Российское законодательство о предоставлении информации

К настоящему времени в Российской Федерации процесс перехода от административно-бюрократической системы к подлинно демократической правовой системе далеко не завершен. Все еще сохраняются ограничения на участие граждан в осуществлении публичной власти.

Право на участие в управлении делами государства входит в число основных политических прав и свобод граждан. В современном обществе именно существование гарантий и реальное использование политических прав и свобод является показателем правового государства. В свою очередь, право на информацию о решениях органов публичной власти — одно из основных и неотъемлемых прав человека. Основываясь на знании того, как в том или ином обществе юридически оформлено и защищается право человека на информацию о решениях органов публичной власти, можно судить о степени демократичности такого общества. И только неукоснительное соблюдение закрепленных в российской Конституции прав граждан может установить подлинно равные отношения между государством и гражданским обществом, между чиновником и гражданином.

Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В ч. 4 ст. 29 Конституции установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Здесь конкретизируются «способы проявления личностью своих мнений и убеждений, формы реализации свободы слова»[1]. В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.

Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 24) также установлено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное

право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию. Поэтому государство должно закрепить и правовые гарантии осуществления этого права. По нашему мнению, действие конституционных положений должно распространяться не только на органы власти, но и на иные государственные органы, а также на структуры, выполняющие публичные функции, и должностных лиц указанных органов. В дальнейшем мы будем использовать обобщенные термины: «государственные органы», «органы местного самоуправления», а также «органы публичной власти».

Однако реальные возможности граждан в сфере доступа к информации о решениях органов публичной власти в Российской Федерации в настоящее время не соответствуют положениям Конституции России и международным актам. Органы публичной власти во многом являются информационно закрытыми, и доступ граждан к информации об их решениях в значительной степени затруднен или вообще невозможен. Государственные и контролируемые государством через коммерческие структуры средства массовой информации нередко, вместо обеспечения права граждан на информацию о решениях органов публичной власти, проводят пропаганду и агитацию в интересах властных группировок.

В настоящее время российское общество переживает период серьезных структурных реформ практически во всех сферах. В плане изменений институтов государственной власти и местного самоуправления основными являются административная[2] и федеративная реформы. Каждая из них в той или иной степени затрагивает и вопросы информационной открытости органов публичной власти. Одной из основных задач реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы общефедерального значения, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые), должны решаться региональной властью. В первую очередь, это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации, а также вопросы координации деятельности муниципальных образований и осуществления межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, к ведению региональной власти относятся вопросы, не предусматривающие ежедневной опеки над гражданином. И лишь те вопросы, которые непосредственно каса

ются гражданина в его повседневной жизни, должны решаться органами местного самоуправления. Это позволит также осуществлять действенный контроль граждан за предоставлением им публичных услуг.

Однако, на наш взгляд, предоставление информации о своих решениях является обязательным для органов всех уровней. Представляется, что в настоящее время это один из наиболее актуальных и действенных каналов взаимодействия граждан и органов публичной власти.

При формировании комплекса мер, направленных на информационную открытость органов власти, нередко ставится вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ветви власти? Обращение к зарубежному опыту позволяет ответить, что открытость должна быть необходимой и достаточной. И с этим надо, конечно же, согласиться. Однако нельзя полностью принять общий вывод, что европейское право делало исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. В обоснование этого вывода приводится Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 25 октября г. «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов», где сделана такая оговорка[3].

Чтобы граждане могли реализовать возможность получения информации о решениях органов публичной власти, необходимо в первую очередь определить способы предоставления такой информации. Полагаем, что основные способы таковы: обнародование информации о принимаемых решениях; обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам в органах власти;

обеспечение доступа к заседаниям органов публичной власти; предоставление документов и материалов на основании запроса[5].

Таким образом, существуют два канала предоставления информации о решениях органов публичной власти: обеспечение такой информацией по инициативе самих органов власти либо в силу прямого указания закона, а также по инициативе граждан.

По нашему мнению, должны быть законодательно закреплены основополагающие принципы реализации права на информацию: открытость процедуры выработки, принятия и исполнения решений государственными органами, органами местного самоуправления; общедоступность информации, представляющей общественный интерес, открытость информации, затрагивающей личные интересы граждан; обеспечение безопасности личности, общества и государства; систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых государственными органами и органами местного самоуправления решениях; законность поиска, получения и передачи информации о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления; достоверность и полнота предоставляемой информации; защита права на получение информации; общественный контроль за принятием решений государственными органами, органами местного самоуправления.

В настоящее время прослеживается определенный прогресс в решении вопроса о повышении уровня открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Однако это только начало пути. По данным зарубежных социологов, исследующих качественные характеристики деятельности органов власти различных стран, в том числе и России, из 103 стран Россия занимает 74-е место (между Польшей и Саудовской Аравией)[6].

Собственно правовую основу предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, принимаемые на основании и в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления[7].

Федеральное законодательство

Отдельные положения об информационной открытости органов публичной власти закреплены в Градостроительном кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О гидрометеорологической службе», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об охране окружающей среды», «О государственном земельном кадастре», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О безопасности», «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» и ряде других.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Федеральный закон № 149), как и ранее действовавший федеральный закон с похожим наименованием[8], в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации. В самом этом Федеральном законе закреплено, что он регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации. И практически отсутствуют положения, регулирующие порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Притом, согласно ст. 3 этого Федерального закона, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается в том числе на принципе открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Поэтому необходимо констатировать, что собственно механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти является недостаточно проработанным. При этом нельзя не признать положительным тот факт, что в данном федеральном законе указан перечень информации (хотя и весьма общего характера), к которой не может быть ограничен доступ.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона № 149 не может быть ограничен доступ: к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией; иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Говоря о недостатках Федерального закона № 149-ФЗ в плане предоставления информации о решениях органов публичной власти, нельзя не сказать о чрезвычайно узком определении законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации. В соответствии со ст. 4 данного Федерального закона законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из этого федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов. Таким образом, законодательное регулирование субъектов Российской Федерации по данным вопросам не предусмотрено. Не совсем понятно, как это согласуется с положениями Конституции Российской Федерации. В п. «и» ст. 71 Конституции, определяющей предметы ведения собственно Российской Федерации, речь идет только о федеральной информации. При этом об информации субъектов Российской Федерации не говорится даже в ст. 72 Конституции, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет отнести ее к предметам исклю

чительного ведения субъектов Российской Федерации. Конечно, нельзя забывать, что информация является и объектом гражданских прав. Однако это не объясняет полностью указанного ограничения прав субъектов Российской Федерации.

Тем более странным выглядит появление в тексте Федерального закона № 149 правильного в принципе положения, согласно которому государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (п. 5 ст. 8). Надо ли это понимать так, что информация как таковая относится к ведению Российской Федерации, а информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов? Федеральный закон однозначного ответа на этот вопрос не дает.

Более логичными здесь представляются формулировки Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно ст. 3 данного Федерального закона правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом и иными федеральными законами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим федеральным законом.

При рассмотрении вопросов открытости власти необходимо также учесть положения Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В ст. 2 данного Закона установлено, что действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия на пути осуществления гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

При этом в соответствии с Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. на увеличение информационной открытости власти большое влияние оказывали правовые акты Президента Российской Федерации. Так, Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию»[9] установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается, в частности, в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

Следует также отметить Доктрину информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г., № Пр-1895)[10]. По мнению М.А. Федотова, в Доктрине информационной безопасности акцент сделан не на задаче создания информационного пространства и, соответственно, не на обеспечении плюрализма, а, напротив, на информационном обеспечении правительственной политики[11]. Во многом соглашаясь с данной точкой зрения, нельзя не отметить, что

в Доктрине содержится и ряд положений в сфере информационной открытости органов публичной власти. Доктрина прямо говорит, что одной из угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности может являться неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

К числу внутренних источников угроз информационной безопасности Российской Федерации Доктрина отнесла недостаточную разработанность нормативной правовой базы, регулирующей отношения в информационной сфере, а также недостаточную правоприменительную практику, недостаточную активность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан.

В Доктрине четко определено, что сложившееся положение дел в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации.

Можно только с сожалением констатировать, что большинство положений Доктрины информационной безопасности Российской Федерации в части реального обеспечения информационной открытости государства так и остались декларациями.

Об актах Правительства Российской Федерации говорится в ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, носящие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не носящие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Феде

рации. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Содержание актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере информационной открытости будут подробно нами рассмотрены в главе 3 настоящего исследования. При этом следует особо отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Целями программы, в частности, являются: расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; уменьшение числа обращений граждан и организаций в органы государственной власти и сокращение времени вынужденного ожидания, внедрение единых стандартов обслуживания населения, создание условий для предоставления государственных услуг по принципу «одного окна».

Ожидаемыми конечными результатами реализации данной программы и показателями социально-экономической эффективности являются: повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти на 10%; уменьшение административной нагрузки на граждан и организации, связанной с предоставлением в органы государственной власти необходимой информации, уменьшение количества вынужденных обращений граждан в органы государственной

власти для получения государственных услуг и необходимого времени ожидания на 10%; обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, сокращение затрат времени на реализацию гражданами Российской Федерации своих конституционных прав и обязанностей; повышение оперативности и качества принимаемых решений, сокращение издержек на организацию административно-управленческих процессов в органах государственной власти.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании прав граждан в Российской Федерации, включая и право на предоставление информации. С их помощью разрешаются правовые коллизии в данной сфере, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. В данном исследовании будут рассмотрены отдельные решения федеральных судов, касающиеся открытости органов публичной власти.