Статья XXI GATT 1994

Статья XXI GATT 1994, озаглавленная «Исключения по соображениям безопасности», гласит:

Ничто в настоящем Соглашении не должно быть истолковано

(a) как требование к какой-либо договаривающейся стороне предоставлять какую-либо ин­формацию, раскрытие которой она считает противоречащим существенным интересам ее безопасности, или

(b) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать такие действия, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопа­сности:

(i) в отношении расщепляемых материалов или материалов, из которых они производятся;

(ii) в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также тор­говли другими товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвен­но, для целей снабжения вооруженных сил;

(iii) если они принимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах

в международных отношениях, или

(с) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать любые действия во исполнение ее обязательств по Уставу Организации Объединенных Наций для сохранения международного мира и безопасности.

В отличие от статьи XX, статья XXI не играла большой роли в практике разрешения спо­ров в рамках GATT 1947 или ВТО до настоящего времени. Статья XXI применялась лишь в нескольких спорах.^[2758] Тем не менее, нельзя сказать, что это положение неважное. Иногда страны-члены ВТО вводят ограничивающие торговлю меры в одностороннем порядке или на многосторонней основе, в отношении других стран-членов в качестве средства достиже­ния национального или международного мира и безопасности. Страны-члены, принима­ющие такие меры, добиваются оправдания этих мер в рамках статьи XXI. Как мы увидим, между статьей XX и статьей XXI существует значительная разница в структуре и толкова­нии.

7.4.1.1. Статья XXI(u) и (b) GATT 1994: национальная безопасность

В международных отношениях национальная безопасность традиционно сохраняет прио­ритет над выгодами от торговли.

Во-вторых, государства могут использовать торговые санкции, как инструмент внешней по­литики, в отношении других государств, которые нарушают международное право или проводят политику, считающуюся неприемлемой или нежелательной.

В-третьих, государства могут запретить экспорт оружия или других товаров, использующих­ся в военных целях, в страны, с которыми они не имеют дружеские отношения.

Статья XXI GATT 1994 не касается всех этих ситуаций. Обратите внимание, что и другие по­ложения GATT 1994 дают странам-членам свободу действий в целях защиты национальных от­раслей, имеющих стратегическое значение. Страны-члены ВТО могут, при условии соблюдения ограничений, обеспечить защиту с помощью тарифов на импорт, производственных субсидий и государственных закупок. Однако в некоторых ситуациях статья XXI может обосновать меры, которые в иных случаях противоречат GATT.

Статья XXI(h) позволяет странам-членам скрывать информацию, которую она, как правило, должна предоставлять, если «она посчитает», что раскрытие этой информации «затронет суще­ственные интересы ее безопасности». Некоторые страны-члены истолковали это положение до­вольно широко. В этой связи отметим следующее заявление, сделанное Соединенными Штатами Америки:

США считает, что указание наименований товаров, которые мы считаем наиболее стратегиче­ски важными, противоречит интересам безопасности страны и интересам безопасности других дружественных стран.^[2759]

Статья XXI(b) позволяет странам-членам принимать или сохранять определенные меры, которые страны-члены считают необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности.

• меры, касающиеся расщепляемых материалов;

• меры, связанные с торговлей оружием, боеприпасами и военными материалами, а также тор­говлей другими товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвенно, для целей снабжения вооруженных сил;

• меры, принятые в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в междуна­родных отношениях.

