Правовой режим имущества публичных юридических лиц

В отличие от стран, знающих деление государственного имущества на частную и публичную собственность, российское гражданское законодательство, так же различающее два правовых режима имущества публичных собственников, устанавливает его деление на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а также на имущество, не имеющее подобного закрепления и составляющее казну соответствующего публично-правового образования.

Согласно положениям ст. 294, 296 ГК, публично-правовые образования, создавая государственные предприятия и учреждения, закрепляют за ними имущество на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Вместе с тем, поскольку законодатель не запрещает публично-правовым образованиям создавать юридические лица, основанные на праве собственности, полагаем, что все три обозначенных вещных права могут анализироваться в качестве возможного основания для обособления имущества публичных юридических лиц, как новой организационно-правовой формы, призванной заменить собой все разнообразие форм юридических лиц, учреждаемых государством.

Вопрос о правах на имущество юридического лица, создаваемого государством, впервые был поставлен в науке после Октябрьской революции 1917 года, когда в руках советского государства были сосредоточены все основные средства производства. ГК РСФСР 1922 года не содержал указаний относительно квалификации имущественных прав государственного юридического лица, а в Постановлении ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1927 года «Об утверждении положения о государственных промышленных трестах» в отношении данных юридических лиц лишь воспроизводилась триада правомочий собственника, при этом собственниками государственные тресты не назывались. Фактическое самоустранение законодателя от квалификации имущественных прав создаваемых государством юридических лиц создало питательную среду для развития

различного рода научных концепций, направленных на объяснение имущественной обособленности рассматриваемых субъектов.

Поскольку законодателем тресты были наделены правомочием владения, пользования и распоряжения, основным направлением развития научной мысли стали концепции, имевшие своей основой теорию «расщепленной» собственности, в которых собственником одновременно признавалось и государство и созданный им трест, а основное внимание было уделено соотношению их прав. Советскими цивилистами были разработаны теории фидуциарной¹, товарной² и разделенной собственности³. Конец научным теориям, признававшим право собственности за государственными трестами, был положен в 1938 году докладом А.Я. Вышинского на первом совещании научных работников права, в котором указывалось, что вопрос о природе советского юридического лица должен решаться с точки зрения «утверждения единства и незыблемости государственной собственности и предоставления “юридическим

лицам” принадлежащего им по закону права распоряжения – управления имуществом государства лишь по поручению»⁴. Таким образом, дальнейшее развитие научной мысли было предопределено политическим партийным лозунгом о единстве государственного собственника и направлено на разоблачение антимарксистских теорий.

Именно тезис о социалистическом государстве как едином и единственном собственнике поставил во главу угла А.В. Венедиктов при разработке теории оперативного управления, которая не только получила законодательное признание в советский период, но и до сих пор используется российским законодателем в целях определения характера имущественных прав государственных юридических лиц. Признавая за государственными органами права на владение, пользование и распоряжение закрепленным за ними государственным имуществом, А.В. Венедиктов специально отмечает, что как бы

¹ См., например: Мартынов Б.С. Организационные принципы советского предприятия в условиях планирования товарного оборота // Право и жизнь. 1927.

² См., например: Венедиктов А.В. Правовая природа государственного предприятия. Л., 1928. С. 59 – 115.

³ См., например: Курс советского хозяйственного права / под ред. Л. Гинзбурга, Е. Пашуканиса. М., 1935. С. 180 – 184.

⁴ Цит. по: Бабаев А.Б. Система вещных прав. М., 2007. С. 333.

ни были широки эти правомочия, «они никогда не образуют собой все того же права, которым является право государственной социалистической собственности… носителем которого является само социалистическое государство»¹. Имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами, находится у них в оперативном управлении и используется ими «не в своих интересах, а в интересах социалистического государства, то есть в интересах всего социалистического общества»². «Именно через осуществление государственными органами их правомочий осуществляется во всей своей полноте право государственной собственности»³. Теория А.В. Венедиктова оказалась настолько созвучной социально-политическим условиям 50−60-х годов, что была практически единогласно поддержана научным сообществом⁴, а впоследствии и законодателем, что фактически возвело ее в ранг государственной.

Эпоха, названная Ю.К. Толстым периодом «триумфального шествия» категории оперативного управления⁵, была в 80-х годах прервана началом перестройки. Именно тогда встал вопрос о необходимости совершенствования отношений государственной собственности, в том числе расширении прав предприятий относительно принадлежащего им имущества, а вместе с ним стали раздаваться призывы сдать в архив категорию оперативного управления. Так, В.П. Мозолиным была разработана концепция права хозрасчетного управления, которым наделялись государственные предприятия и объединения, находящиеся на хозрасчете, и которое, не в пример праву оперативного управления, должно было быть свободно от административных методов руководства экономикой⁶.

¹ Венедиктов А.В. Право государственной социалистической собственности. С. 347.

² Там же. С. 347.

³ Там же. С. 351.

⁴ Вместе с тем необходимо отметить и сохранение, хоть и в несколько модифицированном виде, теорий

«расщепленной» собственности, признававших за государственными органами права собственника. См., например: Миколенко Я.Ф. Государственные юридические лица в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1951. № 7. С. 45 − 53; Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 110 – 118.

⁵ См.: Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права / под ред. Ю.К. Толстого, А.К. Юрченко, Н.Д. Егорова. Л., 1987. С. 40.

⁶ См.: Мозолин В.П. Гражданское право и хозяйственный механизм // Советское государство и право. 1984. №5.

С. 18 – 26.

и обеспеченности необходимыми юридическими гарантиями¹, дискуссия о праве государственных юридических лиц в этот период фактически была сведена к терминологическому спору. Так, Ю.Х. Калмыков, в целом поддерживая идеи В.П. Мозолина, характеризовал право оперативного управления, как достижение советской цивилистической мысли, выдержавшее испытание временем, в связи с чем предлагал сохранить его название, скорректировав содержание права сообразно потребностям времени². Однако уже спустя несколько лет Ю.Х. Калмыков приходит к выводу, что в условиях перестройки концепция оперативного управления утратила свое значение, и права предприятий на закрепленное за ними имущество должны квалифицироваться иначе. Во многом такому выводу способствовало принятие в 1987 году Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», который не содержал понятия права оперативного управления, возвращаясь к формулировке Положения о трестах 1927 года.

полной независимости предприятий в вопросах управления имуществом, их отношении к нему как к своему собственному, что позволяет предложить квалификацию права на имущество предприятий в качестве права собственности³. Концепции, направленные на «совершенствование» и «модификацию» права оперативного управления, получили свою законодательную реализацию в виде права полного хозяйственного ведения, закрепленного в 1990 году Законом СССР

«О собственности в СССР». Указанное право было максимальным образом приближено к праву собственности: предприятие владело, пользовалось и распоряжалось принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, могло совершать в отношении него любые действия, не противоречащие закону и целям деятельности предприятия. Кроме того, к праву полного хозяйственного ведения имели субсидиарное применение нормы о праве собственности, что еще больше сближало два рассматриваемых вещных права. В Законе РСФСР «О предприятиях

¹ См.: Там же. С. 23.

² См.: Калмыков Ю.Х. Хозрасчетная самостоятельность и права предприятий в условиях развитого социализма // Гражданское право и экономика. М., 1985. С. 45 – 47.

³ См. подробнее: Калмыков Ю.Х. Общенародная собственность и трудовой коллектив // Хозяйство и право. 1988.

№ 12. С. 56 – 61.

и предпринимательской деятельности» категория полного хозяйственного ведения была заменена правом хозяйственного ведения, хотя единство терминологии достигнуто не было. Дуализм прав государственных юридических лиц на закрепленное за ними имущество был перенесен и в действующий ГК, хотя, как верно замечает А.Б. Бабаев, категория хозяйственного ведения, весьма близкая по существу к праву оперативного управления, появившаяся вследствие осознания недостаточности правомочий, которыми государство наделяло создаваемые им предприятия, не только не была призвана разрешить коллизии в институте оперативного управления, но, наоборот, создала рядом с одной противоречивой конструкцией другую¹.

Дуализм прав на управление государственным и муниципальным

имуществом получил негативную оценку в Концепции развития гражданского законодательства: было предложено устранить право хозяйственного ведения, оставив для государственных юридических лиц только одно право – право оперативного управления. Такой подход разработчиков концепции в целом нашел поддержку в научных кругах, в которых и ранее высказывались предложения об исключении права хозяйственного ведения из числа вещных прав². Тем самым фактически был подтвержден вывод, сделанный Д.В. Петровым: «Право хозяйственного ведения, по сути, избрано институтом, призванным взять на себя ответственность за все беды государственного участия в экономике»³.

Устранив право хозяйственного ведения, разработчики Концепции

предлагают дифференцировать право оперативного управления на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. При этом объем ограничений права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется⁴. Предложение о делении права

¹ См.: Бабаев А.Б. Указ. соч. С. 338 – 339.

² См., например: Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия // Законодательство. 2001. № 2. С. 21 – 25; Закупень Т.В. Управление

государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 35 – 43; Диденко А.Г. О праве оперативного управления и хозяйственного ведения как вещных правах // Вещные права: система, содержание, приобретение. М., 2008. С. 52 – 65 и др.

³ Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 168.

⁴ См.: Концепция развития гражданского законодательства. С. 99.

оперативного управления на виды было высказано и А.Г. Диденко, по мнению которого «в рамках права оперативного управления классифицировать права можно как угодно», важно только не забывать, что они являются не самостоятельными вещными правами, а их «подвидовыми подразделениями». Подвидовые особенности, разница в объеме правомочий, может быть, по мнению автора, выражена через наименование субъектов – носителей этих прав¹. Несмотря на то, что на всем протяжении своего развития российским законодательством не было выработано единой категории «право оперативного управления», в литературе и раньше было принято говорить о двух категориях, разновидностях права оперативного управления – оперативное управление имуществом учреждений и оперативное управление имуществом казенных предприятий.²

Попытки законодателя дифференцировать правомочие распоряжения в

рамках права оперативного управления для различных субъектов были названы К.П. Кряжевских диффузией права, которая объясняется искусственным отрывом правосубъектности от права собственности и является ее закономерным следствием³. Представляется, что предложения, высказанные в Концепции развития гражданского законодательства и реализованные в Проекте изменений ГК, не только усугубят обозначенную ситуацию, но и превратят право оперативного управления в рамочное вещное право, в рамках которого можно будет создавать ad hoc вещные права, пусть даже со статусом «подвидовых подразделений», рассчитанные на применение к одному единственному субъекту. Первые шаги на этом пути были, на наш взгляд, сделаны еще в 2010 году с внесением, в связи с совершенствованием правового положения государственных

(муниципальных) учреждений, изменений в ст. 120, 298 ГК, а также в Закон о некоммерческих организациях. Делению учреждений на частные и

¹ Диденко А.Г. Указ. соч. С. 63.

² См., например: Дозорцев В.А. Указ.соч. – С. 125; Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 96; Леонова Г.Б. Правовое положение государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд //

Законодательство 2000. № 10. С. 22 – 32; Хатунцев О.А. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в системе органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 98 и др.

³ Кряжевских К.П. Указ.соч. С. 22.

государственные, а последних, в свою очередь, на автономные, бюджетные и казенные учреждения, сопутствовала дифференциация прав на закрепленное за ними имущество. Таким образом, уже сегодня мы говорим не о двух разновидностях права оперативного управления, а как минимум о пяти: право оперативного управления казенных предприятий, право оперативного управления частных учреждений, право оперативного управления государственных учреждений, в рамках которого можно выделить право оперативного управления казенных учреждений, право оперативного управления бюджетных учреждений и право оперативного управления автономных учреждений. Объем правомочий в рамках рассматриваемых прав, как и предлагалось в Концепции, зависит от категории субъекта права.

Самое узкое право оперативного управления, с точки зрения правомочия распоряжения, предоставлено частному учреждению, которое не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником, даже с согласия собственника имущества. Целесообразность существования частных учреждений, а также разумность признания их субъектами права оперативного управления вызывают в науке обоснованные сомнения. Прежде всего, в виду того, что учредители таких юридических лиц, которыми применительно к частным учреждениям являются физические и юридические лица, передав свое имущество в оперативное управление учреждению, исключают его из сферы притязания своих кредиторов, которые не могут обратить на такое имущество взыскание. В связи с чем предлагается либо устранить категорию частных учреждений, либо

существенно ограничить сферу их деятельности¹. Разработчики Концепции

развития гражданского законодательства пошли по иному пути, предложив признать частные учреждения собственниками принадлежащего им имущества. Такой подход, разрешив проблему вывода активов учредителей из-под взыскания кредиторов, усугубил бы и без того насущный вопрос о единстве организационно- правовой формы учреждений. В Проекте изменений ГК предлагалось, напротив,

¹ См., например: Болдырев В.А. Указ. соч. С. 58 – 59, 69.

закрепить беспрецедентную норму об ответственности частного учреждения по долгам учредителя, что не только поставило бы вопрос об экономической устойчивости частного учреждения как участника гражданского оборота, но и в принципе противоречит цели создания частными субъектами юридических лиц – ограничение имущественной ответственности. Подход, предложенный в Проекте изменений ГК, в случае его реализации, фактически лишил бы частные учреждения имущественной обособленности, как основного признака юридического лица. Исходя из высказанных соображений, наиболее приемлемым, на наш взгляд, было бы поддержать позицию ученых, предлагающих исключить для частных лиц возможность создания учреждений. Вместе с тем изменения, внесенные в главу 4 ГК, не только сохраняют рассматриваемую форму юридических лиц, но и сохраняют право оперативного управления в качестве основания их имущественной обособленности. Тем самым обозначенная проблема исключения имущества из сферы взыскания кредиторов путем передачи его частным учреждениям оставлена законодателем без разрешения.

Что касается права оперативного управления, предоставленного государственным учреждениям, то самым широким является право оперативного управления автономных учреждений, которые в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК не вправе без согласия собственника распоряжаться лишь недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных собственником средств. Остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно. Бюджетное учреждение без согласия собственника не может распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных средств, а также всем недвижимым имуществом, не зависимо от источников его приобретения. Наиболее узким правом оперативного управления законодатель наделил казенное учреждение, которое не вправе распоряжаться любым принадлежащим ему имуществом без согласия собственника. Близко к этой разновидности права оперативного управления стоит право на имущество казенного предприятия, правомочие

распоряжения которого расширено, по сравнению с казенным учреждением, за счет права самостоятельно реализовать производимую им продукцию.

Изменения ГК, дифференцировавшие право оперативного управления в рамках организационно-правовой формы учреждения, поставили под сомнение единство рассматриваемой формы юридического лица. В первой главе мы отмечали необходимость наличия у каждой организационно-правовой формы четырех общих признаков юридического лица: организационной и имущественной обособленности, самостоятельной ответственности и выступления в имущественном обороте от собственного имени. Причем предполагается, что в рамках одной организационно-правовой формы для каждого юридического лица эти признаки обладают общей спецификой, по сравнению со всеми иными юридическими лицами, что, собственно, и позволяет выделить эту правовую форму. Применительно к рассматриваемым субъектам необходимое единство отсутствует, по причине различной степени имущественной обособленности каждого из видов учреждения, в связи с чем понятие «учреждение» становится лишь обобщающей правовой категорией, по сути, объединяющей в себе четыре различные организационно-правовые формы. Подобная ситуация является следствием предложенного разделения права оперативного управления на виды, его легальное закрепление усилит дифференциацию, сводя на нет выработанные законодательные и теоретические конструкции, делая их вместилищем для ad hoc норм, рассчитанных на применение к одному единственному субъекту.

В этой связи вызывает сомнения аргумент, приведенный А.Г. Диденко, в поддержку исключения права хозяйственного ведения из научного и законодательного оборота и заменой его «подвидовыми подразделениями» права оперативного управления, апеллирующий к тому, что «закрепление за государственными юридическими лицами двух видов вещных прав по меньшей мере ослабляет правовую конструкцию имущественного статуса государственных юридических лиц, а скорее – разрушает определенное системное образование»¹.

¹ Диденко А.Г. Указ. соч. С. 61.

В современной юридической литературе весьма распространено мнение об устаревании конструкций таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления. При этом отмечается их социалистическая природа, принадлежность к иной правовой системе, построенной на государственном регулировании экономической деятельности, а также указывается на несоответствие рассматриваемых конструкций потребностям гражданского оборота, основанного на рыночном хозяйстве¹. Соглашаясь с данным тезисом, заметим, что причиной трактовки рассматриваемых вещных прав в качестве «социалистического пережитка» является не столько их законодательная конструкция, сколько теория, породившая данные вещные права и объяснившая их происхождение. В юридической литературе теория оперативного управления² вызывала немало дискуссий на всех этапах своего существования. Так, например, ни одно исследование рассматриваемого субъективного права не обходится без анализа его правовой сущности. В соответствии с преобладающим мнением право оперативного управления относится к числу вещных (абсолютных) прав, что находит законодательное подтверждение, поскольку нормы о данном праве помещены законодателем в раздел второй ГК «Право собственности и другие вещные права», а само право ст. 216 ГК отнесено к числу вещных прав лиц, не являющихся собственниками, то есть к числу ограниченных вещных прав. Вместе с тем в литературе достаточную аргументацию получили и иные позиции, в

соответствии с которыми право оперативного управления причислялось к числу относительных прав³ или абсолютно-относительных прав⁴. В.А. Болдырев характеризует право оперативного управления и право хозяйственного ведения, как гибридные конструкции, объединяющие в себе признаки ограниченных вещных прав и обязательственных прав, связанных с пользованием имуществом, выделяя внутри единого правоотношения две группы социальных связей:

¹ См., например: Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку. С. 197 – 198.

² Далее все сказанное нами относительно права оперативного управления распространяется в равной степени и на право хозяйственного ведения, если специально не отмечено иное.

³ См., например: Дозорцев В.А. Указ. соч. С. 243; Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980.

⁴ См., например: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т. 1. Общие положения. Курс лекций. М., 1994. С. 41.

отношения собственника имущества и юридического лица, а также отношения юридического лица – несобственника и всех субъектов гражданского права¹.

Оригинальной позиции придерживается Н.В. Козлова, относя право оперативного управления к числу корпоративных прав, а именно, рассматривая его как право корпоративного пользования имуществом собственника- учредителя. При этом право корпоративного пользования имуществом Н.В. Козлова, вслед за В.С. Емом, характеризует как право на использование индивидуально определенной непотребляемой вещи, которое учредитель может передать юридическому лицу в качестве вклада в уставный капитал. Юридическое лицо, не будучи собственником этого имущества, приобретает в

отношении него правомочия владения и/или пользования этим имуществом².

Такой подход, однако, не объясняет предоставленную обладателям прав оперативного управления и хозяйственного ведения возможность распоряжаться закрепленным за ними имуществом, которой нет у иных субъектов права корпоративного пользования имуществом учредителя-собственника.

С.Б. Селецкая, развивая теорию В.С. Мартемьянова об абсолютно- относительной природе права оперативного управления, предлагает ввести в научный оборот категорию субъективного вещно-корпоративного права применительно к унитарным предприятиям и учреждениям, которые не имеют права собственности на закрепленное за ними имущество. При этом под субъективным вещно-корпоративным правом автор предлагает понимать

«субъективное гражданское право, предоставляющее его обладателю вид и меру возможного поведения как по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом, так и по участию в управлении юридическим лицом»³. Очевидно, однако, что предложенная категория вещно-корпоративного права объединяет в себе два различных субъективных права, которые не только имеют разнородную правовую природу, но и принадлежат разным субъектам: право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом принадлежит

¹ Болдырев В.А. Указ. соч. С. 276 – 277; 295 – 297.

² Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 134, 136.

³ Селецкая С.Б. Право хозяйственного ведения и оперативного управления как элементы правового положения унитарного предприятия: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 112.

юридическому лицу, а право участия в управлении – учредителю юридического лица, применительно к унитарным предприятиям и учреждениям – собственнику имущества. Таким образом, предлагаемое вещно-корпоративное право не только сложно назвать субъективным правом, ввиду того, что субъективное право представляет вид и меру возможного поведения, доступного одному субъекту гражданского права, но и вообще нельзя рассматривать в качестве единой правовой категории.

Представляется, что право оперативного управления и право хозяйственного ведения намного ближе к праву собственности, чем это принято отмечать в юридической литературе. В современных научных исследованиях историю рассматриваемых правовых явлений принято возводить к эпохе феодализма, а именно к конструкциям расщепленной собственности, известных праву феодальной Европы¹. Не в пример советским ученым, пытавшимся обосновать самобытность права оперативного управления, утвердив единство права собственности государства и подчеркнув принципиальные отличия конструкции оперативного управления от «расщепленной собственности», современные ученые справедливо замечают, что оперативное управление и

«расщепленная собственность», по сути, явления одного порядка². Данные

конструкции призваны решить одну проблему – проблему обозначения прав государственных (публичных) юридических лиц на переданное им государством имущество. В одном случае это делается через категорию собственности, в другом – создается конструкция нового ограниченного вещного права. Вместе с тем эта конструкция не только не противопоставляется праву собственности, но строится на его фундаменте, имея больше отличий от других ограниченных вещных прав, чем от права собственности. Еще в советской юридической литературе отмечалась направленность права оперативного управления на реализацию права собственности, а не на его обременение, что характерно для

¹ См., например: Юнусов Р.А. Право оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений – юридических лиц: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004 и др.

² См.: Бабаев А.Б. Указ.соч. С. 336.

ограниченных вещных прав¹. В этой связи отнюдь не надуманной представляется позиция, рассматривающая право оперативного управления, как способ осуществления права собственности².

Сущностное родство и юридико-конструктивное единство права оперативного управления и права собственности находит отражение и в современной литературе³. Институт права оперативного управления, вслед за институтом права собственности, призван обособить в гражданском обороте имущество одного субъекта от имущества всех прочих субъектов гражданского права, что прямо следует из п.1 ст. 48 ГК. Именно это позволяет Д.В. Петрову выделить особую категорию вещных прав – прав обособления собственного имущества: «Если кто-либо не может владеть имуществом ни на праве собственности, ни на праве хозяйственного ведения, ни на праве оперативного управления, значит, этот некто не может быть признан субъектом права»⁴. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения наряду с правом собственности составляют основу правосубъектности отдельных участников гражданского оборота. И хотя мы полностью разделяем мнение В.А. Дозорцева относительно того, что «разрыв между правом собственности и правосубъектностью, положение, при котором субъект не может быть собственником… не только аномален и архаичен, но и влечет тяжелые практические последствия»⁵, мы вынуждены констатировать, что такая ситуация по-прежнему является характерной для российского гражданского оборота. Из сказанного следует, что обладатели права оперативного управления, так же как субъекты права собственности, присваивают имущество в качестве своего собственного. А.А. Иванов главное противоречие государственного сектора видит в том, что с экономической точки зрения вещи, закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями, для них являются своими

¹См.: Иоффе О.С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 94 – 95.

² См., например: Дозорцев В.А. Указ. соч. С. 103; Андреев В.К. Право государственной собственности в России. С. 101.

³ См., например: Петров Д.В. Указ. соч. С. 74 – 99.

⁴ Там же. – С. 85.

⁵ Дозорцев В.А. Указ.соч. С. 120.

собственными, а их право на имущество стремится к праву собственности, в то время как с точки зрения права эти вещи для рассматриваемых субъектов являются чужими¹. Более широкое понимание права собственности с точки зрения экономики, позволяющее включить в него право оперативного управления и право хозяйственного ведения, отмечал и В.Д. Петров². Расхождение между экономическими и юридическими подходами к одним и тем же явлениям не новая ситуация для современной науки, особенно если учесть различные ракурсы анализа схожих явлений обозначенными науками. Однако в рамках юриспруденции широкое (экономическое) понимание права собственности используется в рамках конституционного права³.

В цивилистической литературе принято отмечать, что в отличие от права собственности право оперативного управления: во-первых, зависит от власти собственника имущества; во-вторых, основывается на праве собственности и зависит от него; в-третьих, создание и существование субъектов права оперативного управления возможно постольку, поскольку собственник признает их существование необходимым и целесообразным; в-четвертых, допускает возможность собственника имущества обязать субъекта права оперативного управления исполнить определенное задание и использовать имущество строго по назначению⁴. Представляется, однако, что первые два из указанных отличий права оперативного управления от права собственности вытекают из признания законодателем рассматриваемого права ограниченным вещным правом, что само по себе требует критического осмысления. Третье отличие характеризует права учредителя в отношении созданного им юридического лица и не связано с правами на имущество. Что же касается четвертого отличия, то, на наш взгляд, оно носит публично-правовой характер и характеризует не право собственника, а право публичной власти, суверена.

¹ См.: Иванов А.А. Право собственности и товарно-денежные отношения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1991. С. 16.

² См.: Петров Д.В. Указ. соч. С. 23, 77.

³Например, Г.А. Гаджиев отстаивает включение в понятие права собственности права оперативного управления и права хозяйственного ведения имуществом (см.: Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод

предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации М., 1995. С. 131 – 134).

⁴ См.: Ахметьянова З.А. Вещное право. М., 2011. С. 179.

Представляется необходимым разделять две социальные связи, выделенные В.А. Болдыревым в рамках права оперативного управления и права хозяйственного ведения. Они представляют собой не одно, а два правоотношения с разной правовой природой и различным составом участников. Отношение юридического лица и всех остальных субъектов гражданского права, юридическое содержание которого заключается в праве юридического лица владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом и в обязанности всех третьих лиц воздержаться от нарушения обозначенного права, представляет собой абсолютное, вещное правоотношение. Причем это отношение ничем не отличается от отношений собственности. Иной характер носит отношение собственника имущества и юридического лица, которое используется в литературе для обоснования зависимости права оперативного управления от права собственности, присвоения ему статуса ограниченного вещного права,

вещного права второго порядка¹. Подробно характер и природа правоотношения

между «собственником» имущества и юридическим лицом, а также характер их взаимных прав и обязанностей будет рассмотрен в следующем параграфе. Здесь же отметим, что объединение в рамках одного правоотношения двух различных социальных связей не создает новой правовой конструкции, а лишь подчеркивает искусственность конструкции оперативного управления.

Рассмотрение названных социальных связей в качестве отдельных правоотношений, прямо не связанных друг с другом, приводит нас к выводу о том, что правомочия унитарных предприятий и учреждений в отношении закрепленного за ними имущества, не имеют принципиальных отличий от правомочий собственника. На наш взгляд, на сегодняшний день нет препятствий для открытого признания субъектов права оперативного управления собственниками своего имущества, которыми они по сути своей и являются. Тем более что отпали идеологические предпосылки теории оперативного управления, в том числе необходимость обосновывать исключительную собственность государства на средства производства. Такая возможность кроется в самой теории

¹ См., например: Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2004. С.84 – 88; Суханов Е.А. Гражданское право: учебник в 4 т. Т. 2. М., 2007. С. 162 – 164.

оперативного управления, и ее реализация могла бы устранить противоречия, существующие в институте права оперативного управления. В частности, был бы решен вопрос о передаче субъектами этого права при реализации имущества третьим лицам больше прав, чем они имеют сами в отношении отчуждаемого имущества. Вместе с тем следует специально оговориться, что мы не разделяем теорию «расщепленной» собственности, так же как и любые ее модификации, полностью осознавая, что подобные подходы противоречат принципам собственности романо-германской правовой системы, к которой относится российское право. Конструкции «расщепленной» собственности основаны не просто на ином теоретическом подходе, но подразумевают совершенно иные исторические и правовые условия, в рамках которых их источником является прецедентное право.

Признание за субъектами права оперативного управления и хозяйственного ведения права собственности безусловно должно влечь за собой прекращение вещных прав учредителей (публично-правовых образований) на переданное рассматриваемым субъектам имущество. Их интересы в отношении государственных юридических лиц и их имущества должны реализовываться в рамках отношений учредителя и юридического лица. Вместе с тем природу рассматриваемых нами прав нельзя назвать частнособственнической, прежде всего в силу того, что усмотрение государственных юридических лиц ограничено возложенными на них публичными функциями, находящими гражданско- правовое выражение в ограничениях их правосубъектности. Названные субъекты действуют в гражданском обороте не в своих интересах, а в публичных интересах. В связи с чем характер их прав полностью соответствует рассмотренному нами в первом параграфе праву публичной собственности.

Действующее российское законодательство не лишено примеров закрепления имущества за юридическими лицами, созданными государством, на праве собственности. Речь прежде всего идет о государственных корпорациях, которые в соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях признаются собственниками имущества, переданного им Российской Федерацией.

Рассматриваемая норма получила весьма неоднозначную оценку в юридической литературе и во многом стала поводом для критики названных юридических лиц. Признав государственные корпорации собственниками предоставленного им имущества, законодатель не определил ни юридическую природу данного права собственности, ни его принадлежность к одной из форм собственности, что было бы целесообразным, принимая во внимание принципиальную новизну предложенного подхода. Непоследовательность законодателя привела к тому, что, несмотря на положения ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, в юридической литературе появились предложения о квалификации вещных прав государственных корпораций в качестве права оперативного управления, как наиболее близкого по характеру ограничений к режиму имущества

государственных корпораций¹. На наличие ограничений имущественной

самостоятельности государственных корпораций, далеко выходящих за рамки ограничений права собственности, указывала В.В. Долинская, отмечая необходимость принятия последовательных законодательных решений, в рамках которых либо будет изменен режим имущества государственных корпораций, либо будут сняты ограничения, противоречащие статусу собственника².

Однако большинство исследователей, учитывая позицию законодателя,

признают государственные корпорации собственниками переданного им учредителем имущества. В рамках данного подхода дискуссионным является вопрос о природе права собственности государственных корпораций. Положения ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях создали новый виток в развитии теорий «расщепленной» собственности. Впервые концепция «расщепленной» собственности применительно к правовому режиму имущества государственных корпораций была применена Ю.К. Толстым, который предложил признать за Российской Федерацией право верховной собственности, а за государственной

¹ См., например: Гражданское право: учебник. Ч. 1 / отв. ред. Мозолин В.П., Масляев А.И. М., 2007. С. 165 (Автор параграфа – Чернега О.А.); Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 41.

²Долинская В.В. Государственные корпорации: поиск места в системе // Очерки конституционной экономики. С. 238 – 304.

корпорацией – право подчиненной собственности¹. Данный подход был поддержан последовательным сторонником сложноструктурной модели права собственности В.П. Мозолиным², который рассматривает природу права собственности государственных корпораций в рамках однообъектной сложноструктурной модели права собственности на одно и то же имущество, применяемого в режиме рассредоточенного во времени действия. Государственная корпорация осуществляет свою деятельность на базе федерального государственного имущества, а также доходов, полученных от его использования. При этом в период существования государственной корпорации право собственности Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается и восстанавливается лишь после ликвидации государственной корпорации³. А.В. Винницкий поддержал целесообразность использования концепций «расщепленной» собственности на теоретическом уровне для объяснения сущности исследуемых отношений, однако на официальном уровне, по мнению автора, эти концепции быть приняты не могут, что заставляет вырабатывать иные подходы⁴. Такой разрыв между «теорией» и

«практикой» представляется сомнительным, прежде всего ввиду прикладного

характера юридической науки. Вместе с тем концепция «расщепленной» собственности была поддержана целым рядом ученых⁵, хотя в действующем российском законодательстве, также как в правовой доктрине, господствует моноструктурный подход к характеристике права собственности, что, как мы уже отмечали выше, отвечает традициям романо-германской правовой системы.

¹ См.: Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: сборник статей / под ред. В.Н. Литовкина, А.В. Рахмиловича. М., 2000. С. 87.

² См., например: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. С. 115, 136 и др.

³ См.: Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 20 – 26; Он же. Государственная

корпорации vs акционерное общество // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 19 – 34; Он же. Теоретические

вопросы статуса государственной корпорации как юридического лица публичного права // Очерки конституционной экономики. С. 32 – 65.

⁴ См., например: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 576 – 583.

⁵ См., например: Богданов Е.В.Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. № 5. С. 111 – 115; Бондаренко В.В. Публично-правовой статус юридической личности государственных

корпораций // Очерки конституционной экономики. С. 396 – 432; Вовк А.А. Проблемы субъективных

имущественных прав государственных корпораций // Общество и право. 2010. № 2.

В рамках моноструктурной модели права собственности прикладной точкой дискуссии стал вопрос о форме права собственности государственных корпораций. Так, А.В. Семенов, Т.А. Серегина относят право собственности государственных корпораций как право собственности юридических лиц к частной форме собственности¹. Такой вывод в целом предопределен отмечавшимся нами в предыдущем параграфе несовершенством выделения форм права собственности, а также отсутствием в законодательстве категории публичной собственности. Вместе с тем, как верно отмечалось в литературе², государственные корпорации, в отличие от частных собственников, которым в соответствии с п. 2 ст. 209 ГК предоставлена возможность совершать в отношении принадлежащего им имущества по своему усмотрению любые действия, не противоречащие действующему законодательству, ограничены в осуществлении своего права целями деятельности, предусмотренными законами об их создании (п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях). А.В. Винницкий, критикуя рассматриваемый подход, указывал на публичный интерес в использовании имущества государственных корпораций, а также на фигуру государства, «столь заметную за плечами госкорпораций»³, что не позволяет говорить о частной форме права собственности применительно к рассматриваемым субъектам.

Исходя из вышесказанного, в литературе высказывались предложения отнести право собственности государственных корпораций к «иной» форме права собственности, появление которой допускается и ст. 8 Конституции РФ и п. 1 ст. 212 ГК⁴. Однако, как мы уже говорили выше, для появления «иной» формы

¹ См.: Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2. С. 4 – 9. Аналогичная точка зрения была высказана в Концепции развития гражданского законодательства (См.: Концепция развития гражданского законодательства. – С. 70).

² См., например: Долинская В.В. Государственные корпорации: поиск места в системе. С. 238 – 304.

³ Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 574 – 575.

⁴ См., например: Там же. С. 583 – 585; Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций // Вещные права: система, содержание, приобретение. Сборник статей / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008. С.38;

Курбатов А.Я. О судьбе государственных корпораций в России // Очерки конституционной экономики. С. 305 – 317; Цимерман Ю.С. Указ. соч., С. 4 – 12. По-видимому, аналогичной точки зрения придерживается и Д.М.

Мошкова, с той лишь оговоркой, что «иной» формой права собственности она называет публичную форму права собственности, что представляется не вполне корректным с точки зрения доктринальных подходов к пониманию публичной собственности как родового понятия, объединяющего государственную и муниципальную формы права

собственности (См.: Мошкова Д.М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений. М.,

права собственности недостаточно создать новую организационно-правовую форму юридического лица, необходимо образование новой группы субъектов гражданского права, не относимых по своему характеру ни к юридическим и физическим лицам, ни к публично-правовым образованиям.

Наиболее распространенным в юридической литературе является иной подход, в соответствии с которым право собственности государственных корпораций относится к публичной форме собственности¹. Данная позиция представляется нам наиболее соответствующей реальным отношениям. Однако необходимо отметить, что ее последовательное проведение требует изменения подхода к классификации форм права собственности, закрепленной в ст. 8 Конституции и п. 1 ст. 212 ГК, в соответствии с которой право собственности юридических лиц относится к частной форме права собственности, а также введения категории публичной собственности в российское законодательство. Государственные корпорации, осуществляя право собственности, руководствуются не своим усмотрением, как предписано частным собственникам

п. 2 ст. 209 ГК, а целями, ради реализации которых они созданы. Этими целями в соответствии с п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях являются осуществление социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Нацеленность госкорпораций на удовлетворение публичного, а не частнособственнического интереса последовательно прослеживается при анализе целей деятельности, определенных законами о создании государственных корпораций². Данные особенности послужили основанием для характеристики

¹ См., например: Завода Е.А. Публичный характер имущества Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. 2009. №1; Талапина Э.В. О государственных корпорациях с позиций публичного права // Очерки конституционной экономики. С. 318 – 343; Кравченко Д.В. Конституционно-экономическое осмысление статуса государственных корпораций в разрезе становления института юридических лиц публичного права // Там же. С. 344 – 362; Шевелева Н.А., Бабелюк Е.Г., Белов С.А., Гюлумян В.Г., Кустова М.В. Публично-правовой аспект публичного статуса государственных корпораций // Там же. С. 363 – 395; Пятков Д.В. Государственные корпорации и кризис учения о лицах в российском гражданском праве (классики и современность) // Там же. Вероятно, рассматриваемой позиции придерживается и Д.Ю. Лялин. Однако автор недостаточно последователен: на страницах своей монографии он причисляет право собственности государственных корпораций и к государственной и к частной форме права собственности, и к праву оперативного управления, а также не отрицает концепций «расщепленной» собственности. (См.: Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций. М., 2005).

² См., например: О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон Российской Федерации от 30.10.2007 года № 238-ФЗ (ст. 3,

5) // СЗ. 2007. № 45. Ст. 5415; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 07.05.2013 года № 101-ФЗ //

СЗ. 2013. № 19. Ст. 2328 (далее – Закон о государственной корпорации по строительству олимпийских объектов);

рассматриваемого права в качестве права собственности целевого использования¹. Как верно замечает Д.В. Кравченко, «имущество, используемое государственной корпорацией, не есть цель (интерес), это лишь инструментарий, позволяющий достичь социально полезной цели»². Тем самым подтверждается тезис об отнесении права собственности государственных корпораций к категории публичной собственности. В дополнение необходимо отметить, что в соответствии с законами о создании государственных корпораций судьба их имущества либо определяется учредителем в специальном законе о ликвидации названной организации³, либо имущество подлежит передаче в федеральную собственность (в федеральный бюджет – для ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ)⁴, то есть обратно учредителю. Данный тезис подтверждается внесением в ФЗ от 30 ноября 2007 года № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» дополнительной статьи 5.1, определяющий порядок передачи объектов, построенных за счет средств Корпорации в государственную или муниципальную собственность. В соответствии с пунктом 1 рассматриваемой статьи передача олимпийских объектов в государственную и муниципальную собственность осуществляется на основании решения Правительства РФ на безвозмездной основе после ввода

О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2007 года № 185-ФЗ (ст. 4, 5) // СЗ. 2007. № 30. Ст. 3799; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2013 года № 417-ФЗ // СЗ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6982 (далее – Закон о фонде содействия реформированию ЖКХ); О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Федеральный закон Российской Федерации от 01.12.2007 года № 317-ФЗ (ст. 4, 15, 17) // СЗ. 2007. № 49. С. 6078; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 02.07.2013 года № 188-ФЗ // СЗ. 2013. № 27. Ст. 3480 (далее – Закон о государственной корпорации «Росатом»); О государственной корпорации «Ростехнологии»: Федеральный закон Российской Федерации от 23.07.2007 года № 270-ФЗ (ст. 3, 5) // СЗ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 04.03.2013 года № 19-ФЗ // СЗ. 2013. № 9. Ст. 871 (далее – Закон о государственной корпорации «Ростехнологии»); О банке развития: Федеральный закон Российской Федерации от 17.05.2007 года № 82-ФЗ (ст. 3, 5) // СЗ. 2007. №22. Ст. 2562; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 25.06.2012 года № 85-ФЗ // СЗ. 2012. №26. Ст. 3438 (далее – Закон о банке развития); О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 23.12.2003 года

№ 177-ФЗ (ст. 15, 16) // СЗ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029; в ред. Федерального закона Российской Федерации от 02.04.2014 года № 41-ФЗ // СЗ. 2014. №14. Ст. 1533 (далее – Закон о страховании вкладов физических лиц).

