Встановлення адміністративної відповідальності за незаконне використання нотаріусом інформації, що стала йому відома у зв’язку з виконанням службових повноважень

Адміністративна відповідальність за незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень, передбачена ст. 172-8 КУпАП [61]. Водночас, як ми уже зазначали в попередньому розділі даної роботи, нотаріуси не відносяться до переліку осіб, які можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за цією статтею.

З огляду на викладене вище, нижче пропонуємо більш детально зупинитись на аналізі сутності та змісту такої антикорупційної заборони, як «заборона на розголошення або використання в інший спосіб у своїх інтересах інформації, яка стала відома у зв’язку з виконанням службових повноважень», а також визначити перспективи її поширення на сферу надання нотаріальних послуг.

Передусім, нагадаємо, що заборона на використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням нею службових повноважень, вперше з’явилися лише в антикорупційному Законі 2011 р. Зокрема, пункт 2 ст. 10 цього Закону забороняв особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої ст. 4 цього Закону, які звільнилися з роботи (служби) або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення - «розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом» [125].

Дослівний аналіз наведеної законодавчої норми дозволяє нам вказати на три її основні недоліки:

- по-перше, вказана антикорупційна заборона не поширювалась на нотаріусів;

- по-друге, вона була пов’язана виключно зі звільненням з роботи (служби) або припиненням іншим чином діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

- по-третє, ця заборона мала обмежений строк дії - рік з дня припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

На жаль, маємо констатувати, що новий антикорупційний Закон 2014 р. не усунув зазначені недоліки, і в пункті 1 частини першої ст. 26 практично дослівно відтворив наведений вище зміст пункту 2 ст. 10 Закону 2011 р. Єдиною відмінністю між ними було скасування вказівки на річний термін дії «інформаційної заборони», яка відтепер набула безстрокового характеру. Також, окрема згадка про обмеження «інформаційних прав» осіб, уповноважених на виконання функцій держави, була закріплена в шостому розділі Закону (Правила етичної поведінки) [124]. Однак, через свою конструкцію дана норма має скоріше декларативний, ніж охоронний характер.

То чи варто розглядати заборону на розголошення або використання в інший спосіб у своїх інтересах інформації, яка стала відома нотаріусу у зв’язку з виконанням професійних повноважень, як один із превентивних антикорупційних механізмів? Для того, щоб дати відповідь на поставлене питання, необхідно провести порівняльно-правове дослідження Законів України «Про нотаріат», «Про запобігання корупції», а також КУпАП.

По-перше, з негативного боку слід відмітити той факт, що чинний на сьогодні Закон України «Про нотаріат» практично не приділяє уваги охороні прав і свобод громадян від неправомірних дій нотаріусів, які пов’язані із незаконним розголошенням чи використанням в інший спосіб інформації, що стала відома їм у зв’язку із виконанням професійних повноважень.

Зокрема, як свідчить проведений нами дослівний аналіз Закону України «Про нотаріат», на сьогодні всі законодавчо встановлені обмеження «інформаційних прав» нотаріуса пов’язані з його обов’язком зберігати нотаріальну таємницю. Про це, зокрема, згадується і в тексті присяги нотаріуса (ч. 1 ст. 6) й досить детально розписано в окремій статті (ст. 8 [136]). Зважаючи на свою важливість, нотаріальна таємниця перебуває під охороною держави, а її порушення передбачає притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності.

Однак, не всі відомості, які стали відомі нотаріусу під час здійснення своїх професійних обов’язків, відносяться до нотаріальної таємниці.

Таким чином, є всі підстави стверджувати, що проаналізовані законодавчі положення не повною мірою враховують сучасний рівень інформатизації сфери надання нотаріальних послуг, а також той характер і обсяг інформації, яка міститься у відкритих для нотаріуса реєстрах. З метою усунення даного недоліку опитані нами респонденти (55 % представників нотаріального корпусу та 38 % громадян) наполягають на необхідності внесення змін до галузевого законодавства і закріплення у ньому більш адекватних заходів запобігання неправомірному використанню нотаріусом службової інформації. Практична реалізація такої пропозиції передбачає внесення змін до частини першої ст. 5 Закону України «Про нотаріат», пункт 2 якої доцільно викласти в такій редакції: «не розголошувати та не використовувати в інший спосіб у своїх інтересах чи в інтересах третіх осіб інформацію, що стала відома їм у зв’язку з учиненням нотаріальних дій». Запропоноване нами формулювання є більш широке за змістом і охоплює всі відомі на сьогодні форми поводження з інформацією.

По-друге, з негативного боку слід відмітити той факт, що чинний на сьогодні антикорупційний Закон 2014 р. не приділяє належної уваги законодавчому регулюванню такого превентивного антикорупційного механізму, як «заборона на використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень».

