прямої вказівки на них. Зокрема, мова йде про заходи фінансового контролю, а саме обов’язок подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Неоднозначне законодавче тлумачення переліку суб’єктів загальнообов’язкового декларування, а також спори про включення до цього переліку нотаріусів обумовили виникнення численних дискусій як серед представників нотаріального корпусу, так і серед науковців.

З метою їх врегулювання та забезпечення одноманітності правозастосовної практики, НАЗК було підготовлено та ухвалено кілька офіційних роз’яснень з даного питання. Так, 11 серпня 2016 р. НАЗК у своєму рішенні роз’яснило наступне: «згідно з ст. 1, підпунктом «б» п. 2 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 45 Закону особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги, зокрема, нотаріуси, не є суб’єктами декларування» [146].

Водночас, незважаючи на чіткість та однозначність формулювань, надане НАЗК роз’яснення не розв’язало усіх спірних питань. У зв’язку з цим, 03 лютого 2017 р. НАЗК було підготовлене нове, більш розширене тлумачення особливостей застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів фінансового контролю [145]. Як і раніше, повідомляється, що ані приватні, ані державні нотаріуси не належать до суб’єктів декларування та декларації не подають. Однак, при цьому наголошується, що це правило не поширюється на завідувачів державних нотаріальних контор.

На користь такого висновку НАЗК наводить достатні аргументи, які зводяться до наступного:

- згідно зі ст. 17 Закону України «Про нотаріат» державна нотаріальна контора є юридичною особою, яка створюється та реєструється в установленому законом порядку (Мін’юстом);

- державну нотаріальну контору очолює завідуючий, який призначається з числа осіб, які мають свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

- оскільки завідувач державної нотаріальної контори виконує

організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські обов’язки, він має бути віднесений до посадових осіб юридичної особи публічного права (підпункт «а» пункту 2 частини першої ст. 3 Закону України «Про

запобігання корупції»);

- зважаючи на такий правовий статус завідувача державної нотаріальної контори, він належить до суб’єктів декларування, а тому зобов’язаний подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Таким чином, узагальнюючи викладене вище, ми можемо зробити висновок, що обсяг адміністративної деліктоздатності нотаріусів у справах про правопорушення, пов’язані з корупцією, не є сталим для всіх представників нотаріального корпусу і залежить від виконання ними додаткових адміністративних функцій [79, с. 90].

Вище ми проаналізували особливості адміністративно-правового статусу нотаріуса як суб’єкта адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. На підставі проведеного аналізу можна констатувати, що він характеризується неповнотою і суперечністю, а тому потребує вдосконалення, насамперед, шляхом уніфікації правового становища приватних і державних нотаріусів.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ТЕТЯНА СЕРГІЇВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В СФЕРІ ЗДІЙСНЕННЯ НОТАРІАЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІю Дисертація подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наукю Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Нотаріус як особливий суб’єкт адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією:

  1. Підстави та умови встановлення кримінальної відповідальності за примушування до виконання чи невиконання цивільно-правових зобов’язань
  2. 2.3. Медичний працівник як суб’єкт злочинів проти життя та здоров’я особи
  3. Поняття та зміст адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів
  4. 2 .3 Методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
  5. Удосконалення законодавства у сфері адміністративно- правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
  6. СПИСОК ПУБЛІКАЦІЙ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:
  7. ВСТУП
  8. Корупція в нотаріаті: поняття, ознаки та основні причини поширення
  9. Форми корупції у сфері здійснення нотаріальної діяльності та її вплив на розвиток нотаріальної системи
  10. 1.3. Адміністративна відповідальність нотаріусів як засіб протидії корупції в сфері здійснення нотаріальної діяльності в Україні
  11. 2.1. Загальна характеристика та особливості притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією
  12. Нотаріус як особливий суб’єкт адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією
  13. 3.1. Обмеження щодо одержання нотаріусами подарунків
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -