Публичное юридическое лицо в современной системе юридических лиц

В современной правовой доктрине дискуссия о юридическом лице публичного права была активизирована представителями публично-правовой науки, когда в 2005−2006 гг. появилась серия статей известного российского конституционалиста В.Е.

какое у них право на имущество, если они не являются собственниками»¹. Но

если последним двум вопросам, поставленным Е.А. Сухановым, практически не уделяется внимания в современной литературе, которая ограничивается по этому поводу лишь отдельными замечаниями в рамках теоретических разработок самого понятия публичного юридического лица, то в вопросе «что же такое публичное юридическое лицо?» на сегодняшний момент можно выделить несколько сложившихся подходов.

Самым распространенным и находящим широкую поддержку в научных кругах является взгляд на публичное юридическое лицо как на классификационную группу, существующую наряду с частными юридическими лицами². Представители данного подхода исходят из междисциплинарного понимания института юридического лица, как института, в рамках которого публичное и частное право оказываются «перемешанными» настолько, что достигнуть их четкого разделения просто невозможно. В связи с этой позицией предлагается существенно изменить не только российское законодательство, но и

¹ Цит. по: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории.

² См., например: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2011; Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: дис. … докт. юрид. наук. М., 2010; Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. №8. С. 59 − 68; Баренбойм П.Д., Лафитский В.И.,

Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / под ред.

Мозолина В.П., Турбанова А.В. М., 2011 и др.

подход к пониманию юридического лица как субъекта правоотношений. Результатом чего должно стать появление не просто новой классификации юридических лиц, а существенное изменение всей теории юридического лица, которая формировалась в российской науке на протяжении не одного десятилетия и, можно сказать, является на сегодняшний день общепризнанной среди цивилистов. Так, В.Е. Чиркин предлагает не просто разделить юридические лица на частные и публичные, но ставит перед учеными задачу по выработке обобщенного междисциплинарного понятия юридического лица, которое охватило бы особенности публичных и частных юридических лиц, определения которых также должны быть даны законодателем¹. По мнению автора, многие юридические лица, создание которых предусматривается, в частности, нормативными актами об образовании, научно-технической политике, об общественных объединениях, об органах государства и местного самоуправления, не укладываются в конструкцию юридического лица, разработанную цивилистами². Что даст нам смена парадигмы, предлагаемая В.Е. Чиркиным? В чем ее теоретическая и, прежде всего, практическая целесообразность? К сожалению, сторонники рассматриваемой позиции в своих работах не дают ответа на данные вопросы. Характеризуя статус отдельных организаций, в том числе признаваемых юридическими лицами по действующему законодательству, основываясь на выявленных особенностях, касающихся публичной правосубъектности, авторы декларируют необходимость признания

анализируемых ими субъектов юридическими лицами публичного права.

¹ См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. С. 75.

²См.: Там же. С. 13.

необходимости первоначального определения сферы применения рассматриваемого термина в рамках публично-правовых отношений. Так, известный российский юрист А.И. Елистратов еще в 1914 году, анализируя возможность использования в науке административного права терминов

«юридическое» и «физическое лицо», отмечал, что единственное различие, которое может быть выражено с их помощью, «состоит, главным образом, в том, что известный юридический результат в одних случаях связывается с действием одного человека, в других – с согласованною определенным образом деятельностью многих людей»¹. Но как верно заключает ученый, эти два термина менее всего указывают на рассматриваемое различие, в связи с чем их применение в публичном праве способно привести разве что к недоразумениям.

Представляется, что сегодня «присвоение звания» публичного юридического лица в том виде, в каком оно видится теоретикам публичного права, ничего не изменит ни в публичной, ни в гражданской правосубъектности рассматриваемых ими организаций: уже с той позиции, что в публичном праве статус юридического лица не предоставляет организации никаких дополнительных прав и не накладывает обязанностей, а в сфере гражданского права эти организации и так признаются юридическими лицами. Единственная проблема, которая находит свое решение в рамках рассматриваемого подхода, проблема терминологического характера, существующая в науке публичного права.

организационную структуру, объединяющую коллектив людей…»². При этом

совершенно не учитывается, что за рассматриваемым понятием стоит

¹ Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 99.

² Михайленко О.В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 110.

определенный статус, права и обязанности, приобретаемые участником правоотношений. Такой ограниченный подход к категории юридического лица со стороны представителей публично-правовых наук грозит существенным искажением даже не просто теории юридического лица, но всей системы законодательства в случае введения категории публичного юридического лица в предлагаемом ими виде. Следует согласиться с О.А. Серовой, что «принятие данной теории создаст условия для дуализма, для появления сразу двух систем юридических лиц – частного и публичного права, которые должны будут функционировать на основе не единого комплекса норм, а на базе двух различных отраслей законодательства – гражданского и административного»¹. Вместе с тем, как верно отмечалось в литературе, только единое понимание института юридического лица в гражданском и иных отраслях законодательства позволит избежать коллизий в правовом регулировании различных сфер деятельности организаций². Решение же терминологических проблем представляется возможным исключительно усилиями теоретиков и не требует участия законодателя, как, собственно, не нуждается в законодательном закреплении каждая научно обоснованная классификация.

Что касается применения предлагаемой классификации юридических лиц исключительно в рамках гражданского права, то в этом случае сложность видится в отсутствии в среде ее разработчиков единого подхода к вопросу о том, какие субъекты должны быть объединены под категорией юридического лица публичного права. При этом высказываются диаметрально противоположные суждения. От наиболее кардинального предложения − наделить статусом юридического лица публичного права, помимо отдельных некоммерческих организаций и государственных (муниципальных) предприятий, также органы публичной власти, территориальные публичные коллективы и государственные (государствоподобные) образования (широкий подход)³, до ограничения

¹ Серова О.А. Классификация юридических лиц. С. 155.

² См.: Бараненков В.В. Значение института юридического лица в современном российском праве и перспективы его совершенствования // СПС «Консультант Плюс».

³ Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. С. 101 – 128; Ястребов О.А. Указ. Соч. С. 353 – 354; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101

– 111.

рассматриваемой категории только органами государственной власти¹ или РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями² (узкий подход). Нет единства и среди сторонников широкого подхода к категории публичного юридического лица. Так, спорным является вопрос о включении в эту категорию государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений и

государственных корпораций. О.Ю. Усков, например, исключает данные юридические лица из числа публичных, поскольку «акты создания этих организаций в большинстве случаев не предусматривают закрепление за ними каких-либо государственно-властных полномочий»³. Л.Г. Ефимова, напротив, идет по другому пути, она не выделяет исчерпывающего перечня публичных юридических лиц, ограничиваясь лишь общим установлением, что к этой группе следует причислять все юридические лица, «целью создания которых является

«решение общих дел»» и которые могут наделяться властными полномочиями для достижения этих целей⁴.

Отсутствие согласованности во взглядах относительно состава классификационной группы публичных юридических лиц может быть объяснено применением различных критериев деления юридических лиц на частные и публичные. Так, в литературе обычно в качестве критериев выделяют способ создания юридического лица⁵, наличие властных полномочий⁶, направленность

¹ См., например: Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С.17 – 25.

² См., например: Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений)

// Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 61 – 63.

³ Усков О.Ю. Указ. соч. С. 101 – 111.

⁴ Ефимова Л.Г. Указ. соч. С. 59 – 68.

⁵ См., например: Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001.

№ 6. С. 25 – 29; Макарова Я.М. Проблемы положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 127.

⁶ См., например: Лескова Ю.Г. К вопросу о реформировании института юридического лица: публично-правовой аспект // Административное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 19 – 27.

