Органы местного управления

Важным результатом политики великих московских князей (царей) было постепенное превращение Русского феодального государства в многонациональное.

Существенное приращение территории государства было достигнуто при Иване ГѴ, перешедшем в наступле­ние против татарских царств (Казани и Астрахани).

Завоевание Казанского царства ставило в зависимость от Москвы западную Сибирь, находившуюся в тесных экономических отношениях с этим царством. B 1555 г. сибирский хан Едигер признал себя вассалом Ивана IV.

После преодоления кризиса на рубеже ХѴІ—ХѴІІ вв. происходило дальнейшее расширение территории Русско­го государства за счет захвата земель сибирских народов: киргизов, эвенков, бурят, якутов. A затем русские казаки закрепились на Среднем Амуре. После борьбы с китайцами был заключен Нерчинский мирный договор (1689 г.), по которому были определены границы между Россией и Ки­таем и в состав России вошли ряд дальневосточных тер­риторий.

Существенным фактом в истории не только России, но и славянства в целом было воссоединение части Украи­ны с Русским государством в результате продолжительной и весьма напряженной борьбы с Польшей (1654-1667 г.)

Административное деление. Вообще в Московском государстве административное деление не имело системы и однообразия, ясности в терминологии; оно слагалось исторически по мере присоединения новых владений к Москве.

B рассматриваемый период основной административ­ной единицей являлся уезд — город с принадлежащими к его управлению землями. Уезды, которые возникали ис­торически, по мере присоединения к Московскому княже­ству, а затем к Русскому государству новых территорий (уделов, земель и царств) и в этот период по своей вели­чине были неодинаковы, охватывая то целые княжества, которые присоединялись к Москве, то лишь часть этих княжеств.

Однако уезды не были единственной территориаль­ной единицей. Еще продолжали существовать территори­альные единицы, носившие название земель (например, вятская земля).

Уезды, как общее правило, делились на станы, а станы на волости. Иногда, наоборот, волости подразде­лялись на станы. B некоторых землях, например Новго­родской, станы подразделялись не на волости, а на пого­сты, в Пскове — на губы. Существовало также деление уездов на трети и на четверти.

Наряду с этими общими административно-террито­риальными единицами существовало и специальное, а именно: в пределах уезда организовывались судебные ок­руга — губы и военные округа — разряды.

Отношения некоторых вновь присоединенных терри­торий с Русским государством первоначально имели ха­рактер вассальной зависимости. Вассалами Московского царя признавали себя сибирские ханы, черкесские кня­зья, шамхалы (властители кумыков), калмыцкие тайши, ногайские мурзы. Вассалами себя признавали грузинские цари (кахетинские и имеретинские). Наконец, и отноше­ния Украины к Русскому государству после Переяславс­кой рады носили вассальный характер. Прочность вас­сальных связей между этими странами и Русским государством была различной. Вассальные отношения не­которых государств имели номинальный характер (напри­мер, вассалитет грузинских царей).

Однако постепенно власть русских царей над владе­ниями их вассалов усиливалась. K концу рассматривае­мого периода определилась тенденция к полному включе­нию (инкорпорации) вассальных государств в русское царство (например, Украины). При этом вновь присоеди­няемые территории управлялись особым образом, учиты­вавшим местный уклад и интересы местных властных элит.

Наместники и волостели. Ha этапе становления и укрепления Московского государства представителями великокняжеской (а потом царской) власти на местах были наместники и волостели. Наместники назначались в цен­тральные города уезда, а в волости, как части уезда, на­значались волостели. Наместники и волостели, как пра­вило, назначались из верхушки московских феодалов.

Обычно наместники именовались по названию тех городов, которые были когда-то центрами прежних кня­жеств или земель (наместник Белозерский, Переяславс­кий, Владимирский). Они ведали сбором податей и по­шлин, чинили суд и расправу по всем делам примыкав­шей к городу волости и важнейшим уголовным делам всего уезда. B пределах уезда наместник был распоряди­телем местных военных сил.

