Способы предоставления информации о решениях органов власти

В юридической литературе справедливо отмечается, что один из ключевых моментов в реализации права на информацию — доступ к ней[100]. Полагаем, что предоставление информации о решениях государственных органов и органов местного самоуправления может осуществляться следующими основными способами:

обнародование информации о принимаемых решениях; обеспечение доступа к заседаниям государственных органов и органов местного самоуправления; обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам в государственных органах и органах местного самоуправления; предоставление документов и материалов на основании запроса.

Разумеется, государственные органы и органы местного самоуправления

могут использовать для информирования о принимаемых решениях и любые иные способы, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Рассмотрим данные способы подробнее.

Обнародование информации о принимаемых решениях

Основным способом обнародования информации о принимаемых решениях государственных органов и органов местного самоуправления является ее публикация в средствах массовой информации. Информирование граждан государственными органами и органами местного самоуправления о принимаемых решениях может осуществляться путем обнародования информации о принимаемых решениях, текстов самих правовых актов, ежегодных докладов о результатах работы, а также иных информационных материалов.

Одной из важнейших гарантий реализации права на получение информации является опубликование соответствующих актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо иметь в виду, что любые нормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. В случае нарушения данного правила нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (ч.

Регламентация порядка опубликования актов федерального законодательства и палат российского парламента произведена в Федеральном законе от июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В данном Федеральном законе закреплено, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации

в порядке, установленном Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». В соответствии со ст. 30 этого Федерального закона вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в «Собрании законодательства Российской Федерации». Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально публикуются по представлению Министерства иностранных дел в Бюллетене международных договоров. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера публикуются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых они заключены, в официальных изданиях этих органов.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием. В нем публикуются федеральные конституционные и федеральные законы, акты палат российского парламента, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, решения Конституционного Суда о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства или отдельных положений этих актов.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации установлен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ст. 8 этого Федерального закона конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской

Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации.

Порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов установлен в ст.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Как правило, муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования в официальное печатное средство массовой информации главой муниципального образования. При публикации в официальном печатном средстве массовой информации муниципального правового акта указывается наименование последнего, дата его принятия, должностное лицо, его подписавшее, дата подписания. Муниципальные правовые акты могут быть официально опубликованы также в виде отдельного издания. Муниципальный правовой акт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

В соответствии со ст. 12 и 13 Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства официально публикуются на государственном языке Российской Федерации. В республиках эти правовые акты наряду с официальным опубликованием могут публиковаться на государственных языках республик.

Законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик. Законы и иные нормативные правовые акты иных субъектов Российской Федерации официально публикуются на государственном языке Российской Федерации.

В отдельных федеральных законах предусмотрена обязательность опубликования не только правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и отдельных видов информации. Например, согласно ст. 7 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» сведения о прожиточном минимуме на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Российской Федерации в целом и в субъектах Российской Федерации публикуются ежеквартально в официальных изданиях Правительства Российской Федерации и официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» при государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации должен соблюдаться принцип обеспечения открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, информации о рассмотрении и об утверждении тарифов в соответствии со стандартами раскрытия информации, установленными Правительством Российской Федерации и предусматривающими обязательность опубликования раскрываемой информации в официальных средствах массовой информации, в которых в соответствии с федеральными и региональными законами публикуются официальные материалы органов государственной власти.

В соответствии со ст. 15 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации» проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до ее утверждения и может размещаться на официальном сайте субъекта Федерации в Интернете.

Согласно ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

По нашему мнению, государственные органы и органы местного самоуправления должны предоставлять для опубликования в средствах массовой информации следующую официальную информацию: о вступлении в должность или об отставке руководителей государственных органов и органов местного самоуправления; принятии соответствующего бюджета, установлении и изменении ставок и порядка уплаты налогов и сборов, коммунальных и иных платежей в порядке, установленном бюджетным и налоговым законодательством; принятии правовых актов по управлению имущественными объектами, находящимися в собственности соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования[101]; заключении соглашений; мерах, предпринимаемых для ликвидации чрезвычайных происшествий, угрожающих жизни и здоровью людей на соответствующей территории.

Также в целях представления информации о результатах работы государственных органов и органов местного самоуправления их руководителям целесообразно обеспечивать подготовку и публикацию в средствах массовой информации ежегодного доклада по результатам деятельности возглавляемых ими органов.

В настоящее время в федеральном законодательстве уже предусмотрена необходимость подготовки и опубликования докладов о результатах деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц. Например, согласно ст. 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Выс

ший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору Российской Федерации. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.

По важнейшим для жизни государства и общества вопросам также предусматривается подготовка и публикация соответствующих докладов. Так, согласно ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» государственный доклад о положении детей в Российской Федерации ежегодно разрабатывается в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения. Государственный доклад о положении детей в Российской Федерации представляется федеральным Правительством палатам российского парламента. Порядок его разработки, распространения, в том числе опубликования, определяется Правительством Российской Федерации.

Государственные органы и органы местного самоуправления, по нашему мнению, также должны периодически направлять в средства массовой информации сводные информационные материалы о структуре этих органов и порядке их работы.

Немаловажен для общественности и вопрос об открытости сведений о доходах должностных лиц всех уровней. Например, в рассмотренном ранее законе Мексики о федеральной прозрачности и доступе к правительственной информации, открытой для общественности, любому гражданину предоставляется возможность отслеживать зарплату чиновников — от начальника департамента до президента. В нашей стране порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно ст. 20 этого Федерального закона гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Эти сведения являются конфиденциальными, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

При этом сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобож

дение от должности которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов Российской Федерации предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.

Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Отметим, что федеральное законодательство не предусматривает обязательности предоставления для опубликования общероссийским средствам массовой информации сведений о доходах муниципального служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» только установлено, что муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Необходимо также учитывать Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». В целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране было установлено, что сведения, содержащиеся в декларации и справке, относятся к конфиденциальной информации, если законодательством Российской Федерации они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Государственные служащие, в служебные обязанности которых входят сбор и проверка указанных сведений, могут привлекаться за их разглашение к дисциплинарной и иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сведения, содержащиеся в декларации и справке, поданных лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, могут быть

опубликованы в общероссийских средствах массовой информации в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.

Этим Указом был утвержден Порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, общероссийским средствам массовой информации по их обращениям. Порядок определяет обязанности кадровых служб государственных органов, возникающие в связи с обращениями общероссийских средств массовой информации о предоставлении сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Обращение общероссийского средства массовой информации, направленное в письменном виде в адрес должностного лица или государственного органа, имеющего право назначать на соответствующую должность лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, о предоставлении сведений о доходах и имуществе этого лица в недельный срок со дня получения направляется для исполнения в кадровую службу соответствующего государственного органа. Обращение, не содержащее обязательства опубликовать запрашиваемые сведения в полном объеме в ближайшем номере либо в недельный срок со дня их получения, не рассматривается и подлежит возврату.

Кадровая служба государственного органа при получении обращения в недельный срок сообщает об обращении лицу, в отношении которого поступило обращение, и обеспечивает передачу общероссийскому средству массовой информации следующих сведений о доходах и имуществе лица, замещающего государственную должность Российской Федерации: суммарная декларированная стоимость недвижимого имущества, транспортных средств и ценных бумаг, принадлежащих лицу на праве собственности; перечень объектов недвижимости, принадлежащих лицу на праве собственности или находящихся в его пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них; декларированный годовой доход.

Указанные сведения предоставляются на основании данных, имеющихся в кадровой службе государственного органа на дату получения обращения.

В предоставляемых сведениях запрещается указывать: иные данные о доходах и имуществе лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, кроме указанных выше; данные о супруге, детях и иных членах семьи лица, замещающего государственную должность Российской Федерации; данные, позволяющие определить местожительство, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации лица, замещаю

щего государственную должность Российской Федерации, а также его супруги, детей и иных членов его семьи; данные, позволяющие определить местонахождение объектов недвижимости, принадлежащих лицу на праве собственности или находящихся в его пользовании; информацию, отнесенную к государственной тайне или являющуюся конфиденциальной.

Если обращение поступило в отношении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, сведения о доходах и имуществе которого за отчетный год были ранее предоставлены для опубликования общероссийскому средству массовой информации в соответствии с рассматриваемым Порядком, кадровая служба соответствующего государственного органа не предоставляет указанные сведения, а сообщает заявителю в недельный срок, какому общероссийскому средству массовой информации они были предоставлены ранее.

Важным источником информации о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления являются электронные информационно-справочные системы («КонсультантПлюс: Сводное Региональное Законодательство», «Гарант» и др.). Данные системы содержат значительное число правовых актов, причем в большинстве своем произошедшие изменения инкорпорированы в тексты первоначальных актов. Это конечно же значительно облегчает работу с правовыми актами.