деятельности на выполнение публичных, общественно значимых функций¹. Критерий, как известно, оказывает прямое влияние на объем классификационных групп, определяя принадлежность того или иного правового явления к одной из них.

Объем понятия публичного юридического лица также зависит от проблем, которые ученый собирается решить с помощью введения рассматриваемой категории. Так, зачастую предложения о создании института публичных юридических лиц нацелены на определение статуса органов публичной власти и упорядочение их участия в гражданском обороте, в связи с чем происходит упоминавшееся нами ограничение этого понятия органами государственной власти. Такое сужение-расширение научного понятия в угоду научной проблематике является еще одним основанием для вывода об отсутствии его единого понимания даже в рамках одного подхода.

Разнообразность субъектов, объединяемых доктриной под понятием публичного юридического лица, порождает существование внутривидовых классификаций. Так, например, О.А. Ястребов разделяет всех субъектов, относимых им к юридическим лицам публичного права, на государственные и негосударственные юридические лица, которые, в свою очередь, подразделяются на территориальные и функциональные (нетерриториальные)². Существуют в литературе и предложения разделить все публичные юридические лица, по примеру Германии, на публично-правовые корпорации и публично-правовые учреждения³. Многоуровневые внутренние классификации, в основании которых лежат различные критерии, свидетельствуют о том, что в категорию публичного юридического лица включены разнородные субъекты, зачастую обладающие не просто диаметрально противоположной организационной структурой, но имеющие различную правовую природу. Такая ситуация исключает возможность всякой унификации деятельности субъектов, называемых публичными

¹ См., например: Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования законодательства // Право и политика. 2011. № 3. С. 367 – 374.

² Ястребов О.А. Указ соч. С. 353.

³ См., например: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 101 – 111; Лаутс Е.Б. Юридическое лицо публичного права и публично- правовая компания // Банковское право. 2011. № 6.

юридическими лицами, а ведь именно в этом цель законодательного закрепления любой обобщающей категории. В противном случае это лишь откроет для публично-властных структур возможность создавать ad hoc субъектов, которые будут «пополнять ряды публичных юридических лиц». Здесь было бы целесообразно вспомнить законодательный опыт Украины, которая пошла по пути закрепления деления юридических лиц на частные и публичные, объединив при этом в одной классификационной группе все юридические лица, создаваемые распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти или органа местного самоуправления. На сегодняшний день актуальным является вопрос о систематизации юридических лиц рассматриваемой классификационной группы и восполнении пробелов правового регулирования их участия в гражданском обороте, что предполагается сделать посредством принятия закона

«О юридических лицах публичного права». Тем не менее в научной среде существуют обоснованные сомнения относительно возможности унификации деятельности таких разных по своим функциям, структуре, а также потребностям участия в гражданском обороте коллективных образований, которые в украинском законодательстве именуются публичными юридическими лицами¹. Отмечается и явная недостаточность использования законодательством Украины одного-единственного критерия для разделения юридических лиц на частные и публичные, что позволило оставить за рамками публичных юридических лиц Агентство по страхованию вкладов, саморегулируемые организации, политические партии и профсоюзы².

Подход к категории публичного юридического лица как

классификационному виду был принят за основу при разработке проекта ФЗ «О публичных корпорациях»³, подготовленного в соответствии с Планом-графиком преобразования государственных корпораций. Согласно пояснительной записке к проекту закона⁴ его разработчики исходили из деления юридических лиц на

¹ Кузнецова Н.С. Гражданское законодательство Украины: проблемы и перспективы совершенствования // Основные проблемы частного права. Сборник статей к юбилею доктора юридических наук, профессора А.Л. Маковского / отв. ред. Суханов Е.А., Витрянский В.В. М., 2010.

² Янкова Е.С. О критерии выделения юридических лиц публичного права // Право i Безпека. 2012. №1.

³ Документ не публиковался.

⁴ Документ не публиковался.

частные и публичные, указывая на реальность существования в Российской Федерации юридических лиц публичного права, опосредуемых различными организационно-правовыми формами. Их деятельность имеет место в различных сферах: социальной, образовательной, управленческой, культурной и др., что требует отличий в ее правовом регулировании. Публичные корпорации, деятельность которых составляет предмет регулирования проекта закона, исходя из их определения, данного в ст. 2, не тождественны понятию юридического лица публичного права. Публичной корпорацией признается юридическое лицо публичного права, осуществляющее полномочия в экономической сфере, а также сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, посредством участия в административных и гражданско-правовых отношениях. Таким образом, публичная корпорация представляет собой вид юридического лица публичного права, при этом ни в действующем законодательстве, ни в проекте закона понятие публичного юридического лица не раскрывается. Разработчики не видят в этом существенных препятствий, по их собственному выражению, проект закона «основан на теоретических представлениях о том, что такие институты права существуют, а в будущем могут и войти в законодательство по мере развития соответствующих общественных отношений». Не предполагается разработчиками проекта введения в законодательство общей дефиниции публичного юридического лица и ее классификационных делений. Для развития системы публичных юридических лиц, которая согласно пояснительной записке должна существовать параллельно системе юридических лиц частного права, разработчикам представляется достаточным закрепление родо-видового подчинения, которое позволит развивать классификационное деление в будущих законодательных актах. Представляется, что принятие за основу теоретических концепций, не имеющих единого понимания в правовой теории, без определения конкретного законодательного подхода к ним, в принципе не может оцениваться как позитивное. В случае с публичными корпорациями мы имеем дело с определением одного неизвестного через другое неизвестное понятие, что недопустимо с точки зрения основ формальной логики. Прежде чем регулировать

деятельность определенной группы публичных юридических лиц, следовало бы определиться с объемом этого понятия, как показано выше, в теории, на которую предлагают опираться разработчики закона, единого подхода к решению этого вопроса не выработано. Стихийное же формирование системы публичных юридических лиц может привести к полному разрушению сформированной и законодательно закрепленной системы юридических лиц. Следует также учитывать, что разработанный проект закона, хоть и направлен на регулирование деятельности публичных юридических лиц, осуществляющих полномочия в финансовой сфере, не охватывает деятельности Центрального банка РФ, что прямо сказано в пояснительной записке и следует из п. 2 ст. 27 проекта. Таким образом, его действие фактически будет охватывать только действующие сегодня в форме государственных корпораций «Внешэкономбанк» и «Агентство по страхованию вкладов». Как следствие, введение в законодательство понятия публичной корпорации, а вместе с ней и запутанного деления юридических лиц на частные и публичные, преследует одну весьма прозаическую цель – переименование государственных корпораций, отчего предостерегали

разработчики Проекта изменений ГК¹. Преемственностью в названии с

современной формой «государственная корпорация» объясняется разработчиками проекта употребление термина «публичная корпорация». Вместе с тем, как и государственные корпорации, публичные корпорации будут иметь мало общего с корпоративной формой устройства и, исходя из предусмотренного в ГК нового деления юридических лиц, должны быть отнесены к унитарным организациям.

Наиболее близким к рассмотренному выше является подход, предлагающий закрепить категорию публичных юридических лиц в качестве самостоятельного типа субъектов права². Такой подход также предполагает разделение юридических лиц на частные и публичные, поэтому к нему относимо все, сказанное выше, однако это деление проводится на качественно ином уровне, представляя собой не просто обоснованную классификацию юридических лиц, но

¹ См.: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С. 108 – 109.

² См.: Тарасов О.И. Понятие и признаки юридического лица публичного права // Закон. 2012. № 8. С. 103 – 109; Он же. Юридические лица публичного права: административно-правовой аспект: автореф. … дис. канд. юрид. наук.

СПб., 2013. С. 9 – 10.

изменение перечня субъектов права. При этом, по-видимому, единая категория юридического лица должна стать областью исключительно доктринальных изысканий, поскольку деление должно проводиться не в рамках конструкции юридического лица, а в рамках типизации субъектов права.

Понятие субъекта права считается в юриспруденции общетеоретическим. Оно лежит в основе любой отраслевой науки, являясь объединительным правовым началом, стержнем всего правового¹. Субъект права, его статус, характер взаимоотношений с другими субъектами – необходимые характеристики любой отрасли права, поскольку в каждой из них положение субъектов обладает собственной спецификой. Разрабатывая понятие субъекта права, юридическая наука берет за основу философское понимание субъекта как носителя предметно- практической деятельности, деятельное существо с присущим ему самосознанием, источник активности, направленный на объект². Однако субъект в юридическом смысле это не просто некое существо или субстанция, противопоставляемая объекту, субъект права создается самим правопорядком, который наделяет его качеством правосубъектности, вне этого качества субъект права, как юридически значимое лицо не существует³. Субъектами права являются все адресаты права, все те, кто находится под действием права, признается им в качестве абстрактного правового лица⁴. Поскольку любой субъект права это потенциальный участник правоотношения, а правоотношение, согласно общепризнанной позиции, это общественное отношение, складывающееся исключительно между людьми, то соответственно субъектами права могут быть только люди (индивиды). В связи с этим особую важность приобретает вопрос типизации субъектов права. В юридической литературе их принято делить на физические лица (индивидуальные субъекты), организации (коллективные субъекты), персонифицированные подразделения общества (государство, административно-территориальные единицы и др.) – в зависимости

¹ Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004. С.14.

² См.: Краткий философский словарь / отв. ред. А.П. Алексеев. М., 2012. С. 379 – 380.

³ См., например: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 123; Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968 С. 10; Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 156; Нерсесянц В.С. Общая теория права и

государства: учебник для вузов. М., 2002. С. 510.

⁴ Там же. С. 510.

от степени «общности», то есть исходя из особенностей людского субстрата¹. Очевидно, что публичные юридические лица как новый тип субъектов права не укладываются в рассматриваемую классификацию. Исходя из заданного критерия деления, то есть из особенностей людского субстрата, публичные юридические лица следует отнести к коллективным субъектам, а не выделять в отдельную группу. Подход О.И. Тарасова к категории публичного юридического лица, следствием которого является изменение принятого в литературе классификационного деления субъектов права, предполагает введение нового критерия такого деления, который автором, к сожалению, не предлагается. Наличие же целевой правоспособности, особенностей создания и функционирования публичных юридических лиц, взаимообусловленность их публично-правового и частноправового статусов, на которые ссылается автор, может подтверждать признание за рассматриваемыми коллективными образованиями статуса субъекта права, но не является достаточным для выделения их в особый тип таких субъектов. С.И. Архипов, указывая на опасную тенденцию к расширению состава субъектов права, отмечает, что это чревато попытками расщепить целостных субъектов права, при этом единая правовая

личность окажется разорванной отраслевыми науками². При признании

публичных юридических лиц самостоятельным типом субъектов права происходит распад единой категории юридического лица как правового образа, полученного в результате обобщения свойств, характерных для коллективных субъектов права, что нельзя признать допустимым.

Третий подход к категории публичного юридического лица принципиально отличается от рассмотренных нами выше и предполагает ее использование в качестве новой организационно-правовой формы юридического лица. Так,

¹ Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций. Собрание сочинений в 10 т. Т. 3. М., 2010. С. 282. Сходное деление отстаивают и иные авторы, не выделяя, однако, государство и иные публично-правовые образования в качестве отдельной классификационной группы, а относя их к числу коллективных (комплексных) субъектов (см., например: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 33−47; Кечекьян С.Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. М., 1958. С. 91). Тем не менее представляется, что деление субъектов права на три классификационных группы наиболее точно отражает особенности организации людского субстрата внутри этих субъектов и соответствует современным правовым реалиям. Особенно актуально такое деление в области гражданского права, в рамках которого ставится задача нивелирования публично-властных полномочий субъектов третьей классификационной группы.

² См.: Архипов. Указ. соч. С. 240.

например, А.Я. Курбатов пишет о необходимости закрепления в ГК отдельной организационно-правовой формы юридических лиц, относящейся к некоммерческим и некорпоративным организациям, которой будут опосредоваться юридические лица, учреждаемые Российской Федерацией и выполняющие определенные публичные функции под контролем органов власти. Эту форму, по мнению автора, можно обозначить как юридическое лицо публичного права¹.

Идея публичного юридического лица как новой организационно-правовой

формы в системе юридических лиц нашла реализацию в проекте ФЗ «О публично- правовых компаниях»², альтернативном рассмотренному нами выше проекту ФЗ

«О публичных корпорациях». Публично-правовая компания в соответствии с рассматриваемым проектом закона представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность в интересах государства и общества и наделяемой в связи с этим отдельными публично-властными полномочиями³. В пояснительной записке к проекту

закона⁴, несмотря на критику деятельности государственных корпораций,

указывается, что целью создания организационно-правовой формы «публично- правовая компания» является всего лишь унификация законодательства о государственных корпорациях, повышение эффективности и степени прозрачности их деятельности. Правда, не совсем ясен вопрос: зачем для этого нужна новая организационно-правовая форма и что мешает созданию унифицированных правил деятельности государственных корпораций без дорогостоящих процедур их реорганизации в публично-правовые компании. Представляется, что такое законодательное решение, так же как и в случае с рассмотренным выше проектом закона «О публичных корпорациях», грозит

¹ Курбатов А.Я. Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права? // Legal Insignt. 2011. № 0 (1).

² http://www.economy.gov.ru/minec/documents/info/doc20130201_015 (дата обращения: 23.04.2014).

³ Заметим, что изменения, внесенные в главу 4 ГК, предусматривают появление в системе юридических лиц организационно-правовой формы публично-правовой компании. В связи с чем рассматриваемый законопроект, по-

видимому, должен рассматриваться в качестве приоритетного. Именно введение формы публично-правовых

компаний станет основой реорганизации государственных корпораций, предусмотренной в рамках Плана-графика, и опосредует введение в российское законодательство концепции публичного юридического лица.

⁴ http://www.economy.gov.ru/minec/documents/info/doc20130201_015 (дата обращения: 23.04.2014).

простым переименованием государственных корпораций, «сменой вывесок», при этом потенциал, который заключает в себе категория публичного юридического лица, реализован не будет.