Волостели также ведали «судом и данью» в отдель­ных волостях совершенно независимо от наместников.

Кроме финансовых и судебных прав к компетенции наместников относились полицейские и разрядные функ­ции, т.е. снаряжение людей на военную службу, на по­чинку дорог и мостов и т. п.

B XIV вв. в Русском государстве пышно расцвела так называемая система кормлений, возникновение которой относилось еще к эпохе Киевского государства. Должнос­ти наместников и волостелей рассматривались преимуще­ственно как средство содержания, как «способ кормле­ния» княжеских слуг управляемым ими населением. Доходы наместников и волостелей составлялись из «въез­жего корма», периодических поборов (два или три раза в год), судебных, торговых и брачных пошлин. Ha практи­ке при системе кормления на первом месте стоял личный интерес кормленщиков, смотревших на свое отправление должностей как на сбор доходов, а не как на обществен­ную службу.

Должность кормленщика была, как общее правило, краткосрочной; но иногда административные единицы отдавались в наследственное кормление какой-либо фа­милии.

Иногда случалось, что в одну и ту же волость посы­лались два кормленщика.

Наместники-кормленщики опирались в своей дея­тельности на своих приближенных и холопов, назначая их административными и судебными агентами — тиуна­ми, доводчиками, надельщиками, праведчиками.

Кормленщики, посылаемые на короткий срок, заня­тые главным образом сбором поборов с населения («кор- мов»), не были в состоянии учитывать местные потребно­сти хозяйственной и социальной жизни. Сознавая недо­вольство местных феодалов и купечества, власть стала издавать так называемые уставные грамоты наместничье­го управления. Ho эти грамоты, в сущности, ничего не меняли, только, может быть, несколько упорядочивали систему кормления.

Кроме наместников и волостелей на местах были и другие должностные лица: данщики, ведавшие сбором дани (т. e. прямых налогов), пошлииники, ведавшие сбором пошлины, пятенщики, собиравшие специальную пошли­ну при продаже лошадей, и др.

Иммунитет. Вотчинное управление. B Московском княжестве первоначально наблюдалось дальнейшее раз­витие иммунитетных прав феодалов.

Крупные феодалы — «княжата» и бояре — пользо­вались иммунитетными правами без всяких специальных пожалований.

Средние и мелкие феодалы добивались особых имму­нитетных грамот — так называемых жалованных грамот, где подробно перечислялись их иммунитетные права. B них местной администрации запрещалось вмешиваться в суд и управление феодалов.

Ha основании иммунитетных пожалований в вотчи­нах и поместьях создавалась вотчинная администрация, которая ведала судом и данью местного населения (т. e. судила и взимала дань в свою пользу).

B XV и начале XVI вв., как уже указывалось, имму­нитет феодалов подвергся постепенному ограничению. Из их судебной компетенции исключались наиболее серьез­ные преступления: душегубство и разбой с поличным, а иногда и татьба с поличным. Рассмотрение этих дел обычно передавалось наместникам.

Мероприятия Ивана IV имели особенное значение в деле окончательного превращения Русского государства в централизованное. При Иване IV были уничтожены пос­ледние уделы, принадлежавшие его ближайшим родствен­никам, и с помощью опричнины был нанесен сильнейший удар по княжатам, по иммунитету боярства, т.е.

K середйне XVII в. московские цари, опираясь на дворянство и горожан, нанесли окончательный удар круп­ной феодальной знати и создали сложный бюрократичес­кий аппарат. Остатки дворцово-вотчинной системы к это­му времени были полностью изжиты.

Губное самоуправление. Местное боярство, дворян­ство и особенно купечество проявляли недовольство сис­темой кормления. Прежде всего, причиной этого была не­способность наместников и волостелей эффективно организовать борьбу с отрядами восстававших крестьян, которые грабили усадьбы и купеческие обозы.

Местное дворянство и купечество не переставали жа­ловаться московскому правительству на бездействие мест­ных властей в деле борьбы с разбойниками и лихими людьми. B ответ на это московское правительство посы­лало на места специальные военные отряды для ликвида­ции разбойничьих шаек. Ho эти отряды не всегда справ­лялись со своей задачей. Часто они вместо того, чтобы расправляться с разбойниками, притесняли население, вы­могая с него взятки. .

B связи с этим местам было предоставлено право со­здавать выборные органы для борьбы с лихими людьми. Возникли так называемые органы губного самоуправле­ния, которые получили большое распространение, стали вводиться повсеместно с середины XVI в.

Губные органы первоначально создавались в рамках нескольких городов и волостей, т.е. они не были привяза­ны к основной территориальной единице — уезду. Ho C течением времени установилось соответствие губной сис­темы с административно-территориальным делением и в каждом уезде стало учреждаться одно губное управление.

Органом губного самоуправления была губная изба, состоявшая из губного старосты, целовальников, губно­го дьяка. B органах губного самоуправления в особенно­сти сильно сказывалось влияние дворян-помещиков: губ­ные старосты обязательно выбиралцсь из дворян или детей боярских. Хотя помощниками старост-целовальни- ков (от слова «целовати», т.е.

Первоначально губные органы занимались сыском «разбойников» и «лихих» людей» и расправой над ними, но по мере ослабления власти наместников компетенция их все более и более расширялась.

Земское самоуправление. Земские учреждения, кото­рые получили распространение позже губных, вводились как в уездах, так и в группах волостей и даже в отдель­ных волостях. B земских учреждениях были представле­ны интересы не только дворянства, но и городского купе­чества.

Органами земского самоуправления являлись земс­кие избы, состоявшие из «излюбленных голов» (земских старост), земских дьяков, целовальников, иногда носив­ших название земских судей.

Компетенция земских учреждений распространялась на все отрасли управления (в особенности финансового) и суда. B тех уездах, где уже было введено губное самоуп­равление, земские органы или действовали совместно с губ­ными, или предоставляли им действовать самостоятель­но, или же добивались их ликвидации.

Воеводско-приказное управление. Наряду с губными и земскими учреждениями постепенно вводилось воеводс­ко-приказное управление. Посылка воевод в пограничные уезды имела место еще в начале XVII в. Bo время кресть­янской войны начала XVII в. число воевод в уездах не только в пограничных, но и во внутренних, увеличилось. B первой половине XVII в. воеводско-приказное управле­ние было введено повсюду.

Введение воеводско-приказного управления было обус­ловлено тем, что представители губного и земского самоуп­равления оказались не в состоянии выполнять те задачи, которые стояли перед государством в период преодоления последствий кризиса начала XVII в. и в новых условиях второй половины XVII в. Власти необходимо было иметь на местах своих представителей, которые бы сосредоточи­ли в своих руках все функции управления, в своем распо­ряжении имели бы военную силу и были бы способны контролировать деятельность других органов управления, в том числе губных и земских властей.

Введение воеводско-приказного управления означало дальнейшее развитие централизации в Русском государ­стве XVII в., а также развитие бюрократической системы.

Воеводы назначались царем и Боярской думой обыч­но на очень короткий срок (1-2 года). B большие уезды посылалось несколько воевод, из которых один был глав­ным, а другие считались его товарищами. B качестве бли­жайших их помощников назначались дьяки или подья­чие «с приписью». Кроме дьяков и подьячих B непосредственном подчинении воевод были разного рода местные военные власти — стрелецкие, осадные, пушкарс­кие, казацкие, засечные головы.

Канцелярия воеводы находилась в так называемой приказной избе.

Функции воевод, определяемые особыми инструкци­ями или наказами, были разнообразны. Воеводы надзи­рали за общим порядком, контролировали военно-оборо­нительные вопросы, обладали правом суда, иногда им поручалось (в пограничных уездах) ведать даже сношени­ями с иностранными государствами.

Вначале воеводы не вмешивались в губное и земское самоуправление; они как представители центральной вла­сти только наблюдали за деятельностью губных и земс­ких органов. Ho с течением времени власть воевод усили­лась и их вмешательство в губное земское самоуправление стало значительным. Воеводы подчинили себе губные уч­реждения, губные старосты и целовальники сделались при этом их помощниками. Они подчинили себе и органы зем­ского самоуправления в их полицейских функциях.

Деятельность воевод оплачивалась, но иначе, чем дея­тельность прежних наместников и волостелей. Воеводам зап­рещалось брать кормы с жителей. Запрещалось им и застав­лять жителей что-либо на себя делать. За исполнение своих обязанностей воеводы у их помощники получали государ­ственное жалованье (в добавление к тому, что они, как и все служилые люди, владели вотчинами и поместьями). Однако на практике имели место систематические поборы и вымога­тельства воевод, что часто вызывало волнения среди населе­ния. Чтобы устранить поводы к вымогательствам воевод, Со­борное уложение 1649 г. даже запретило им вступать в обязательственные отношения с местными людьми.

B конце XVII в. ввиду необходимости осуществле­ния централизованной власти в окраинных областях, наиболее угрожаемых и со стороны внешних врагов и со стороны движения колониальных народов, в некоторых окраинах были созданы более крупные военно-админист­ративные округа, названные разрядами, которые сосредо­точили у себя все управления областью, включая и фи­нансовые функции. Такие разряды были учреждены в Смоленске, Казани и Сибири (Тобольский, Томский, Ени­сейский и Ленский разряды). B состав разрядов были включены воеводства. Bo главе разрядов стояли так на­зываемые главные воеводы. Главным воеводам были под­чинены местные воеводы, главные воеводы имели право контролировать их деятельность.

Городское самоуправление. B рассматриваемый пери­од города не выделялись из уездов в качестве особых ад­министративных единиц. Следовательно, в Русском госу­дарстве, как общее правило, не существовало особых органов городского самоуправления.

Однако в некоторых городах существовали все же органы городского самоуправления. Это было прямо свя­зано с особенностями исторического развития отдельных регионов страны. Так, в Новгороде городскими делами ведали пять старост, выбиравшихся пятью концами го­рода. Для решения наиболее важных дел, для контроля над деятельностью старост и для их выборов созывались сходы городских жителей — вече. B Пскове также ведала городскими делами коллегия из старост, эта коллегия выбиралась и была подотчетна сходу горожан.

Несомненно, с дальнейшим экономическим разви­тием Русского государства, ростом городов и усложнени­ем городского хозяйства должна была выявиться необ­ходимость в организации особого городского самоуправления (так называемого муниципального). Что такая потребность была, доказывает проведение городс­кой реформы известным деятелем царствования Алек­сея Михайловича — Ординым-Нащокиным. Будучи во­еводой в Пскове (1666 г.), Ордин-Нащокин решил развить начала городского самоуправления, существовавшие в этом городе. Согласно этой реформе, общее собрание го­рожан выбирало на три года Земскую избу, состоящую из пятнадцати членов, причем пять членов ежегодно че­редовались для выполнения своих обязанностей. Ведом­ство Земской избы не распространялось, однако, на всех жителей Пскова, а только на посадских и монастырских людей. Земская изба наряду с административно-полицей­скими функциями обладала и некоторыми судебными: она совместно с губными властями решала менее важные уго­ловные дела. Организация Земской избы должна была фактически повлечь за собой некоторое ограничение про­извола местных воевод.

Когда был назначен воеводой в Псков князь Хованс­кий, то он поспешил ликвидировать созданные Ординым- Нащокиным органы городского самоуправления.

3.4.