¹ См.: Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество. С. 19 – 34.

² Кравченко Д.В. Конституционно-экономическое осмысление статуса государственных корпораций в разрезе становления института юридических лиц публичного права. С. 344 – 362.

³ См., например: Закон о государственной корпорации по строительству олимпийских объектов (ст. 21); Закон о банке развития (ст. 19); Закон о страховании вкладов физических лиц (ст. 26).

⁴ См., например: Закон о государственной корпорации «Ростехнологии» (п. 2 ст. 18); Закон о государственной

корпорации «Росатом» (ст. 41); Закон о фонде содействия реформированию ЖКХ (ст. 25).

олимпийских объектов в эксплуатацию¹. На основе вышеизложенного, предположение о том, что имущество, переданное государственным корпорациям, становится объектом частной собственности², а передача им имущества являет собой процедуру «скрытой приватизации»³, представляется весьма спорным. Фактически имущество не меняет своего целевого назначения, которым остается удовлетворение публичных интересов, после ликвидации юридического лица оно возвращается учредителю и может и дальше использоваться в интересах общества

другими субъектами (публично-правовыми образованиями или созданными ими юридическими лицами). Что же касается возможности дальнейшего отчуждения имущества государственной корпорации частным субъектам, представляется, что на него распространяются ограничения ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, а следовательно, оно возможно только в рамках реализации целей рассматриваемых юридических лиц. О приватизации же можно говорить только в случае реорганизации государственных корпораций, в частности их преобразования в форму акционерного общества. Именно в возможности реорганизации государственных корпораций скрыт риск перехода их имущества из публичной формы права собственности в частную, как это имело место применительно к имуществу ГК «Российские нанотехнологии». Несмотря на то, что 100% акций созданного на базе имущества рассматриваемой корпорации

акционерного общества поступили в собственность Российской Федерации⁴,

акционерное общество является частным субъектом, а, следовательно, в соответствии со ст. 209 ГК владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом по собственному усмотрению, не ограничиваясь публичными

¹ См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.2013 года № 101-ФЗ // СЗ. 2013. №19. Ст. 2328.

² См.: Анисимов А.П., Гончаров А.И., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Неопознанный субъект права собственности // Современное право. 2009. № 10. С. 3 − 7; Никитин А. Как устроена госкорпорация. Новая

формула управления страной: делишь ее // Новая газета. 2007. № 86.

³ См., например: Лазаревский А. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ - Юрист. 2008. № 6.

⁴ См.: О реорганизации российской корпорации нанотехнологий: Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2010 года № 211-ФЗ // СЗ. 2010. № 31. Ст. 3180; в ред. Федерального закона Российской Федерации от

21.11.2011 года № 237-ФЗ // СЗ. 2011. № 48. Ст. 6728.

интересами. На государство, как акционера, ложится риск обесценения принадлежащих ему акций.

Дополнительным аргументом в пользу признания государственных корпораций публичными собственниками переданного им имущества может служить сохранение права оперативного управления и хозяйственного ведения за унитарными предприятиями, имущественные комплексы которых передаются государственным корпорациям¹. Как следует из п. 1 ст. 300 ГК, право следования, свойственное ограниченным вещным правам, применительно к праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления, принадлежащим унитарным предприятиям, ограничивается рамками гражданского оборота, участниками которого могут быть только субъекты публичной формы права собственности. Если же право собственности на имущественный комплекс рассматриваемых юридических лиц переходит в частную собственность физического или юридического лица, о праве следования не может быть и речи².

Вместе с тем все вышесказанное не должно свидетельствовать о намерении

«обелить» государственные корпорации, утвердить полезность и эффективность рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица. Действительно, государственные корпорации на сегодняшний день представляют собой «черные дыры» отечественной экономики, в которых бесследно исчезают отнюдь немалые финансовые средства. Представляется, однако, что причина этого не в праве собственности, как это принято считать в юридической литературе³, а в неправильном решении экономической задачи по спецификации правомочий в рамках организационно-правовой формы юридического лица. Следуя экономической теореме Рональда Коуза, мы можем сказать, что от четкой спецификации прав собственности зависит эффективность распределения и использования экономических ресурсов. «Размытость» же собственности создает предпосылки для оппортунистического поведения и препятствует созданию

¹Так, в соответствии с пп. 12.1 п. 1 ст. 7 и п.5 ст. 18.1 Закона о государственной корпорации «Ростехнологии», рассматриваемая корпорация осуществляет права собственника имущества, ряда федеральных унитарных предприятий до их преобразования в акционерные общества.

²См: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2006. С. 646.

³ См., например: Анисимов А.П., Гончаров А.И., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Указ. соч. С. 3 – 7.

стимулов к эффективному использованию ресурсов¹. Именно с ситуацией

«размытости» права собственности мы имеем дело применительно к государственным корпорациям, в которых право на принятие решений относительно использования имущества было отделено от права на доход и участия в распределении убытков. В связи с чем менеджмент оказался не заинтересован в эффективности деятельности государственных корпораций, а все издержки в конечном итоге ложатся на государство, как учредителя. Именно задача обеспечения баланса прав на принятие решений, контроля за ними, права на получение дохода и участия в распределении убытков должна быть положена в основу создания организационно-правовой формы публичного юридического лица. Кроме того, необходимо учитывать, что защита имущества, находящегося в публичной собственности, от злоупотреблений лиц, им управляющих, вопрос не только и не столько гражданского права, сколько антикоррупционной политики государства.

Критика государственных корпораций, в том числе с позиций признания их собственниками принадлежащего им имущества, привела к появлению весьма близкой организационно-правовой формы юридического лица – государственной компании. На сегодняшний день в рассматриваемой форме существует одно единственное юридическое лицо – государственная компания «Российские автомобильные дороги». Так же как и государственная корпорация, государственная компания вступает в гражданский оборот как собственник принадлежащего ей имущества². Однако акцент в рассматриваемой организационно-правовой форме сделан не столько на право собственности, сколько на доверительное управление, которое существующая государственная компания осуществляет в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения. В юридической литературе отмечается отсутствие

качественных различий между организационно-правовыми формами

¹ См.: Коуз Р. Фирма, рынок, право. М., 2007.

² См.: Закон о некоммерческих организациях (ст. 7.2); О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон

Российской Федерации от 17.07.2009 года № 145-ФЗ (ст. 21) // СЗ. 2009. № 29. Ст. 3582; в ред. Федерального

закона Российской Федерации от 02.07.2013 года № 185-ФЗ // СЗ. 2013. № 27. Ст. 3477.

государственной компании и государственной корпорации: учреждаются Российской Федерацией в публичных целях, создаются, реорганизуются и ликвидируются посредством принятия отдельного федерального закона, являются собственниками имущества, имеют идентичную систему органов управления, признаются некоммерческими и т.д.¹ В действительности принципиальное отличие только одно – доверительное управление имуществом, для осуществления которого создается государственная компания.