В отличие от статьи ХХ GATT 1994, статья XXI не содержит преамбулы для предотвращения не­правильного использования или злоупотребления исключениями, которые она предусматривает.^[2760]

С учетом формулировки, и, в особенности, использования фразы «действия, которые она считает необходимыми», возникает вопрос, является ли исключение из статьи XXI(b) «подле­жащим рассмотрению в суде», т.е. могут ли случаи применения этих исключений быть с пользой рассмотрены третейскими группами и Апелляционным органом. Статья XXI(b) действительно предоставляет странам-членам очень широкие возможности при принятии мер национальной безопасности, которые они считают необходимыми для защиты существенных интересов их без­опасности. Тем не менее, крайне важно, чтобы «судебное рассмотрение» в определенной степени было сохранено; в противном случае, страны смогут безконтрольно злоупотреблять положени- ем.^[2761] По меньшей мере, третейская группа и Апелляционный орган должны проводить экспер­тизу того, является ли объяснение, представленное страной-членом разумным или является очевидным злоупотреблением.^[2762]

Исключения из статьи XXI(b) упоминались в нескольких спорах GATT и обсуждались не­сколько раз до создания ВТО. Например, при обсуждении жалобы Чехословакии против экспор­тных ограничений, введенных Соединенными Штатами, было сказано, что:

Каждая страна должна быть судьей в последней инстанции по вопросам, касающимся ее соб­ственной безопасности. С другой стороны, каждая сторона соглашения должна действовать взвешенно, чтобы не предпринять какие-либо шаги, которые могут подорвать Генеральное Со­глашение.^[2763]

В 1982 году, в контексте вооруженного конфликта между Соединенным Королевством и Ар­гентиной за Фолклендские/ Мальвинские острова Европейское экономическое сообщество и его страны-члены, а также Канада и Австралия применили торговые ограничения в отношении импорта из Аргентины.

Стороны договора обязуются в индивидуальном порядке и совместно... воздерживаться от принятия ограничительных мер в торговле, противоречащих Генеральному Соглашению, по причинам неэкономического характера.^[2764]

В то время Договаривающиеся стороны GATT также приняли следующее Решение касатель­но статьи XXI Генерального соглашения:

Учитывая, что исключения, предусмотренные статьей XXI Генерального соглашения, представ­ляют собой важный элемент защиты прав сторон договора, когда они считают, что затрагива­ются вопросы безопасности; отмечаем, что использование статьи XXI может представлять, при определенных обстоятельствах, элемент срыва и неопределенности для международной торгов­ли и влияет на преимущества, получаемые сторонами договора в рамках Генерального согла­шения; Признавая, что при принятии мер в рамках исключений, предусмотренных статьей XXI Генерального соглашения, стороны договора должны принимать во внимание интересы тре­тьих сторон, интересы которых могут быть затронуты; Прежде чем стороны договора примут решение формально трактовать статью XXI, было бы целесообразно установить методические рекомендации по её применению.

Стороны договора решают, что:

1. С учетом исключения, предусмотренного статьей XXI:;!, стороны договора должны в макси­мально возможной степени быть информированы о торговых мер, принимаемых в рамках статьи XXI.

2. Когда действие предпринято в рамках статьи XXI, все стороны договора, пострадавшие от таких действий, сохраняют полные права в рамках Генерального соглашения.

3. В Совет может быть сделан запрос с просьбой должным образом продолжить рассмотрение этого вопроса.^[2765]

В 1985 году Соединенные Штаты ввели торговое эмбарго в отношении Никарагуа.^[2766] Соеди­ненные Штаты решительно выступили против коммунистических сандинистов, которые были у власти в то время в Никарагуа.

Так как (третейская группа) не была уполномочена изучить обоснование Соединенных Штатов по применению [статьи XXI], она не может решить, ни чтобы США соблюли свои обязательства в рамках Генерального соглашения, ни чтобы США не выполнили своих обязательств по этому Соглашению.^[2768]