В научной литературе подход к публичному юридическому лицу как к новой организационно-правовой форме юридического лица сталкивается с достаточно серьезным противодействием. Как правило, в качестве аргумента против такого подхода высказывается положение об уникальности каждого юридического лица, относимого к категории публичного, что не позволяет институировать их в рамках одной организационно-правовой формы. Более того, противники рассматриваемой позиции, как правило, отрицают необходимость придания субъектам, относимым к категории публичных юридических лиц, какой-либо организационно-правовой формы, по крайней мере в том виде, в

каком она предусматривается гражданским законодательством¹. Д.В. Кравченко

свою позицию обосновывает публично-правовым статусом анализируемых субъектов. Однако известно, что каждый субъект как участник различного рода правоотношений обладает не одним каким-либо конкретным статусом, а целым их набором. Статус как совокупность прав и обязанностей, признаваемых за конкретным субъектом, будет определяться характером отношений, участником которых данный субъект является. В свою очередь статус конкретизирует положение субъекта в этих отношениях. Так, ничто не мешает государству как основному участнику публично-правовых отношений обладать к тому же и определенным гражданско-правовым статусом в рамках его участия в гражданском обороте. Безусловно, потребность правового опосредования участия коллективных субъектов с публично-правовым статусом в гражданском обороте требует их гражданско-правового оформления, то есть придания им определенной организационно-правовой формы. Не являются, на наш взгляд, исключением и субъекты, относимые автором к категории публичных юридических лиц. А.В. Турбанов, напротив, отсутствие необходимости конструировать

¹ См., например: Кравченко Д.В. Юридические лица публичного права как новый субъект правоотношений в области банковской деятельности // Банковское право. 2012. № 2. С. 35 – 43; Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. 2010. № 4. С. 2 – 5.

специальную организационно-правовую форму для субъектов, являющихся публичными юридическими лицами, связывает с их уникальностью. Каждый такой субъект − штучное явление, он единственный в своем роде, обладающий набором характерных только для него признаков. При этом автор исходит из понимания формы как средства типизации участников гражданского оборота. Наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм¹. Безусловно, каждой организационно-правовой форме свойственен определенный набор признаков, касающихся, как правило, организационной и имущественной обособленности юридического лица, порядка его участия в гражданском обороте и степени его ответственности по своим

обязательствам. Однако этот набор признаков определяется не самой организационно-правовой формой, как формой правового оформления субъекта, а ее внутренним содержанием. При этом отрицание наличия у публичных юридических лиц каких-либо единых признаков, с необходимостью присущих каждому из них, ведет и к отрицанию существования классификационной группы публичных юридических лиц, ибо каждое деление проводится на основе выявления общих признаков в рамках группы. Подход, согласно которому каждое публичное юридическое лицо обладает абсолютной уникальностью, неминуемо должен привести к выводу о бессодержательности данной общей категории и соответственно к отрицанию ее значения не только для законодательства, но и для юридической доктрины. Тем не менее А.В. Турбанов не является противником рассматриваемой нами категории, видя потребность ее использования в необходимости обозначения немногочисленных уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций, признаки которых

должны исчерпывающим образом определяться в специальных законах². Такое

предложение представляется нам законодательно и доктринально бесперспективным: введение в законодательство и науку новых понятий, тем

¹ См.: Турбанов А.В. Указ. соч. С. 2 – 5.

² См.: Там же. С. 2 – 5; Он же. Система страхования банковских вкладов: современность и новые вызовы // Журнал российского права. 2011. № 1. С. 20 – 26.

более обобщающих понятий, должно быть нацелено на решение определенных практических или доктринальных проблем и заключать в себе возможность их дальнейшего использования с целью унификации определенных правовых явлений или реформирования правового регулирования конкретных сфер общественных отношений. При этом любая реформа, как в сфере законодательства, так и в сфере доктринальных подходов, должна не просто решать существующие на момент ее проведения проблемы, но и заключать в себе некий потенциал, который возможно будет использовать для урегулирования правовых вопросов, которые возникнут в будущем, по мере общественного развития.

Такой же подход, на наш взгляд, должен быть и к теории публичного юридического лица. Она должна быть разработана таким образом, чтобы с ее помощью можно было не просто решить существующие на сегодняшний день правовые, в том числе доктринальные, проблемы, но и предсказать общественное развитие в будущем, выявить проблемы, которые могут возникнуть в перспективе и заложить основы их разрешения. Только тогда будет возможно принятие этой категории научным сообществом, а ее введение в законодательство можно будет признать целесообразным.

Тенденции развития системы юридических лиц свидетельствуют о необходимости создания новой модели управления публичным имуществом, которая отвечала бы потребностям современного гражданского оборота, построенного на принципах рыночной экономики. Система юридических лиц, получившая закрепление в ГК, не рассчитана на долгосрочный период, сохраняя характеризуемые в современной литературе как переходные формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, переименовывая государственные корпорации в публично-правовые компании, она уже сегодня закладывает основы для своего изменения.

Теория публичного юридического лица имеет непосредственное отношение к вопросам участия государства и иных публично-правовых образований в гражданском обороте и, соответственно, должна способствовать реформированию

правового регулирования данной сферы общественных отношений, решать существующие в ней проблемы.

Гражданский кодекс признает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, вступающими в гражданские правоотношения наряду с физическими и юридическими лицами. Их участию в гражданском обороте посвящена отдельная пятая глава ГК. Что, по-видимому, должно исключать отождествление названных субъектов с юридическими лицами, свойственное дореволюционной российской цивилистике, а также законодательству большинства стран романо-германской системы права. Этот вывод поддерживает и положение п. 2 ст. 124 ГК, согласно которому к публично- правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Субсидиарное применение норм о юридических лицах, допускаемое лишь в определенных случаях, служит специальным законодательным указанием на невозможность отождествления анализируемых субъектов, требуя от правоприменителя установления принципиальных различий между ними. Тем не менее зачастую из рассматриваемого положения делается прямо

противоположный вывод¹.

Участие в гражданском обороте публично-правовых образований и их публично-правовой статус, выражающий конституирующие признаки данных субъектов, ставят перед цивилистической наукой задачи определения пределов гражданской правосубъектности этих субъектов, институтов, посредством которых они вступают в гражданский оборот, а также обеспечения открытости участия публично-правовых образований в гражданском обороте и

¹ Мы не исключаем возможности построения эффективных в своей основе теорий участия публично-правовых образований в гражданском обороте в статусе юридических лиц, однако на сегодняшний день законодательных оснований для отождествления этих субъектов нет, а следовательно, в основе таких научных разработок должны лежать конкретные предложения по изменению действующего законодательства, а вместе с ним и концепции юридического лица.

нивелирования возможности использования ими своих публично-властных полномочий.

Публично-правовые образования реализуют свою правосубъектность и вступают в отношения с другими субъектами гражданского права посредством своих органов. При этом гражданское законодательство устанавливает два режима участия органов публично-правовых образований в гражданском обороте. В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Для этого органам государственной власти не нужно специального поручения, они вступают в гражданский оборот от имени и в интересах публично-правовых образований в рамках своей компетенции, в силу прямого указания законодателя. Такой же порядок устанавливается ГК для органов местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК). И, казалось бы, какие могут быть вопросы, если бы в п. 3 той же статьи законодатель не установил совсем иной порядок участия органов публичной власти в гражданском обороте. В п. 3 ст. 125 ГК сказано, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Таким образом, государственные органы могут представлять интересы публично-правовых образований в гражданском обороте только при наличии специального поручения, что предполагает существование отношений представительства, а следовательно, и государственных органов как самостоятельных субъектов права. Таким образом, гражданское законодательство устанавливает два различных режима участия в гражданском обороте органов государственной власти (п. 1 ст. 125 ГК) и государственных органов (п. 3 ст. 125 ГК). К сожалению, иногда в юридической литературе при рассмотрении вопросов

статуса органов публично-правовых образований и порядка их участия в гражданском обороте обозначенное нами различие методично опускается, что существенным образом упрощает исследование проблем участия публично- правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством¹. Вместе с тем рассматриваемые нами положения статьи 125 ГК должны поставить перед наукой гражданского права как минимум два вопроса: каково различие между органами государственной власти и государственными органами в гражданском обороте, а также что обусловило установление двух принципиально различных порядков участия этих органов в гражданских правоотношениях.