Органы публичной власти должны способствовать размещению в электронных информационно-справочных системах максимального количества своих актов. Ряд органов власти стремятся к этому. Например, в Письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2002 г. № С1-7/оу-1224 в целях совершенствования обеспечения деятельности арбитражных судов полной и объективной информацией о состоянии арбитражной судебной практики было предложено незамедлительно принять необходимые меры к тому, чтобы в информационно-правовые базы «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и другие были включены все постановления кассационной инстанции с начала ее работы. В случае пересмотра упомянутых судебных актов в порядке надзора и принятия Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановления об отмене или изменении постановления кассационной инстанции соответствующая информация должна быть отражена в тех же базах данных.

При этом не следует забывать, что указанные электронные информационно-справочные системы не являются официальным источником информации о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нередко и в них встречается неверная или неполная информация. За

метим, что иногда это происходит по вине органов публичной власти. Например, летом 2006 г. в информационно-справочных системах практически одновременно появились два письма налогового департамента. В них совпадают даты, номера и подписи. Различие было в содержании. В одном разъяснении подтверждается право компаний использовать налоговые преференции, в другом — запрещается. Налоговая служба велела инспекциям руководствоваться вторым вариантом письма.

Оба письма от 3 июля 2006 г. подписаны руководителем налогового департамента Минфина России М. Моториным и отвечают на один и тот же вопрос: могут ли компании, занимающиеся дистанционной торговлей, платить единый налог на вмененный доход (ЕНВД)[102]. Письмо, разрешающее таким компаниям переход на ЕНВД, появилось 22 июля в базе «Гарант» (90 тыс. коммерческих клиентов). А в августе в базе «КонсультантПлюс» (220 тыс. коммерческих клиентов) было опубликовано письмо прямо противоположного содержания. Каждый из ответов тщательно обосновывается. В запрещающем письме говорится, что при посылочной торговле не используются объекты организации торговли, а потому невозможно рассчитать вмененный доход. В письме- близнеце написано, что число торговых мест можно рассчитывать по числу работников, упаковывающих товары на складе или в офисе, поэтому для перехода на ЕНВД препятствий нет. Текст письма в выгодной компаниям редакции напечатали газета «Учет. Налоги. Право», «Финансовая газета» и журнал «Нормативные акты для бухгалтера». А запрещающий вариант по инспекциям разослала Федеральная налоговая служба с пометкой «для использования в работе».

Окончательно запутавшись, участники рынка обратились с вопросами в Национальную ассоциацию дистанционной торговли (НАДТ). При этом и «Гарант», и «Консультант» указали, что получили письмо официальным путем. Загадка объясняется просто: Минфин сначала написал письмо, а потом изучил проблему глубже и изменил точку зрения. Достоверным является вариант, разосланный ФНС, пояснил замдиректора налогового департамента Минфина А. Иванеев. Содержание этого варианта кажется более рациональным даже НАДТ, по словам ее исполнительного директора М. Яценко. Вопрос не в том, что лучше для представителей отрасли, а в том, что юридическая цена писем Минфина для налогоплательщиков очень велика, отметил замруководителя налогового комитета РСПП С. Беляков. Компания, которая нарушила закон, опираясь на письмо Минфина, освобождается от штрафа, а с 2007 г. не придется платить и пеню.

Но если разъяснение было основано на неверной информации, предоставленной налогоплательщиком, от ответственности его не освободят, уточнил Иванеев. По его словам, разъяснения, данные по запросу конкретной компании, могут освободить от ответственности только автора запроса. Всех без исключения налогоплательщиков освобождают от ответа лишь те письма Минфина, в которых выражена общая правовая позиция, подчеркивает Иванеев. Так же понимает закон и адвокат М. Орлов. Даже письма с общей позицией освобождают от ответа, только если они «доведены до сведения налогоплательщиков» — например, через официальную рассылку. Правда, другие компании могут в суде ссылаться на частные письма Минфина, чтобы обосновать свою позицию. Но В. Зарипов из компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» уверен, что ссылка на письмо Минфина, размещенное в известной правовой базе, освобождает компанию от ответственности, ведь она применяла «официальный документ, полученный из общеизвестного и достоверного источника информации». По его мнению, чтобы не допускать путаницы, Минфину стоит организовать публикацию разъяснений на своем интернет- сайте[103].

Представляется, что достаточно обоснованным является мнение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга о том, что факт размещения некоторых сведений о Федеральной службе охраны только в системах «Консультант» и «Гарант» не является надлежащим исполнением Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98, поскольку информация о названных системах предоставляется пользователям только на коммерческой основе, поэтому не может считаться общедоступной[104].