Здесь, на наш взгляд, необходимо вспомнить, что в юридической литературе отдельными авторами доверительное управление рассматривалось в качестве альтернативы правам хозяйственного ведения и оперативного управления². Действительно, рассматриваемые институты весьма близки друг другу ввиду общности их целей – управление имуществом собственника, о чем свидетельствует норма пункта 3 статьи 1013 ГК, не допускающая передачу в доверительное управление имущества, в отношении которого существуют права хозяйственного ведения и оперативного управления. Вместе с тем пример государственной компании «Автодор» с очевидностью показывает невозможность замены права хозяйственного ведения и оперативного управления институтом доверительного управления, ибо доверительное управление

предполагает существование доверительного управляющего в качестве самостоятельного субъекта права, а, следовательно, наличие у него собственного обособленного имущества, которым он несет ответственность по своим обязательствам. При этом имущество доверительного управляющего должно быть обособлено и от имущества учредителя доверительного управления, не составлять с ним единую массу. Напротив, имущественная обособленность субъектов права хозяйственного ведения и оперативного управления заключается в их правах на имущество, в отношении которого они осуществляют управление. Именно поэтому в рамках организационно-правовой формы государственной компании,

¹ См., например: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 606 – 608; Саркисов А.К. Государственные корпорации и государственные компании в законодательстве Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 36 – 42; Гришаев С.П. Доверительное управление имуществом // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2010.

² См., например: Иоффе О.С. Эффективность доверительного управления // Журнал для акционеров. 1999. № 3; Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. М., 2002. С. 206 – 208.

на наш взгляд, так и не удалось уйти от критикуемого применительно к государственным корпорациям права собственности.

Институт доверительного управления для российской правовой системы явление не новое и, можно сказать, имеет свою историю становления и развития. Начиная с появления Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2296 «О доверительной собственности (трасте)», который фактически ознаменовал появление фидуциарной собственности – института, свойственного системам общего права, заканчивая закреплением доверительного управления в качестве института обязательственного права в действующем Гражданском кодексе. Вместе с тем анализ норм о доверительном управлении автомобильными дорогами, осуществляемом государственной компанией «Автодор», выявляет существенные отличия доверительного управления в рамках государственной компании от режима соответствующего договора, установленного в главе 53 ГК. В частности отмечается, что основанием возникновения отношений по доверительному управлению в рассматриваемом случае является не договор, а федеральный закон, а также передаточный акт, подписанный соответствующим федеральным органом исполнительной власти и государственной компанией; как следствие отсутствует необходимость согласования существенных условий договора, в частности условия о предмете, о размере и форме вознаграждения; не соблюдается максимальный 5-летний срок существования договорных отношений рассматриваемого вида; передача автомобильных дорог в доверительное

управление не подлежит государственной регистрации и другое¹. Несмотря на то,

что в пункте 5 статьи 1012 ГК оговаривается, что особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются специальным федеральным законом, указанную выше специфику вряд ли можно назвать простым исключением из правила. А.В. Винницкий указывает на вещно-правовой характер рассматриваемых отношений, отмечая при этом, что правомочия «Автодора» выходят не только за рамки доверительного управления, но и за рамки права хозяйственного ведения и

¹ См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 640 – 642; Гришаев С.П. Доверительное управление имуществом // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2010.

права оперативного управления¹. Автор предлагает унифицировать нормы о государственных корпорациях и государственных компаниях: отказаться от использования института доверительного управления и признать государственные компании собственниками переданного им имущества с установлением ограничения оборотоспособности отдельных его категорий². Однако, можно только предположить, сколько критики будет высказано в адрес такого законодательного решения. В отсутствие категории публичной собственности автомобильные дороги общего пользования федерального значения станут собственностью государственной компании, то есть юридического лица. Кроме того, предложения о закреплении какой бы то ни было формы права собственности на автомобильные дороги вызывают сомнения в своей целесообразности ввиду существования в российском законодательстве категории национального достояния.

Имущественный статус Центрального банка Российской Федерации (Банка России) – еще один вопрос, который требует упоминания в рамках рассматриваемой нами темы. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³ уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, включая золотовалютные запасы. Подход законодателя к определению имущественного статуса рассматриваемого субъекта не позволяет идентифицировать право, на основании которого ему принадлежит имущество. Буквальное толкование приведенной статьи позволяет сделать вывод, что Банк России не является

собственником имущества, поскольку его имущество признается федеральной собственностью, то есть имуществом, принадлежащим на праве собственности

¹ См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. С. 642. Аналогичной позиции придерживается и С.П. Гришаев, указывая на совпадение правомочий государственной компании с правомочиями собственника (См.: Гришаев С.П. Доверительное управление имуществом).

² Там же. С. 642 – 643.

³ О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон Российской Федерации от 10.07.2002 года № 86-ФЗ // СЗ. 2002. № 28. Ст. 2790; в ред. Федерального закона Российской Федерации от

05.05.2014 года № 112-ФЗ // Российская газета. №101. 07.05.2014.

Российской Федерации, учредившей Банк России. Положения ГК не позволяют причислить его и к субъектам права хозяйственного ведения или права оперативного управления, которыми в соответствии со статьями 294 и 296 ГК признаются государственные (муниципальные) унитарные предприятия, казенные предприятия и учреждения¹. В юридической литературе высказывались различные точки зрения относительно квалификации имущественных прав Центрального банка. Так, предлагалось признать Банк России субъектом особого вещного права², титульного владения³, доверительного управления⁴. Представляется, однако, что проблема имущественного статуса Банка России − не столько вопрос о квалификации его прав на имущество, сколько вопрос наличия у него имущественной обособленности, а следовательно, обоснованности признания его юридическим лицом и вообще субъектом права. Анализ статьи 2 рассматриваемого закона позволяет сделать вывод, что все имущество Банка России принадлежит Российской Федерации. При этом в научной литературе оно чаще всего причисляется к имуществу казны, наряду со средствами федерального бюджета и иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями⁵. Такой подход подтверждается и положением законодательства. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 Приложения № 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной

¹ Тем не менее в судебной практике встречаются решения, исходящие из наделения Банка России, его территориальных отделений правом хозяйственного ведения в отношении переданного им имущества. См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.02.2003 года № Ф04/537-86/А45-2003 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Северо-Кавказского от 14.07.2003 года № Ф08-2450/03 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Северо-Кавказского от 14.07.2003 года № Ф08-2438/03 // СПС

«КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Северо-Кавказского от 14.07.2003 года № Ф08-2434/03 // СПС

«КонсультантПлюс» и другие. Представляется, что такой подход судебной практики к определению имущественного статуса Банка России не соответствует положениям действующего законодательства.

² См, например: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. Сборник статей. М., 2003. С. 226 − 228; Курбатов А. Комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Хозяйство и право. 2002. № 10. С. 20 – 29.

³ См., например: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». М., 2003; Власов К.А. Особенности

правового и имущественного статуса Центрального банка Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. №10. С. 72 – 75.

⁴ См., например: Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М., 2008. С. 305 – 306.

⁵ См., например: Суханов Е.А. http://www.cyclopedia.ru/106/202/2697656.html. (дата обращения - 03.05.2014 года); Солдатова В.И., Сапожникова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О

Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный). М., 2011.

собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»¹ к объектам государственной собственности относится государственная казна Российской Федерации, в частности средства Центрального банка Российской Федерации. Если все имущество Банка России составляет казну Российской Федерации, то ни о какой имущественной обособленности рассматриваемого субъекта не может идти речи, поскольку Банк России не обладает имуществом, отличным от имущества, являющегося основой участия в гражданском обороте его учредителя. Однако закон, закрепляющий имущество Центрального банка в федеральную

собственность, наделяет его статусом юридического лица, а также устанавливает его самостоятельную ответственность по своим обязательствам. Для разрешения образовавшейся коллизии требуется принятие последовательных законодательных решений: Банк России либо должен лишиться статуса юридического лица, что представляется не целесообразным с точки зрения функций, им осуществляемых, либо его имущество должно быть обособлено от имущества учредителя. Создавшаяся ситуация не только противоречит принципам гражданского оборота, но и ставит под сомнение принцип независимости Банка России. Как верно было замечено Я.М. Макаровой, имущественная обособленность Центрального банка носит весьма специфический характер, поскольку призвана обеспечить его независимость от государства, в том числе в публично-правовом аспекте его деятельности². Именно эта правовая идея изначально была заложена в Конституцию и стала основой конституционного статуса Центрального банка³.

¹ О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 года № 3020-1 // Российская газета. № 8. 11.01.1992; в ред. Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21.07.1993 года №5475-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1261.

² См.: Макарова Я.М. Проблемы положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 169.

³ См., подробнее: Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его

независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. 2013. № 6. С. 5 – 8.

Сомнения в имущественной обособленности Банка России создает ряд проблем его участию в гражданском обороте. Так, управления Росрегистрации отказываются регистрировать вещные права Банка России на принадлежащее ему имущество, в качестве правообладателя указывается лишь Российская Федерация¹. Не являясь собственником имущества, Банк России не может обращаться с исками о признании права собственности на принадлежащее ему имущество², не может он это делать и от имени Российской Федерации с целью признания федеральной собственности³.

Разрешение рассмотренной ситуации мы видим в возможности признания за Центральным банком права публичной собственности на принадлежащее ему имущество. Тем более что в соответствии с действующим законодательством Банк России осуществляет владение, пользование и распоряжение имуществом в публичных интересах, а его усмотрение ограничено выполнением возложенных на него публичных функций.

Категория права публичной собственности представляется наиболее перспективной с точки зрения оформления имущественного статуса публичных юридических лиц, как новой организационно-правовой формы коллективных субъектов. Как показал проведенный анализ, она имеет широкое употребление в современной правовой действительности в рамках оформления статуса государственных унитарных предприятий, учреждений, государственных корпораций и требует своего теоретического признания и осмысления, в том числе с позиции цивилистики. Конструкции таких ограниченных вещных прав, как право оперативного управления и право хозяйственного ведения, рождены в советский период развития науки гражданского права и являются попыткой объяснить имущественную обособленность государственных юридических лиц в

¹ См. подробнее: Качанов Р.Е. Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса // Современное право. 2007. № 5. С. 7 – 9.

² См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 05.03.2008 года № Ф04-1457/2008 (1235-А27-

22) // СПС «КонсультантПлюс».

³ См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28.02.2007 года № Ф04-601/2007 (31413-А27-

36) // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Уральского округа от 20.01.2004 года № Ф09-4002/03-ГК // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2009 года по делу № А14-6814/2009/224/4 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2008 года № 07АП-3244/08 // СПС «КонсультантПлюс».

условиях господства исключительной собственности государства на средства производства. Отрицание собственнической природы этих прав обусловлено исключительно идеологическими соображениями и, как показано, не находит своего практического подтверждения. В условиях нивелирования идеологических установок и развития рыночного типа хозяйствования, основным участником которого является собственник имущества, нет оснований для сохранения названных теорий. При этом, как в свое время при создании теории оперативного управления, основная роль в ее развенчании и признании субъектов рассматриваемых прав публичными собственниками отводится науке гражданского права. Прежде всего потому, что устаревание рассматриваемых прав и их характеристика в качестве «социалистического пережитка» обуславливается не законодательной конструкцией, которая во многом аналогична конструкции права публичной собственности, а той теорией, которая лежит в их основе. Категория собственности должна перестать ассоциироваться с частными субъектами гражданского оборота, перестать быть пугающей для российской правовой доктрины, как связанная с наживой и разорением государства.

Представляется, что имущественная обособленность публичного юридического лица, которое станет новой организационно-правовой формой, заменив собой множество существующих сегодня организационно-правовых форм юридических лиц, учреждаемых государством, должна основываться на праве публичной собственности. Такой подход, во-первых, создаст основу для его полноценной правосубъектности, устранив не характерный для развитого имущественного оборота разрыв между правом собственности и правосубъектностью, что поставит его в равное положение с иными участниками гражданского оборота. Во-вторых, имущественная обособленность, основанная на праве собственности, как наиболее полном вещном праве, позволит создать механизм гражданско-правовой ответственности рассматриваемых субъектов, обеспечивающий баланс частных и публичных интересов, что повысит к ним доверие со стороны иных участников гражданского оборота. В-третьих,

признание публичных юридических лиц собственниками имущества позволит публичному юридическому лицу в полной мере использовать свой имущественный потенциал, что будет способствовать реализации ими публичных функций, решению ими задач общественного, социального характера. Как отмечал еще Д.И. Мейер, именно «право собственности дает возможность юридическому лицу достигать цели его существования»¹. В-четвертых, в отличие от права частной собственности, усмотрение собственника в рамках публичной формы права собственности подчинено реализации публичных функций и удовлетворению публичных интересов, что позволит обеспечить общественный интерес в имуществе, переданном публичному юридическому лицу.

Вместе с тем анализ проектов законов, имеющих своей целью введение в российскую правовую действительность категории публичного юридического лица, показывает неудовлетворительность предложенных в них подходов к решению вопросов имущественного статуса новых юридических лиц. Так, разработчики проекта Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации» в пункте 2 статьи 5 воспроизводят норму, определяющую имущественный статус государственных корпораций, наделяя публично-правовые компании правом собственности в отношении переданного ей Российской Федерацией имущества. При этом отсутствует имеющееся в отношении государственных корпораций указание на ограничение права собственности целями, ради осуществления которых публично-правовая компания создается. Такой подход не учитывает результатов проведенных научных исследований, в связи с чем не может быть признан приемлемым.

Разработчики проекта Федерального закона «О публичных корпорациях», напротив, отталкивались в регулировании имущественного статуса публичных корпораций от критики статуса собственника, закрепленного за государственными корпорациями, что привело к воспроизведению в пункте 1 статьи 6 рассматриваемого законопроекта нормы, определяющей имущественный статус Банка России. В Пояснительной записке указывается, что речь должна

¹ Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2 ч. М., 2000. С. 141.

идти не об особом вещном праве, на котором у публичных корпораций находится имущество, а об особом правовом режиме, в котором существует переданное им имущество. При этом не учитывается, что правовой режим имущества определяется прежде всего правом на него. Такой законодательный подход может иметь своим последствием, помимо ситуации, уже описанной применительно к Банку России, возращением к проблемам 1927 года, когда законодатель устранился от определения прав на имущество государственных трестов, закрепив для них «триаду» правомочий собственника, в связи с чем задача определения имущественного статуса государственных юридических лиц была возложена на научное сообщество.

Рассматриваемые законопроекты не учитывают практику зарубежных стран, в которых юридические лица, созданные государством, успешно функционируют на праве публичной собственности¹. Во Франции в 2006 году был принят Общий кодекс собственности юридических лиц публичного права. При этом европейские публичные образования не сохраняют вещных прав в отношении имущества, переданного ими своим юридическим лицам, а их интересы в этом имуществе обеспечиваются посредством предоставления им прав учредителей юридических лиц. Таким образом, создание конструкций различных ограниченных вещных прав на имущество, переданное юридическим лицам, ситуация свойственная странам бывшего социалистического лагеря. Она является отголоском постулатов плановой экономики, в рамках которых государство

признавалось единственным собственником всего принадлежащего ему имущества. Представляется, что в условиях рыночного типа хозяйствования основным участником гражданского оборота должен стать собственник имущества, а внимание исследователей должно сосредоточиться на создании эффективных механизмов обеспечения прав учредителей публичных юридических лиц.

¹ См. подробнее: Богатых Е.А. Гражданское и торговое право. М., 2004. С. 41.