В цивилистике отсутствует разработанное понятие государственного органа и органа государственной власти, что и не позволяет провести между ними четкую демаркационную линию. Для этого, видимо, необходимо обратиться к исследованиям, проводимым в рамках юридических наук публично-правового цикла, для которых институты государственных органов и органов государственной власти являются традиционным объектом исследования. Однако анализ обозначенных трудов показывает, что зачастую учеными рассматриваемые понятия употребляются как синонимы, а проблема соотношения лишь обозначается, не находя своего полноценного разрешения². Те же ученые, которые проводят различие между государственными органами и органами государственной власти, указывают на наличие у последних специальных государственно-властных полномочий, не свойственных государственным органам. Так, например, О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова указывают, что государственные органы осуществляют, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции³. Аналогичной

¹ См., например: Жабреев М.В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки: межвуз. сб. науч. тр. М., 2001. С. 177 – 219.

² См., например: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М., 2010; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. I. Сущность и основные

институты административного права: учебник. М., 1995; Словарь административного права // отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и др. М., 1999.

³ См.: Кутафин О.Е., Козлова Е.И. Конституционное право: учебник. М., 2003. Аналогичной точки зрения придерживаются: Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право РФ. Ростов-на-Дону,

2009. С. 367.

точки зрения придерживается и Е.А. Ромашко, указывая на то, что всякий орган государственной власти является государственным органом, но не всякий государственный орган обладает присущими органу государственной власти властными полномочиями, на основании чего и необходимо проводить различия между ними¹. В качестве дополнительных критериев разграничения автор указывает на отсутствие у государственных органов статуса юридического лица, невозможность выступления в гражданском обороте от своего имени, а также выполнение ими «вспомогательных» функций для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти. К сожалению, автор не указывает как эти дополнительные критерии, в части отсутствия статуса юридического лица, соотносятся с п. 3 ст. 125 ГК, предусматривающим наличие

отношений представительства между публично-правовым образованием и государственным органом, который в этом случае должен признаваться самостоятельным субъектом права. Справедливости ради стоит заметить, что автор указывает на определенную условность дополнительных критериев, не исключая возможности наделения государственного органа статусом юридического лица в нормативном порядке².

Демаркация органов государственной власти и государственных органов на

основе присущих им властных полномочий свойственна и науке гражданского права. Например, Ю.Н. Андреев, говоря о необходимости различия рассматриваемых нами понятий, отмечает, что оно должно проводиться на основании п. 1 ст. 11 Конституции РФ, в которой прямо перечислены органы, осуществляющие государственную власть, а следовательно, только они и могут быть признаны органами государственной власти³. Однако судебная практика идет по другому пути, относя к органам государственной власти, помимо названных в Конституции Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и судов РФ, так же и иные органы как федерального уровня,

¹ Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как субъекты конституционно-правовых отношений: дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 30 – 33.

² Там же. С. 32 – 33.

³ Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 27 – 28.

так и уровня субъектов РФ¹. Кроме того, суды зачастую не проводят различия между порядками, закрепленными в п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК. Не выясняя, вступает ли орган публично-правового образования в гражданский оборот в рамках своей компетенции или по специальному поручению в разовом порядке, суды предпочитают в своих решениях одновременно ссылаться на п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК, расценивая их как равнозначные². Более того, в Постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2011 года № Ф03- 5218/2011 в ссылке на п. 3 ст. 125 ГК изложено содержание п. 1 ст. 125 ГК. Таким образом, п. 3 ст. 125 ГК имеет самостоятельное употребление только в случае вступления в гражданский оборот от имени публично-правового образования граждан и юридических лиц.

Необходимо согласиться с мнением ученых, которые не видят оснований для разграничения понятий «государственные органы» и «органы государственной власти», по крайней мере в рамках отношений, регулируемых гражданским законодательством³. Уже в силу того, что различие это основывается на понятии властных полномочий, а в гражданском обороте участвуют юридически равные субъекты, что предполагает отказ гражданского законодательства от категорий подобного рода. Представляется, что как только речь заходит о властных полномочиях того или иного субъекта, мы переходим из области частного права в сферу права публичного и, следовательно, ни о каком гражданском обороте, в подлинном смысле этого слова, речи идти не может.

Что же касается нормы п. 3 ст. 125, то ее применение действительно рассчитано на случаи участия в гражданском обороте граждан и юридических лиц как представителей публично-правовых образований. Включение в этот пункт

¹ См., например: Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2010 г. по делу № А70- 2776/2010 // СПС «КонсультантПлюс» (ссылкой на п. 1 ст. 125 ГК к органам государственной власти отнесен Департамент имущественных отношений Тюменской области); Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2010 г. № 15АП-9091/2010 // СПС «КонсультантПлюс» (к органам государственной власти отнесено Министерство чрезвычайных ситуаций РФ).

² См., например: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2008 г. по делу № А14-5381/2007/87/3 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 января 2009 г. № Ф10-13/07/2 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Девятнадцатого

арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2009 г. по делу № А48-982/08-12(3) // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 мая 2009 г. № Ф10-1204/09 // СПС

«КонсультантПлюс».

³ Крылова Е.Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований как субъектов гражданского права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 83.

государственных органов необходимо признать случайным, что может быть объяснено использованием при разработке действующего Гражданского кодекса научных трудов и законодательства периода существования Союза ССР. В науке советского права во всех случаях, когда речь шла об участии в гражданских правоотношениях государственных органов, под ними было принято понимать не только органы государственной власти и управления, но и различные государственные организации – государственные предприятия и учреждения, тресты, комбинаты и другое¹. В качестве иллюстрации можно привести следующее высказывание С.Н. Братуся: «Советское государство – единственный субъект права социалистической собственности, а учреждения и предприятия суть лишь его органы, последние являются юридическими лицами»². Аналогичное понимание государственного органа находим и в трудах А.В. Венедиктова: «для советского права проблема правовой природы социалистического госоргана… должна решаться с учетом не только административных госорганов, но и хозяйственных и социально-культурных госорганов…», «на которые возложено непосредственное оперативное управление предоставленными им государственными имуществами»³. Такое широкое понимание государственных органов в советской правовой науке объясняется, прежде всего, специфической ролью государства в системе хозяйствования, когда государство становится единственным собственником средств производства и основным участником хозяйственного оборота. В таких условиях, как верно замечает Д.В. Пятков,

«статус юридического лица становился обязательным сущностным признаком многих государственных органов»⁴. Для управления государственным имуществом советским государством создаются юридические лица несобственники, вступающие в гражданский оборот как его органы с целью проведения единой хозяйственной политики и осуществляющие свою

¹ См.: Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 597 – 598; Братусь С.Н. Указ. соч. С. 110 − 112, 123, 137; Пушкин А.А. Советское государство как субъект советского гражданского права. Харьков, 1965. С. 4; Халфина Р.О. Указ. соч. С. 171 – 183.

² Братусь С.Н.Указ. соч. С. 111.

³ Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 597.

⁴ Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 46.

деятельность на основе утвержденного плана.

В современном мире подобный подход к пониманию государственных органов характерен для законодательства ФРГ, где под государственным органом, в широком смысле слова, понимается любая государственная или негосударственная организация, выполняющая публичные функции¹. Вместе с тем проводится четкое различие в правовом статусе и порядке функционирования государственных органов в узком смысле слова, представляющих собой органы непосредственного государственного управления, и государственных органов в широком смысле слова.