На сегодняшний день на исключения в рамках статьи XXI не ссылались ни в одном деле, рас­смотренном третейскими группами ВТО или Апелляционным органом. Однако следует отметить, что в споре «США - Свобода Кубы и Закон о демократической солидарности» (US - Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act), который обычно называют Закон Хелмса-Бертона (US-Helms- Burton Act), Соединенные Штаты сообщили ВТО, что они не будут участвовать в рассмотрении дела третейской группой, поскольку считают, что Закон Хелмса-Бертона (Helms-Burton Act) был применен не в рамках Правил ВТО и, следовательно, не попадает под юрисдикцию третейской группы. Закон Хелмса-Бертона (Helms-Burton Act) позволяет гражданам США обращаться с иском в суды США против иностранных компаний, которые занимаются или торгуют собствен­ностью США, конфискованной правительством Кубы. Европейские сообщества оспорило то, что эта и другие меры, предусмотренные Законом Хелмса-Бертона (Helms-Burton) не согласуются с обязательства Соединенных Штатов в рамках статей I, II, V, XI и XII Генерального соглашения по тарифам 1994 года.^[2769] Однако, по мнению Соединенных Штатов, разногласие касалось вопросов дипломатии и безопасности, и не являлось «торговой мерой по сути» и, следовательно, не имеет отношения к ВТО.^[2770] Немногие страны-члены согласились с таким мнением.^[2771]

Вопросы и задания 7.13

Какие меры, которые в иных случаях не согласуются с правилами GATT, могут быть оправданы в рамках статьи XXIte) и (b) GATT 1994? Почему «судебное рассмотрение» третейскими группами и Апелляционным органом применения исключения в рамках статьи XXI(b) проблематично? Желательно ли такое судебное рассмотрение, и если да, то в какой степени? Приведите пример меры, которая может быть оправдана в рамках статьи XXI(b) GATT 1994.

7.4.1.2. Статья XXI(c) GATT 1994: международный мир и безопасность

Статья XXI(c) GATT 1994 позволяет странам-членам ВТО действовать в соответствии со своими обязательствами в рамках Устава Организации Объединенных Наций в целях поддержа­ния международного мира и безопасности. Это означает, что страны-члены могут отходить от своих обязательств в рамках GATT с целью осуществления экономических санкций, введенных Организацией Объединенных Наций. Статья 41 Устава ООН наделяет Совет безопасности пре­рогативой налагать экономические санкции в рамках статьи 39 Устава, в случае, когда устанав­ливается существование любой угрозы миру, нарушение мира или акт агрессии. Статья 41 Устава предусматривает:

Совет Безопасности уполномочен решать, какие меры, не связанные с использованием воору­женных сил, должны применяться для реализации его решений, и он может потребовать от стран-членов Организации Объединенных Наций применить такие меры. Эти меры могут включать полное или частичное прерывание экономических отношений, а также прерывание

железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств свя­зи и разрыв дипломатических отношений.»

Согласно статье 25 Устава ООН, такого рода решения Совета Безопасности по применению экономических санкций являются обязательными для стран-членов ООН:

Страны-члены ООН соглашаются признавать и выполнять решения Совета Безопасности в рамках настоящего Устава.

Таким образом, статья ХХ1(с) позволяет странам-членам ВТО выполнять свои обязательства в рамках Устава ООН и приводить в действие правило на случай конфликта, которое содержится в статье 103 Устава. Статья 103 предусматривает:

В случае конфликта между обязательствами стран-членов Организации Объединен­ных Наций в рамках настоящего Устава и их обязательствами в рамках любого друго­го международного соглашения, их обязательства в рамках настоящего Устава будут превалировать.

На первый взгляд, вопрос о «рассмотрении в судебном порядке» исключения, преду­смотренного в статье ХХ1(с), представляется менее проблематичным, учитывая то, что это положение не касается того, что страна-член, ссылающаяся на исключение, «счита­ет» необходимым. Обоснованием отступления от обязательств в рамках GATT должно быть обязательство в рамках Устава ООН, и третейская группа может оценить, суще­ствует ли такое обязательство.

Вопросы и задания 7.14

Какие меры, которые в иных случаях не соответствуют правилам GATT, могут быть оправданы в рамках статьи XXIfc) GATT 1994? Приведите пример меры, которая может быть оправдана в рамках статьи XXI^) GATT 1994.

7.4.2.