На користь такого висновку свідчить хоча б той факт, що вказана заборона закріплена не в четвертому розділі Закону, що регулює порядок застосування заходів, спрямованих на запобігання корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням, а в шостому розділі, який присвячений правилам етичної поведінки [124].

Аналіз наведених вище положень дозволяє звернути увагу ще на кілька негативних обставин. Насамперед, Закон безпідставно звужує предмет аналізованої антикорупційної заборони, оскільки поширює її не на будь-яку інформацію, а лише на конфіденційну та інформацію з обмеженим доступом. На нашу думку, нотаріуси не вправі використовувати в особистих інтересах будь-яку інформацію, навіть інформацію з відкритим доступом, оскільки це може викликати сумніви в їх доброчесності, відкриває шлях до корупції та знижує рівень суспільної довіри до нотаріальної системи в цілому.

Також, Закон не поширює антикорупційні «інформаційні заборони» на сферу надання нотаріальних послуг. На нашу думку, такий підхід законодавця не відповідає сучасному стану корумпованості нотаріальної системи, а також не враховує новітні форми незаконного збагачення представників нотаріального корпусу. Дійсно, надавши нотаріусу досить широкий доступ до різноманітних баз даних, законодавець не спромігся передбачити адекватних заходів реагування на допущені ними зловживання.

Найбільш оптимальним способом урегулювання окресленої проблеми, на думку опитаних нами респондентів (57 % та 81 %), є закріплення в антикорупційному законодавстві більш жорстких «інформаційних заборон», а також поширення сфери їх дії на максимально широке коло осіб.

По-третє, з негативного боку слід відмітити відсутність адміністративної відповідальності нотаріусів за порушення антикорупційних інформаційних заборон.

Як свідчить аналіз примітки до ст. 172-8 КУпАП, на сьогодні суб’єктами правопорушень за цією статтею можуть бути лише особи, зазначені в пункті 1 частини першої ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», а також особи, зазначені в частині другій ст. 17 Закону України «Про запобігання впливу корупційних правопорушень на результати офіційних спортивних змагань». Однак, як ми уже неодноразово наголошували вище, такий підхід законодавця є невиправдано обмеженим і не задовольняє потреби практики.

Усі забороняючі норми, що закріплені в Законах України «Про нотаріат» і «Про запобігання корупції», в обов’язковому порядку мають охоронятися правовими санкціями. І заборона нотаріусам розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах або в інтересах інших осіб інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням професійних повноважень, у даному випадку не є винятком.

З метою практичної реалізації цієї пропозиції необхідно внести зміни у примітку до ст. 172-8 КУпАП, виклавши її в такій редакції: «Примітка. Суб’єктом правопорушень у цій статті є особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 та статті 26 Закону України «Про запобігання корупції» ...» і далі за текстом. Запропоновані зміни дозволять уніфікувати положення антикорупційного законодавства (у запропонованій нами вище новій редакції) та КУпАП, а також забезпечать можливість притягнення до відповідальності за порушення «інформаційних заборон» не лише діючих нотаріусів, але й тих, хто уже припинив нотаріальну діяльність.

Також, деякі зауваження викликає формулювання диспозиції ст. 172-8 КУпАП. Нагадаємо, що з об’єктивної сторони дане правопорушення може бути вчинене у формі «незаконного розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв’язку з виконанням службових повноважень» [61]. Однак, на нашу думку, в даному випадку законодавець безпідставно обмежує мету незаконного використання інформації лише сферою «особистих інтересів». Як справедливо з даного приводу відмічає більшість опитаних нами респондентів (33 % та 69 %), на сьогодні нотаріуси все частіше працюють на задоволення інтересів третіх осіб, а тому заходи адміністративної відповідальності повинні охоплювати всі можливі прояви їх протиправних мотивів.

Викладене вище свідчить про доцільність внесення змін до ст. 172-8 КУпАП, частину першу якої необхідно викласти в такій редакції: «Незаконне розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах, а також в інтересах інших осіб інформації, що стала їй відома у зв’язку з виконанням службових повноважень ...» і далі за текстом.

Вище ми розглянули лише найбільш перспективні напрями підвищення ефективності превентивних антикорупційних механізмів у сфері здійснення нотаріальної діяльності, що переважно спрямовані на розширення меж адміністративної відповідальності нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією. Ми впевнені, що реалізація запропонованих нами змін на практиці не лише призведе до зменшення рівня латентності адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, але й дозволить удосконалити правозастосовну діяльність, забезпечивши її єдність та одноманітність. Водночас, варто пам’ятати, що адміністративно-правовий механізм протидії корупції у сфері надання нотаріальних послуг - це динамічна категорія, яка постійно оновлюється, вдосконалюється, доповнюється новими елементами. Саме тому, основним завданням юридичної науки на сьогодні є постійне наукове супроводження цього процесу, а також визначення та обґрунтування найбільш перспективних напрямів його розвитку.