Представляется, что именно широкий смысл вкладывался российским законодателем в употребляемый в п. 3 ст. 125 ГК термин «государственные органы», что объясняет необходимость специального поручения и отождествление статуса государственного органа со статусом юридического лица как самостоятельного субъекта права. Однако в современных условиях, когда основой всех имущественных отношений является преобладание частной формы права собственности, а производство перестает быть предметом исключительного интереса государства как хозяйствующей единицы, для включения в понятие государственных органов юридических лиц, создаваемых государством, не остается оснований.

Следует признать, что государственные органы как элементы административно-политической системы государства вступают в гражданский оборот от имени и в интересах государства в рамках своих полномочий, для чего им не требуется специальных поручений и статуса самостоятельного субъекта права. Отказ от самостоятельной правосубъектности государственных органов, на наш взгляд, является единственным способом разрешить существующую сегодня в юридической науке и практике проблему разграничения участия в гражданском обороте государства и его органов как самостоятельных субъектов. Как верно замечал М.И. Брагинский, «… система как таковая не может выступать в гражданских правоотношениях наряду с ее отдельными звеньями», подобную

¹ См.: Лауэ К. Указ. соч. С. 55 – 56.

ситуацию следует рассматривать «как нарушение «правил игры», которые определяют режим выступления в гражданском обороте коллективных образований»¹. Нарушение основополагающих принципов реализации правосубъектности коллективного образования не позволяет современной цивилистической науке выработать критерии разграничения случаев участия в гражданском обороте государственных органов от своего имени и от имени публично-правового образования.

Наиболее часто для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов в юридической литературе используется анализ нужд (интересов), для удовлетворения которых они вступают в гражданско-правовые отношения². От собственного имени государственные органы вступают в гражданский оборот только для удовлетворения собственных интересов. Если же конечной целью отношений является удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, то в этом случае государственные органы следует признать действующими от имени публично-правового образования. Такой подход обоснованно критикуется в литературе, главным образом за его неоднозначный характер³.

В действующем законодательстве термин «государственные нужды» имеет

достаточно широкое применение. Вместе с тем лишь в нескольких нормативных актах дается его определение. Так, например, в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 13.12.1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»⁴ дается примерный перечень федеральных государственных нужд, среди которых названы: создание и поддержание государственных материальных резервов РФ; поддержание необходимого уровня

¹ Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 28−29.

² См., например: Болдырев В.А. Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования. М., 2012. С. 90 – 96; Комментарий к Гражданскому кодексу. Части первой (постатейный) / отв. ред.

Садиков О.Н. М., 2005. С. 352.

³ См., например: Усков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. № 9. С. 105 − 112; Кутафин О.Е. Субъекты

конституционного права РФ как юридические и приравненные к ним лица. Избранные труды в 7 т. Т. 6. М., 2011. С. 173 – 175.

⁴ О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон Российской Федерации от 13.12.1994 года № 60-ФЗ // СЗ. 1994. № 34. Ст. 3540; в ред. Федерального закона Российской Федерации от

19.07.2011 года № 248-ФЗ // СЗ. 2011. № 30 (ч.1). Ст.4596.

обороноспособности и безопасности РФ; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств РФ; реализация федеральных целевых программ. Этот перечень не является исчерпывающим. В законе указывается, что федеральные государственные нужды определяются в Федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период, которыми следует, по-видимому, признать любые расходные обязательства федерального бюджета. Согласно приложению №7 Федерального закона Российской Федерации от 03.12.2012 года

№216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»¹ в федеральном бюджете заложены средства на содержание центрального аппарата и территориальных органов власти. Включение в состав государственных нужд потребностей органов государственной власти было свойственно и Федеральному закону Российской Федерации от 21.07.2005 года

№94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»². К государственным нуждам рассматриваемый акт относил: обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации (выделено мной. – В.Р.), государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов

Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах,

¹ О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон Российской Федерации от 03.12.2012 года № 216-ФЗ // СЗ. 2012. № 50 (ч. 1 – 4). Ст. 6939; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 02.12.2013 года №348-ФЗ // СЗ. 2013. № 49 (ч. 1). Ст. 6349.

² К сожалению, пришедший ему на смену Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 года № 44-ФЗ

«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ. 2013. № 14. Ст. 1652; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2013 года № 396-ФЗ // СЗ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961 не дает определения рассматриваемых нами понятий, в связи с чем представляется возможным использование в целях доктринального анализа положений Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3105.

необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации (выделено мной. – В.Р.), государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. При этом в перечне государственных заказчиков первое место отведено государственным органам (органам государственной власти) (п. 1 ст. 4). Такое широкое понимание государственных нужд законодателем не дает оснований говорить о существовании каких-либо самостоятельных потребностей государственных органов, которые не представляли бы интереса для соответствующего публично- правового образования, а следовательно, не может идти речи и о государственных органах как самостоятельных субъектах права.

О.Е. Кутафин, критикуя названный подход к разделению случаев участия государственных органов в гражданском обороте от собственного имени и от имени государства, обоснованно указывал на необходимость выработки объективного критерия такого разграничения¹. Анализ современной юридической литературы и правоприменительной практики позволяет говорить по крайней мере о двух объективных критериях, которые предлагается использовать для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов.

В основе первого из них лежит принадлежность имущества, являющегося объектом гражданских правоотношений. Так, А.Е. Ромашко предлагает признавать государственные органы самостоятельными участниками только тех отношений, в которых они используют закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество. Если же объектом отношений выступает имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовому образованию, то участником этих правоотношений должно быть признано само публично-правовое образование, действующее посредством своих органов². Опираясь на критерий принадлежности имущества, определяет субъектный состав тех или иных правоотношений и судебная практика. Так, в Постановлении от 30 ноября 2010 года № А70-2776/2010 Восьмой арбитражный апелляционный

суд указал, что осуществляя содержание находящегося в государственной

¹ Кутафин О.Е. Указ. соч. С.175.

² Ромашко Е.А. Указ. Соч. С. 74 – 75.

собственности Тюменской области имущества, Департамент имущественных отношений Тюменской области действует от имени и по поручению публично- правового образования. Поэтому должником по обязательствам, вытекающим из содержания такого имущества, является само публично-правовое образование, в данном случае − Тюменская область в лице уполномоченного органа¹. Такого же критерия придерживаются суды при рассмотрении дел о взыскании НДС с продажи имущества, осуществленной государственными органами². Практика отказа во взыскании налога с продажи государственного имущества и не возможность признания в данном случае государственного органа организацией- налогоплательщиком как действующего от имени и в интересах публично- правового образования поддержана Высшим арбитражным судом в Постановлении от 27 июня 2006 года №14969/05³. По сути, тем же критерием пользуются суды, указывая на публично-правовое образование как непосредственного участника обязательств, исполнение по которым осуществляется или поступает в счет имущества казны⁴. Однако если с публично- правовыми образованиями при данном критерии все представляется достаточно ясным, вопрос о том, могут ли на основании этого критерия государственные (муниципальные) органы быть признаны самостоятельными участниками правоотношений, является, на наш взгляд, более сложным. В основе осуществления данными субъектами правомочий владения, пользования и распоряжения закрепленным за ними на праве оперативного управления имуществом лежит волевой акт публично-правового образования, которым им предоставляется указанное имущество. Реализация же правомочия распоряжения имуществом и вовсе возможна только со специального согласия собственника.

¹ См., например: Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2010 г. по делу

№ А70-2776/2010 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2010 г. по делу № А70-2995/2010 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Пятого Арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2012 г. № 05АП-3599/2012 // СПС «КонсультантПлюс».

² См., например: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2011 г.

№ 18АП-10896/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

³ Постановление Высшего Арбитражного Суда от 27 июня 2006 года № 14969/05 // СПС «КонсультантПлюс».

⁴См., например: Постановление ФАС Поволжского округа от 26.07.2011 по делу № А55-27125/2010 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Поволжского округа от 06.04.2011 по делу № А55-16223/2010 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2012 г. по делу № А64-1331/2012 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального Арбитражного суда Центрального округа от 23 сентября 2010 г. по делу № А14-1342/2010/40/3 // СПС «КонсультантПлюс».

Представляется, что выражая это согласие, публично-правовое образование дает своему органу полномочие на реализацию имущества, а следовательно, в данных отношениях орган выражает волю собственника и его интересы, по сути, действует не от своего, а от его имени. Кроме того, вызывает сомнение и возможность признания за государственным органом наличия такого важного признака юридического лица, как имущественная обособленность. Наличие у органов публичной власти имущества не следует отождествлять с характерной для юридических лиц имущественной обособленностью, поскольку они не имеют источников дохода, отличных от средств, предоставляемых публичным образованием. Такой вывод может быть подтвержден сложившейся судебной практикой, когда государственные органы освобождаются от ответственности по обязательствам, в связи с отсутствием или недостаточностью финансирования их

деятельности¹.

Другой аргумент, который используется для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов, основан на анализе полномочий, в целях реализации которых возникают правоотношения с участием органов публично-правовых образований. Так, А. Головизин считает, что если орган государственной власти вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, он выступает от своего имени. В случае же реализации полномочий (постоянных или разовых), которые могут осуществляться им исключительно от имени государства (государственного или муниципального образования), он выступает от имени соответствующего образования². К сожалению, автор не указывает, что это за полномочия, даже в качестве примера. По ряду дел суды, определяя в качестве субъекта правоотношений публично-правовое образование, указывают на отнесение решения тех или иных вопросов непосредственно к полномочиям публично-правового образования³. Такой подход также далек от совершенства,

¹ См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 21 октября 1997 года № 4051/97 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Президиума Высшего арбитражного суда от 6 мая 1997 года № 5803/96

// СПС «КонсультантПлюс».

² Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 66.

³ Решение Арбитражного суда г. Москвы от 17 октября 2011 г. по делу № А40-114032/09-74-552 // СПС

поскольку публично-правовое образование все полномочия реализует через свои органы, а следовательно, не может быть полномочий публично-правового образования, не распределенных среди его органов, так же как не может быть полномочий органов, которые не являют собой определенную сферу ведения публичного образования.

Главной причиной односторонности рассматриваемых критериев, которые скорее позволяют выделить специфику публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений, чем обосновать предоставление самостоятельной правосубъектности их органам, на наш взгляд, является именно нарушение принципов выступления в гражданском обороте коллективных образований. Подобная ситуация будет иметь своим результатом недопустимую в юриспруденции подмену причины и следствия: когда не критерий будет определять правосубъектность, а правосубъектность - применяемый к ней критерий.

В литературе при утверждении необходимости признания за государственными органами статуса юридического лица встречаются попытки ухода от решения принципиальной при таком подходе проблемы разграничения правосубъектности «целого» и «части». При этом отмечается, что все участники правоотношений в конечном счете осознают, что публичные органы, даже вступая в гражданский оборот от своего имени, участвуют в нем в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Главное же значение при таком участии имеет не указание от имени кого государственный орган участвует в правоотношениях, а способность нести ответственность в суде, отвечать по

своим обязательствам, исполнять обязанности¹. Представляется, однако, что

именно решение вопроса о том, от чьего имени тот или иной субъект вступает в гражданский оборот, позволяет определить лицо, ответственное за исполнение обязательств. Как следствие, невозможно определить специфику ответственности участника правоотношений, не зная, кто именно выступает в качестве такого

«КонсультантПлюс»; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2011 г. № 09АП- 32163/2011-ГК // СПС «КонсультантПлюс»; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 21 июля 2010 г. по делу

№ А40-21454/10-55-176 // СПС «КонсультантПлюс».

¹ См.: Андреев Ю.Н. Указ. соч. С.60.

участника, не выявив характер его правосубъектности.

Введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица должно предваряться определением субъектного состава правоотношений, участником которых становится публично-правовое образование. Использование категории публичного юридического лица для корректировки статуса органов публичной власти, как это зачастую предлагается в литературе¹, на наш взгляд, не разрешит главной задачи в этой области гражданского оборота – не позволит отграничить правосубъектность публично- правового образования от правосубъектности его органов. Эта проблема может быть решена исключительно путем внесения изменений в законодательство и восстановления основного принципа участия коллективного образования в гражданском обороте, в соответствии с которым правосубъектность системы

исключает правосубъектность ее элементов. Представляется необходимым отказаться от самостоятельной правосубъектности органов публичной власти как коллективных образований, не имеющих самостоятельных интересов и вступающих в гражданский оборот только с целью представления и защиты интересов публично-правового образования, от имени которого они действуют. Органы публичной власти должны стать правовой формой, посредством которой реализуется правосубъектность государства. Их статус в гражданском обороте должен быть аналогичным положению органов юридического лица, поскольку государство в гражданском обороте не существует вне деятельности своих органов. Аналогичная позиция была высказана в Концепции развития гражданского законодательства, в которой отмечалось, что государственные органы не являются юридическими лицам и не должны участвовать в

гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах². К

сожалению, данные положения не были учтены при разработке Проекта изменений ГК. Вместе с тем первые шаги в признании существующей проблемы со стороны публичной власти были сделаны в Программе Правительства РФ по

¹ См., например: Серова О.А. Классификация юридических лиц. С. 160 – 161; Вожова Е.М. Указ. соч. С. 17 – 25 и др.

² Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) (Редакционный материал) // СПС

«КонсультантПлюс»

повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой совершенно справедливо отмечается необходимость обеспечения в гражданском обороте полной ясности: «кто действует от имени публично- правового образования, а кто от собственного имени»¹. Именно реформирование правового статуса органов публично-правового образования должно стать той необходимой правовой базой, при наличии которой будет возможным введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Принцип равенства публично-властных образований с другими участниками гражданского оборота конституируется самой сущностью гражданских правоотношений, которая не допускает властного господства одного субъекта над другим. Он активно используется в судебной практике: в частности, необходимостью обеспечения равенства участников гражданских правоотношений суды обосновывают недопустимость освобождения публично- правового образования от ответственности или снижения ее размера со ссылкой на отсутствие соответствующих средств в бюджете или недостаточность

финансирования². Указывая в целом на позитивную направленность сложившейся

практики, необходимо отметить ее недостаточность для полного нивелирования возможности использования публичными образованиями своих властных полномочий в гражданском обороте. Это, прежде всего, объясняется исключительным публично-правовым статусом рассматриваемых субъектов. Государствоподобные субъекты, обладающие исключительным правом на создание норм права и обеспечение их исполнения, в том числе путем

¹ Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 года № 1101-Р // СЗ. 2010. №28. Ст. 3720; в ред. Постановления Правительства РФ от 07.12.2011 года № 1013 // СЗ. 2011. № 51. Ст. 7526.

² См., например: Определение Высшего Арбитражного Суда от 15 сентября 2010 г. № ВАС-12224/10 // СПС

«КонсультантПлюс»; Определение Высшего Арбитражного Суда от 18 октября 2010 г. № ВАС-11680/10 // СПС

«КонсультантПлюс»; Определение Высшего Арбитражного Суда от 17 ноября 2011 г. № ВАС-12035/11 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 13 января 2011 г. № 11680/10 // СПС «КонсультантПлюс» и др.

применения насилия, не склонны к самоограничению. Сторонники так называемой «теории общественного выбора» трактуют государство как своего рода монополию, поведение которой во многом схоже с поведением любой другой монополии на рынке¹. Для обеспечения равенства субъектов гражданского права, вступающих в отношения с публично-правовыми образованиями, не достаточно сложившейся и единообразной судебной практики, необходимо создание специальных законодательных механизмов, которые позволили бы ограничить влияние публичной правосубъектности рассматриваемых образований на формирование и реализацию их правосубъектности в сфере частного права. Последовательный отказ государства от властных полномочий, от олицетворяемой им публичной власти, как принципиальное условие его вступления в гражданский оборот², является идеальной теоретической конструкцией, реализация которой зачастую просто невозможна уже в силу исключительного права государства на создание гражданско-правовых норм.

Анализ современного законодательства, опосредующего интересы государства в частноправовой сфере, позволяют сделать вывод о постоянной корректировке его положений в соответствии с потребностями этого участника гражданского оборота. Об этом свидетельствует введение в законодательство так называемых ad hoc норм, рассчитанных на применение к одному единственному субъекту. Из всех участников гражданского оборота только государство может каждый раз создавать для учреждаемых им юридических лиц уникальные организационно-правовые формы, иным участникам оборота приходится выбирать наиболее отвечающую их интересам форму из закрепленных в законодательстве.

В современной юридической литературе зачастую преобладает негативная оценка конструкции публичного юридического лица, известной большинству современных правопорядков. Главным аргументом критиков предложений о введении в российское законодательство категории публичного юридического лица является историческая и национально-культурная обусловленность данного

¹ См. подробнее: Супян В.Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты 21 века. М., 2001. С. 130.

² См., например: Головизин А. Указ. соч. С. 63.

статуса в большинстве стран, законодательство которых оперирует рассматриваемым понятием, что предопределяет отсутствие в зарубежных странах единого подхода к содержанию данной категории¹. Соглашаясь с данным тезисом, необходимо, однако, заметить, что в каждом из анализируемых авторами правопорядков данная категория используется для оформления статуса субъектов, целью участия которых в гражданском обороте является удовлетворение публичных интересов, что уже исключает абсолютное отсутствие общности. В зависимости от существующих потребностей, категория публичного юридического лица может опосредовать статус публично-правовых образований, юридических лиц, наделяемых публичными функциями, или решать обе эти задачи. В связи с чем в настоящий момент нет препятствий для заимствования

категории публичного юридического лица российским законодательством в целях более четкого определения гражданско-правового статуса юридических лиц, выполняющих функции управления государственным и муниципальным имуществом, а также создания ограничений для постоянных изменений законодательства в рассматриваемой сфере. Особенно с учетом того, что данная категория не является абсолютно чуждой российскому законодателю на протяжении всей истории развития российской государственности, а также уже имеющейся практики использования рассматриваемого понятия российскими

судами². Вместе с тем необходимо согласиться с Е.А. Сухановым относительно

того, что введение анализируемой нами категории не должно явиться «очередной “сменой вывесок”, ничего не меняющей по существу»³.

Представляется, что публичное юридическое лицо в системе юридических лиц должно стать новой организационно-правовой формой, в рамках которой получат оформление организации, создаваемые публично-правовыми образованиями, обладающие публичными функциями и имеющие целью своей

¹ См.: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С. 98.

² См., например: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 августа 2009 г. по делу

№ А06-3092/2009 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2012 г. № 17АП-13898/2011-АК // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2010 г. по делу № А10-2194/2010 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 января 2009 г. № Ф09-10050/08-С2 // СПС «КонсультантПлюс».

³ Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С. 102.

деятельности главным образом удовлетворение общественных интересов. В теоретическом плане такой подход снимет вопрос о критериях классификации, поскольку им станет организационно-правовая форма юридического лица, а также позволит четко определить круг субъектов, относящихся к рассматриваемой категории, одновременно исключив вопрос о появлении категории частного юридического лица, как закономерного следствия дихотомии. При этом публичное юридическое лицо должно стать не просто новой организационно- правовой формой юридического лица, существующей наряду с учреждениями, унитарными предприятиями, государственными корпорациями, а также рядом уникальных организационно-правовых форм, созданных с целью оформления одного единственного участника гражданского оборота, как, например, Банк России, а формой, которая позволит отказаться от всех используемых публично- правовыми образованиями форм опосредования создаваемых ими юридических лиц. Публичное юридическое лицо должно представлять собой новую конструкцию, эффективно выполняющую функцию управления государственным имуществом в условиях рыночной экономики. Целесообразным представляется также введение запрета для публично-правовых образований на создание юридических лиц в иных организационно-правовых формах, отличных от формы публичного юридического лица. Исключением может стать создание акционерных обществ со 100% государственным участием, которые должны рассматриваться как промежуточный этап на пути к приватизации принадлежащего публично-правовому образованию имущества. Представляется, что введение новой организационно-правовой формы, которая заменит собой все разнообразие организационно-правовых форм государственных юридических лиц, позволит, во-первых, остановить постоянное введение в гражданский оборот ad hoc субъектов и, во-вторых, унифицировать деятельность в сфере гражданского оборота всех юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями, единообразно решив наиболее важные для участников рынка вопросы относительно прав рассматриваемых субъектов на имущество и специфики их гражданско-правовой ответственности. Введение организационно-

правовой формы публичного юридического лица позволит закрепить общие правила участия в гражданском обороте рассматриваемых юридических лиц, что обезопасит потенциальных контрагентов и снимет необходимость каждый раз выяснять статус субъекта, выходящего на рынок.

Продуктивным введение категории публичного юридического лица в российское законодательство можно будет признать в случае, когда оно будет сопровождаться широкомасштабным реформированием всей системы государственного управления, в том числе управления публичным имуществом. К сожалению, развернувшаяся в нашей стране реформа гражданского законодательства оставила в стороне вопросы участия государства в гражданских правоотношениях, ограничившись «косметическими» правками отдельных норм в рамках реформы положений о юридических лицах и вещных правах. Как заметили разработчики Проекта изменений ГК, реформирование гражданской правосубъектности государства (публично-правовых образований) не составляет

их задачу¹.

Введение в систему юридических лиц новой организационно-правовой формы публичного юридического лица, в совокупности с реформой принципов непосредственного участия публично-правовых образований в гражданском обороте, в частности отказ от самостоятельной правосубъектности их органов, позволит создать единую систему участия государствоподобных субъектов в имущественных отношениях, знакомую развитым европейским правопорядкам². Государство и иные публично-правовые образования будут участвовать в гражданских правоотношениях непосредственно: через систему их органов, лишенных самостоятельной правосубъектности и вступающих в гражданский оборот только для выражения воли публично-правовых образований. Опосредованное участие государства в имущественных отношениях приобретет

две основные формы в зависимости от лежащей в их основе формы права собственности: посредством создания публичных юридических лиц, наделенных

¹ Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права. С.109.

² См., например: Гельмут Лешлер. Критерии, сферы и формы государственной экономической деятельности на уровне федерального центра (Bund) и федеральных земель (Lander) в Германии // Участие государства в

коммерческой деятельности. М., 2001. С. 130−132.

самостоятельной правосубъектностью (публичная форма), а также посредством участия в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью (частная форма). В целом это соответствует задаче совершенствования разграничения полномочий и организации деятельности публично-правовых образований, поставленной в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям, как к субъектам экономической деятельности называется необходимость понимания со стороны участников гражданского оборота «за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами».