<<
>>

§3. Реформа административного управления в конце XIX — начале XX вв.

Вопрос о реформе управления населением Бурятии входил в общий вопрос реформы управления всеми сибирскими аборигенами. Этот вопрос в первые пореформенные десятилетия неоднократно обсуждался в правительственных кругах и среди местного чиновничества.

Это было связано с предпринимаемыми самодержавием попытками распространить на Сибирь положения крестьянской реформы 1861 г. и полностью подчинить народы Сибири действию законодательства о крестьянах. Однако отсутствие у правительства четкой программы реализации намеченных целей порождало противоречивость поступавших предложений. Следствием этого обстоятельства явилась непоследовательность политики по отношению к сибирским аборигенам, что было прямым порождением общего внутри правительственного курса царизма этого периода [245, с. 185].

В первой половине XIX в. управление народами Сибири основывалось на принципах «Устава об управлении инородцев» 1822 г. В дальнейшем в общих чертах основные положения Устава были подтверждены Вторым сибирским комитетом в 1852 г. Национальная программа царизма предусматривала подчинение оседлых аборигенов общим крестьянским учреждениям и установлениям. В отношении кочевых и бродячих коренных жителей предлагалось изыскать средства для привлечения их к оседлости и «ограждению от различных притеснений» [245, с. 186]. Определение конкретных мер в этом направлении следовало предоставить местной администрации, которая в основу своих действий обязывалась положить принципы незыблемости главных оснований Сибирского учреждения 1822 г.

Выражая пожелания мелких улучшений быта аборигенов, правительство вместе с тем подчеркивало права Кабинета на ясачную ренту с народов Сибири. Составители программы признавали, что «ясачный сбор по многим его неудобствам требует особого передела, но все предложения, какие имеются в виду по сему предмету, не согласны в главных между собой основаниях».

Свою задачу члены вновь созданного Сибирского комитета видели в том, чтобы «сообразить в подробности: какими именно средствами можно было устроить ясачный сбор с сибирских инородцев... чтобы этот сбор, не стесняя инородцев, препятствовал обращению их к оседлости и не уменьшал доходов Кабинета» [245, с. 183]. Национальная программа Второго сибирского комитета — вопрос о судьбах народов Сибири решала с консервативно-охранительных позиций. Выражая традиционные пожелания улучшения быта аборигенов и привлечения их к оседлости, члены комитета не предполагали возможности серьезных реформ в скором будущем.

В проведении своей политики царское правительство опиралось на чиновников (краевое, губернское и окружное правление), торгово-промышленную буржуазию (городское самоуправление), нойонов и кулаков (улусное и сельское управление).

Административный аппарат в Восточной Сибири был организован на основании «Учреждения для управления Сибирских губерний», утвержденного в 1822 г. Высшим административным органом в крае являлось подчиненное Сенату Главное Управление Восточной Сибири, находившееся в г. Иркутске и состоявшее из генерал-губернатора и Совета при нем. В ведении Главного Управления находились Иркутская и Енисейская губернии, Забайкальская, Якутская, Амурская и Приморская области [175, с. 204].

В каждой губернии существовало общее губернское или областное правление во главе с губернатором и Советом, состоявшее из губернатора (председателя), начальников губернских присутственных мест, прокурора и представителей отдельных ведомств.

Сельское управление представляли волостные правления (волостной голова и выборные), сельские старшины и десятники. Должностные лица сельского управления считались выборными, но фактически выборы производились под давлением исправников, земских заседателей и кулаков [175, с. 207].

В 1851 г. из Верхнеудинского и Нерчинского округов была образована Забайкальская область с центром в г. Чите. Управление областью было поручено военному губернатору.

В это же время г. Троицкосавск и слобода Кяхта и Усть-Кяхта составили особое градоначальство, непосредственно подчиненное генерал- губернатору. Это градоначальство в 1863 г. было включено в состав Забайкальской области. В 1872 г. область была разделена на восемь округов: Баргузинский, Верхнеудинский, Селенгинский,

Троицкосавский, Читинский, Акшинский, Нерчинский и Нерчинско- Заводской. В 1884 г. Забайкальская область вошла в состав Приамурского генерал-губернаторства [175, с. 210].

Изменения в порядок административного управления были внесены в 1887 г., когда Главное управление Восточной Сибирью было преобразовано в канцелярию Иркутского генерал-губернатора, власть которого распространялась на Иркутскую и Енисейскую губернии и Якутскую область. Забайкальская область до 1906 г. была в составе Приамурского генерал-губернаторства, а затем была перечислена в Иркутское [175, с. 181].

Учреждения, ведавшие бурятскими и эвенкийскими делами, были организованы по «Уставу об управлении инородцев» 1822 г. Этот Устав действовал в Забайкальской области до 1903 года и в Иркутской губернии до 1912 г. с изменениями, внесенными в 80— 90-е гг. XIX в. [203, с. 59].

Забайкальские буряты и эвенки проживали в четырех округах, образуя, в Баргузинском - Баргузинскую степную думу и Баргузинскую инородную управу (эвенки); В Верхнеудинском — Хоринскую степную думу; в Селенгинском — Селенгинскую и Кударинскую степные думы и инородные управы — Цонгольскую, Закаменскую, Армакскую (буряты и эвенки); в Читинском — Агинскую и Урульгинскую степные думы (буряты и эвенки). Урульгинская степная дума делилась на семь инородных управ: Урульгинскую, Оловскую, Маньковскую, Шундунскую, Кужертаевскую, Онгоцонскую и Ульдургинскую. Последняя была образована бурятами, переселившимися в Урульгинское ведомство из Баргузинского [53].

Среди бурят Иркутской губернии функционировало семь степных дум: Аларская, Балаганская, Верхоленская, Идинская, Кудинская, Ольхонекая и Тункинская [55].

Степные думы, инородные управы и родовые управления были организованы на основе внутриродовой иерархии.

Во главе инородческого управления стояли нойоны, которые, будучи проводниками политики царизма и пользуясь покровительством со стороны местного начальства, использовали административный аппарат для своих целей. Нойоны по Уставу 1822 г. были обязаны служить безвозмездно, им выделялся лишь небольшой земельный участок. В действительности же они, собирая подати, следя за выполнением крестьянских казенных повинностей, занимались вместе с тем темными поборами в свою пользу, вымогали взятки, использовали казенные средства для ростовщичества и торговых сделок.

Опираясь на нойонов, жалуя им чины и награды, царское правительство и его сибирская администрация использовали их для проведения своей политики. Степные думы, инородные управы, родовые управления имели, прежде всего, административно- фискальные функции (раскладка, взыскание казенных сборов, и выполнение повинностей). Представление о них дает нам «Ведомость о приходах и расходах по ведомству Хоринской степной думы» за 1849 г., которую можно считать типичной и для других бурятских ведомств. Общая сумма казенных сборов исчислялась в 62828 руб. На первом месте стояли сборы на земские повинности (37835 руб.), затем ясачная подать (13627 руб.), общественные внутренние расходы, частные земские повинности и содержание полиции, отчисления в капитал народного продовольствия [46].

Кроме уплаты денежных сборов, бурятские крестьяне выполняли разнообразные повинности: исправление дорог, подводная повинность, постройка и ремонт казенных зданий и т.п. Сверх податей и повинностей на бурятское трудовое население тяжелым бременем ложились поборы, вымогательства со стороны чиновников и нойонов. Попытка составителей Устава 1822 г. ограничить самовластные действия тайшей и прочих нойонов регламентацией податных сборов и устройством коллегиальных органов местного управления, степных дум — потерпела неудачу. Степные думы представляли собой коллеги нойонов, взаимно покрывавших злоупотребления друг друга, творивших произвол и насилие.

По свидетельству декабриста Н. А. Бестужева: «Так как бурятские начальники, избранные однажды, остаются в должностях на всю жизнь, то бедные буряты, которые жалуются на злоупотребления, платятся за это дорого. Выговор тайше, оштрафование зайсана не лишает его места, — и тот, кто был причиной выговора или оштрафования, все-таки остается под начальством тех же лиц. Судите же сами, какова его судьба после жалобы. Сменяют и тайшей, наказывают зайсанов, но для этого надобно открывать много больших вопиющих злоупотреблений, а мелкое тиранство сходит с рук незаметно» [98, с. 74].

Нойоны наделялись административно-полицейскими функциями и использовали их для закабаления бурятского крестьянства. По степным законам Балаганского, Идинского, Тункинского и Кудинского ведомств «власть главного тайши заключается в сохранении тишины и порядка вверенного ему народа». Тайша был обязан «предоставленной ему властью и мерою приличного наказания удерживать подчиненных от всяких преступлений, непорядков, лености и нерадения». Тайши могли подвергать телесным наказаниям даже сайтов низшего ранга, которые «за послабление в сборе ясака» подлежали наказанию «палочьями, коим длина в русскую сажень, а толщина — смотря по шубе» [199, с. 114].

Телесные наказания, тюремное заключение, штрафы, распродажа имущества и запродажа в работу (за неуплату казенных сборов) были средствами, с помощью которых царское правительство стремилось держать в повиновении народные массы. Вместе с тем чиновники и нойоны использовали административно- полицейские функции для вымогательства с трудящихся в свою пользу.

Дальнейшее развитие программы правительства в отношении коренного населения Сибири, в том числе и Бурятии, находилось в неразрывной связи с разработкой крестьянской реформы для Сибири в целом и стремлением к пересмотру основных положений Устава 1822 г. Предполагалось, что ревизия Устава должна преследовать явно выраженные русификаторские цели. Начиная с 40-х и, особенно с 50-х гг. прошлого столетия, в высших правительственных сферах все чаще начинают раздаваться голоса о необходимости полного подчинения сибирских инородцев русскому законодательству [126, с.

56]. Еще в 1847 г. генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев высказался в пользу распространения на коренных жителей края «действия законов общих» [218, с. 131].

Может создаться впечатление, что в первые пореформенные десятилетия правительство умышленно не занималось вопросами организации управления народов Сибири, ставя их решение в прямую зависимость от способов поземельного устройства аборигенов. Действительно, этот период не знает какого-либо крупного законодательства в области управления народами Сибири, поэтому отдельные исследователи попросту упускали этот этап, переходя от Устава 1822 г. к административным преобразованиям 80-90-х гг. [161, т. 3, с. 106—107].

Однако уже при первом обращении к документальным материалам легко обнаружить постоянные колебания и сомнения правительства в правильности основных положений Устава 1822 г. Когда в декабре 1851 г. великий князь Константин Павлович попросил генерал-губернатора Восточной Сибири Н. Н. Муравьева ближе познакомить его с сибирским учреждением М. М. Сперанского от 1822 г., то Муравьев отвечал ему, что сибирские преобразования Сперанского пользовались наибольшей известностью при жизни самого автора, а в действительности оказались слишком замысловатыми и в применении к делу... небезукоризненными [126, с. 58].

Тогда в правительственных кругах возник проект о перечислении кочевых аборигенов в разряд оседлых и сравнении их по платежу податей с государственными крестьянами. Автором этого проекта был управляющий сбором ясака Восточной Сибири Полонский [130, с. 75—99].

В условиях национально-колониальной политики самодержавия механическое объединение аборигенов и русских в рамках единых административных единиц не могло принести свободы коренному населению. Формы и методы процесса «не соответствовали его объективному и прогрессивному содержанию, ибо они были обусловлены военно-феодальным характером господствующего в стране царского режима и эксплуататорской сущностью связанного с ним общественного строя» [162, с. 360].

Между тем Иркутский губернатор К. Н. Шалашников в 1873 г. обращал внимание правительства на необходимость подчинения аборигенов действию общих законов. В 1876 г. барон Фредерике, назначенный к тому времени генерал-губернатором Восточной Сибири, предложил подчинить аборигенов общим действующим законам России, сравнив права и обязанности их с крестьянами. Еще более категоричным в этом вопросе оказался преемник Фредерикса на посту генерал-губернатора Анучин. В отчете по управлению краем за 1880—1881 гг. он резко выступил против сохранения каких-либо положений Сибирского учреждения 1822 г., назвав его анахронизмом, требующим окончательной отмены. На необходимость изменения управления коренным населением региона указывал Приамурский генерал-губернатор Корф [126, с. 65].

Прослеживая историю России XIX в. по интересующей нас проблеме, можно убедиться, что все эти вышеуказанные предложения и проекты так и не были осуществлены. К числу реализованных правительством программ относится лишь реформа местного управления аборигенами в Иркутской губернии, осуществленная в 80-х гг. XIX в. Данная реформа непосредственно касается исследуемой темы и требует подробного рассмотрения.

Ликвидация степных дум среди бурят Иркутской губернии имела своей целью добиться уничтожения относительной самостоятельности местных тайшей. Вместе с тем Губернское правление ставило задачу создания такой организации административного аппарата, которая отвечала бы новым требованиям политики царизма. Таким аппаратом управления должна была отныне стать инородная управа с подчиненными ей родовыми управлениями. Чиновники в проведении политики царизма при этом, стремились опереться не только на нойонство, но и на укреплявшуюся улусную буржуазию — кулачество [159, с. 462].

Формальным поводом к мероприятиям, предпринятым Губернским правлением по ликвидации степных дум среди бурят Иркутской губернии послужило то обстоятельство, что к концу XIX в. у бурят Иркутской губернии существовали вместо двух положенных по закону три степени управления: первая — родовое управление, вторая — инородная управа и третья — степная дума. «Между тем, — писал вступивший на пост генерал-губернатора граф Игнатьев, — при первом же обозрении мною инородческих ведомств Иркутской губернии я нашел в большинстве ведомств вместо двух предусмотренных законом, действует три степени управления, а именно: в большинстве ведомств Степные думы, а в некоторых Инородные управы, затем Родовые управления и улусные старшины» [55].

Ликвидация степных дум среди бурят Иркутской губернии началась в 1886 г. и длилась до 1890 г. Более подробно этот процесс рассмотрен в третьем параграфе второй главы настоящей работы.

В 70-80-х гг. XIX в. как само правительство, так и сибирская администрация признали необходимым изменить организацию управления народами региона. В правительственных кругах наблюдается стремление к подчинению аборигенов русскому законодательству. Эта тенденция находилась в неразрывной связи с общим реакционным внутриполитическим курсом самодержавия, обрекавшим нерусские народы на бесправное положение в составе империи. Формы национального угнетения были разнообразными. Они распространялись как на самые отсталые народы, так и на сравнительно развитое население [210, с. 69].

Самодержавие считало, что аграрная реформа должна предшествовать административным преобразованиям [245, с. 198].

Исследование политики царизма в Сибири может быть осуществлено только в неразрывной связи с историей внутренней политики самодержавия в целом, оказывавшей исключительное влияние на все аспекты и проявления на окраинах империи внутриполитического курса царского правительства. Вынужденное пойти на преобразования в 60-е гг., самодержавие с самого начала предпринимало попытки ограничить последствия реформы, а сам царь довольно скоро усомнился в «пользе и своевременности того, что было совершено» [109, с. 253].

Начало эпохи контрреформ в истории Сибири охарактеризовалось пристальным вниманием и возрастанием законодательной инициативы правительства. Аграрные, административные и финансовые преобразования в Сибири 80-90-х гг. XIX в. следует связывать с контрреформами с той разницей, что контрреформы были для ограничения последствий реформ 60-х гг., имевших буржуазную направленность, а сибирские реформы, несмотря на наличие в них реакционных начал, были все же их продолжением [218, с. 122].

Проведение аграрных реформ повлекло за собой необходимость изменения общественного и административного устройства сибирского крестьянства, в том числе и коренного населения. И несмотря на отмену крепостного права, в России 80-е и 90-е гг. прошли под знаком усиления власти дворян над крестьянами. Важную роль в этом сыграл закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. [11]. Однако положение о земских начальниках не распространялось на Сибирь и ряд других областей и губерний империи, где помещичье землевладение либо отсутствовало, либо представляемое дворянство было нерусской национальности [151, с. 401].

Между тем рост капиталистических отношений в хозяйстве народов Сибири, усиление имущественной дифференциации заставляли органы местной власти постоянно напоминать правительству о необходимости ускорить реформу управления аборигенами. Одним из главных направлений представления сибирской администрации на этот счет явилось требование ликвидации сословных привилегий аборигенов по сравнению с крестьянами и подчинение коренных жителей действию законодательства о крестьянах [126, с. 68].

В отчетах и записках гражданских губернаторов и генерал- губернаторов с начала 80-х гг. все отчетливее высказывается мысль о нежелательности сохранения особого управления аборигенами [126, с. 68]. Из списка этих высокопоставленных служилых лиц можно выделить следующих чиновников Иркутской губернии, выдвигавших проекты реформы управления: губернатора С. Н. Носовича, генерал-губернатора А. П. Игнатьева, генерал- губернатора А. Д. Горемыкина. Но особое место следует уделить министру иностранных дел И. JI. Горемыкину (однофамильцу Иркутского генерал-губернатора. — Прим. автора).

Его предложения «предусматривали полное подчинение местного управления аборигенами контролю царской администрации. Проект полностью соответствовал реакционному законодательству 80-90-х гг. и должен был способствовать усилению административно-полицейской опеки над сельским населением Сибири и органами его самоуправления. Предложения Горемыкина легли в основу закона 8 июня 1898 г., получившего название «Временного положения о крестьянских начальниках» [126, с. 74].

Крестьянскими начальниками, согласно статье 8 закона, могли быть «только лица, окончившие курс в одном из высших или средних учебных заведений империи». Однако отсутствие образования не являлось препятствием к занятию должности крестьянского начальника. Закон предусматривал возможность назначения на эту должность лиц, хотя и не имеющих специального образования, но выдержавших «соответствующее испытание». В законе также подчеркивалось, что «неимение чина, соответствующего классу должности крестьянского начальника, не служит для лиц, указанных в настоящей статье, препятствием к занятию настоящей должности». Запрещалось назначать на должность крестьянских начальников лиц, состоящих под следствием или судом, «исключенных из службы», несостоятельных должников и т. д. Кандидатуры крестьянских начальников должны 5ыли утверждаться... в Иркутской губернии генерал-губернатором [126, с. 74].

Круг деятельности крестьянских начальников был очень широк, что в целом соответствовало проекту. Прежде всего, им поручался «надзор за всеми установлениями» крестьянского и инородческого управления [126, с. 74]. Исключительно широкими были права крестьянских начальников относительно коренного населения. Статья 35 закона гласит: «Крестьянским начальникам принадлежит: исполнение, лежащих на полиции, согласно положения о инородцах, обязанности по общему наблюдению за инородческим управлением и попечению о нуждах инородцев; разрешение в качестве третьей ступени словесной расправы судебных дел инородцев, подведомственных их родовым управлениям» [1].

Таким образом, эта статья закона представляла крестьянским начальникам все те административно-полицейские права, которыми ранее обладали в отношении коренных жителей чины земской полиции. В то же время отметим, что права крестьянских начальников относительно аборигенов по сравнению с чинами земской полиции были значительно расширены. Крестьянские начальники получили право утверждать повестку дня для волостных сходов (ст. 16) [1], им поручалось рассмотрение приговоров волостных и сельских сходов. На практике это означало, что любое решение волостного или сельского схода должно было санкционироваться крестьянским начальником.

Особенно возрастала роль крестьянских начальников в судебных делах аборигенов. В статье 36 указывалось, что на крестьянских начальников возлагается разбор превышающих подсудность волостных судов споров на сумму не свыше двух тысяч рублей: по найму на сельскохозяйственные работы; по отдаче в наем земли. Неисполнение предписаний крестьянского начальника было чревато серьезными последствиями. В этом случае он имел право подвергнуть лиц, подведомственных крестьянскому или инородческому управлению... без формального производства к аресту не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше 15 руб. (статья 40) [1].

В целом содержание закона 8 июня 1898 г., вводившего в Сибирь институт крестьянских и инородческих начальников, отражало определенные изменения в характере социально- экономического развития народов края, связанные с развитием капиталистических и разложением патриархально-феодальных отношений [140, с. 47]. Но не следует забывать, что административные преобразования были направлены в первую очередь на усиление полицейской опеки над народами Сибири и их скорейшую русификацию.

Как же проводился в жизнь закон «Временного положения о крестьянских начальниках».

Реализация «Временного положения...» началась с составления штатного расписания, подбора кандидатур крестьянских и инородческих начальников и разделения уездов на участки. Первые реальные действия в этом направлении были предприняты местной администрацией в конце 1898 —начале 1899 гг., что в целом соответствовало установкам министерства внутренних дел.

В апреле 1901 г. институт крестьянских начальников был распространен на Забайкальскую область, в шести уездах которой утверждалось 19 должностей вновь вводимых чиновников [147, с. 133]. Всего же закон предусматривал введение в четырех сибирских губерниях 107 должностей крестьянских начальников и образование 25 уездных съездов [63, 65].

С определением числа крестьянских начальников и их съездов неразрывно связан вопрос о разделении уездов на участки. Формально их количество должно было соответствовать числу крестьянских начальников уезда. Однако в силу того обстоятельства, что отдельные должности этих чиновников по ряду причин оставались вакантными довольно длительное время, число крестьянских начальников было меньше числа участков. Так, например, в Забайкальской области на один участок приходилось более 21 тыс. жителей, в Иркутской губернии - примерно 18 тыс. жителей [147, с. 133].

Наряду с разделением уездов на участки одной из наиболее важных сторон деятельности сибирской администрации по реализации закона 1898 г. явился подбор кандидатов на должности крестьянских начальников. Однако поиск кандидатов на новые должности был связан с некоторыми трудностями. В Сибири практически отсутствовало помещичье землевладение, а прослойка дворян-чиновников по сравнению с губерниями Европейской России была невелика. Немного насчитывалось чиновников, имеющих высшее или специальное образование. Это сужало круг возможных претендентов и тормозило ход реформы. Отсюда проистекает тот факт, что в Сибири на должности крестьянских начальников нередко попадали люди с довольно пестрыми биографиями отнюдь не дворянского происхождения и с соответствующим образованием. Так, в начале XX в. в Иркутской губернии 65% крестьянских начальников были выходцами из разночинцев, а в Забайкальской области — 96% [56].

Не прошло и года со времени введения института крестьянских начальников, как они проявили себя массовыми и вопиющими злоупотреблениями. Уже в 1899 г. иркутский генерал- губернатор Горемыкин доносил в министерство внутренних дел, что не все крестьянские начальники «правильно понимают свои обязанности... и не все отвечают по своим служебным и нравственным качествам важному значению занимаемой должности» [64].

Незаконные действия крестьянских начальников не ограничивались одним лихоимством. Поразительными были масштабы самоуправства новых чиновников. В Иркутской губернии непременный член губернского правления по крестьянским делам Вершинин в 1913 г. проводил ревизию крестьянского начальника 5- го участка Иркутского уезда Галисского. По свидетельству ревизора, Галисский «без соблюдения установленного порядка, по своему усмотрению допускал к исполнению обязанностей выборных должностных лиц» [56, 64]. Он назначил казначея Хоготовской инородной управы бывшего родового старосту Абызаевского рода Степанова, который совершил растрату в 1797 руб. Без решения суглана Галисский принял на должность писаря Ользоновской управы некоего Куртова, который до поступления его на службу водил тесную дружбу с местными богачами Сухановым и Ертагаевым, рекомендовавшими его как лицо, заслуживающее доверие. Однако это заслуживающее доверие лицо похитило около 1500 руб., а затем сбежало, захватив предварительно чужой паспорт [64].

Подобного рода самоуправства крестьянских начальников были далеко не исключением. Роль крестьянского начальника при выборе должностных лиц была исключительно велика, как правило, его мнение было решающим.

Крестьянские начальники стремились лишить крестьян и коренное население прав самим выбирать должностных лиц. Достигалось это по-разному: путем рекомендаций, игнорированием сходов и сугланов, прямым насилием.

В декабре 1899 г. крестьянский начальник 5-го участка Иркутского уезда Рахманов представил рапорт иркутскому генерал- губернатору об утверждении в должности головы Абаганатского ведомства Н. Бутуханова. Однако суглан коренных жителей высказался против назначения Н. Бутуханова. Тогда крестьянский начальник пошел на прямую фальсификацию результатов голосования. Бутуханов был утвержден в должности генерал- губернатором, а приговор суглана проигнорировал. Примеры такого рода не единичны [54, 55, 65].

С целью пресечения злоупотреблений крестьянских начальников местная администрация практиковала частые перемещения этих чиновников внутри уездов и губерний. В Иркутской губернии с 1901 г. по 1912 г. крестьянскими начальниками пребывало 70 чиновников, из них 40 находились на этой должности от одного до трех лет, 10 имели пятилетний стаж, 6 — шестилетний, два чиновника пробыли на этой должности 10 лет. Так, М. Н. Индрексон за пять лет пребывания в должности крестьянского начальника сменил три участка, Н. В. Запрудский в течение четырех лет успел поменять три участка [56, 65].

В 1912 г. сибирские губернаторы получили предписание министра внутренних дел А. А. Макарова о введении испытания на должность крестьянских начальников. Эта мера преследовала цель не только качественного отбора, улучшения состава чиновников, но и удаления неугодных правительству или скомпрометировавших себя лиц. При определении на должности правительство настоятельно рекомендовало губернской администрации проводить экзамены по программам испытаний на должность земских начальников, утвержденным в 1908 г. Циркуляром от 23 января 1908 г. такие экзамены вводились повсеместно [24, с. 15—19].

Местные власти обязывались разработать собственную программу, в которой особое внимание следовало уделить выявлению осведомленности испытуемых в узаконениях и правилах, регулирующих общественное управление, суд и поземельное устройство крестьян и инородцев [65].

Программы испытаний, составленные на основе закона 1898 г., явились попыткой конкретизировать основные положения этого акта с учетом более чем 10-летнего опыта его применения в Сибири. Именно поэтому в программах имеются толкования не только отдельных статей закона, но и дополнения к ним, сделанные местной администрацией [141, 76].

Программы испытаний в следующих чертах определили круг обязанностей крестьянского начальника: надзор за должностными лицами крестьянского и инородческого управления; решение вопросов землепользования сельского населения; участие в работе комиссий по созданию переселенческих участков; контроль за сбором государственных податей и исполнением земских повинностей и т. д.; выполнение определенных полицейских и судебных функций. Статьи 14, 16, 20—24 закона 1898 г. рассматривают вопросы осуществления крестьянским начальником прав контроля за общественным управлением крестьян и аборигенов [1]. В губернских программах испытаний этому вопросу посвящены специальные главы [1; 10; 14].

В программах перечисляются функции должностных лиц управления аборигенами, характеризуется структура органов управления и определяется круг их обязанностей по отношению к крестьянским начальникам [1; 10; 14].

Но при всем том факте, что составление программы испытаний в Сибири было закончено к осени 1914 г., практическому внедрению программ испытаний на должность крестьянских начальников помешала начавшаяся летом 1914 г. мировая война.

Далее, уже в период деятельности Временного правительства, вопрос об управлении регионом являлся очень актуальным. Это обуславливается тем, что существовала опасность втягивания коренного населения в революционную деятельность, а также необходимостью в экономических ресурсах Сибири в условиях войны.

Сознавая невозможность сохранения в неизменном виде системы местного управления и в то же время, стремясь не допустить ослабления своей власти, Временное правительство приняло решение образовать в системе министерства внутренних дел специальный отдел по делам местного управления, в компетенцию которого входили дела по назначению губернских и областных комиссаров, надзор за их деятельностью, разработка законодательных предложений по устройству местного управления ит. д. [149, с. 30].

Министерство внутренних дел признавало, что реформа местного управления требует некоторого времени и окончательный срок завершения ее не может быть точно определен [126, с. 91]. Однако известные события 1917 г. опередили действия правительства. Созданные на местах волостные комитеты выступили против даже временного сохранения института крестьянских начальников [126, с. 93]. Например, в мае 1917 г. комиссар Временного правительства по Иркутской губернии Лавров докладывал в Петроград, что институт крестьянских начальников вызвал к себе резко отрицательное отношение местных комитетов, принявших решение о его немедленном устранении [12; с. 13]. Все это заставило Временное правительство 29 июня 1917 г. принять решение об упразднении института крестьянских начальников [126, с. 88].

События рубежа XIX — XX вв. повлекли за собой качественные изменения в социальной и общественной жизни Сибири в целом и в Бурятии в частности. С началом введения в жизнь «Временного положения о крестьянских начальниках» правительство окончательно пришло к мысли о необходимости реорганизации системы местного управления народами Сибири [156, с. 226].

Осуществление поставленных самодержавием задач полного обрусения сибирских народов постоянно сталкивалось с необходимостью упразднения поразрядной системы, введенной Уставом 1822 г., и причислением аборигенов в разряд оседлых. Согласно закону такое причисление могло осуществляться во время переписи с согласия самих аборигенов [245, с. 207].

Введение института крестьянских начальников означало на практике полное подчинение органов местного самоуправления аборигенов этим чиновникам, но не упраздняло деление аборигенов на разряды. Между тем ликвидация этой системы не рассматривалась правительством как важнейший шаг на пути решения стоящих перед ним не только экономических, но, прежде всего, внутриполитических задач, сводившихся к обрусению аборигенов. Исходя из решения именно этой задачи, Государственный совет в 1898 г. охарактеризовал поразрядную систему управления аборигенами как выдающееся несовершенство законодательства о народах Сибири, требующее немедленного упразднения [209, с. 763, 765].

Правительство начинает предпринимать ряд мер, направленных на русификацию сибирских окраин империи. В этом плане известную роль, наряду с законом о крестьянских начальниках, сыграли другие законодательные акты и административные мероприятия. К ним следует отнести решение Государственного совета о распространении на сибирских аборигенов действия паспортной системы [126, с.96].

Необходимость введения паспортов у народов Сибири виделась, прежде всего, в той неопределенности, которая была свойственна существующему о них законодательству. В числе выдающихся несовершенств законодательства о народах Сибири отмечались сохранившееся деление их на разряды и необходимость усиления опеки и надзора за действием органов самоуправления аборигенами. Одной из ступенек на пути полного пересмотра законодательства о народах Сибири и явилось положение «О видах на жительство для инородцев», утвержденное царским указом 8 июня 1898 г. [209, с. 772].

Положение «О видах на жительство для инородцев» определяло аборигенам места их постоянного проживания, при отлучке из которых они были обязаны иметь паспорт. У оседлых аборигенов местом постоянного жительства считалось общество или волость, к которой они были приписаны, у кочевников — район перекочевок. Все аборигены, за исключением оседлых, обязаны были иметь паспорта при отлучке из мест постоянного проживания для устройства на работу по найму [209, с. 773].

Введение паспортной системы для аборигенов находилось в полном соответствии с общим направлением правительственного курса в отношении народов Сибири в этот период, основным содержанием которого являлось усиление полицейской опеки и русификация [126, с. 97].

Особое место в изменениях в области управления народами Сибири занимает вопрос об административной реформе, которая носила явно выраженное насильственное начало. Экономические соображения и ходатайства аборигенов во внимание не воспринимались. Обеспокоенное активным участием народов Сибири в революционных событиях 1905—1097 гг., самодержавие стремилось усилить бюрократический аппарат управления аборигенами, скорее русифицировать их и тем самым не допустить революционного рецидива в инородной среде [108, с. 169].

В январе 1909 г. П. А. Столыпин, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти, предписал сибирским губернаторам незамедлительно переводить на оседлых крестьян всех аборигенов

[4].

Подобные же указания были посланы и иркутскому генерал- губернатору. Поясняя цели и задачи реформы, Столыпин отмечал, что ее проведение означало бы пересмотр Устава 1822 г., способствовало бы распространению на оседлых аборигенов общего положения о крестьянах и перечислению бродячих жителей в категорию оседлых [126, с. 98].

Получив реальные указания Столыпина, сибирская администрация перешла к реальным действиям по перечислению аборигенов в категорию оседлых. Административная реформа проводилась столь энергично, что к 1914 г. из 350 тыс. кочевников, числившихся по официальным данным в губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской, в категорию оседлых было перечислено 233 тыс., в разряде кочевых и бродячих продолжало оставаться около 116 тысяч душ, или примерно 33 % коренных жителей [218, с. 214].

Важной стороной административной реформы было обоснование ее юридической законности. Одним из первых на это обстоятельство обратил внимание забайкальский военный губернатор Назаров, который в январе 1904 г. призвал упорно противившихся реформе подчиниться требованиям закона и повиноваться начальникам.

Обоснование юридической законности преобразований было, по мнению правительства, тем более необходимо, так как административные мероприятия самодержавия вызывали недовольство и протесты народов края, нередко заявлявших о незаконности преобразований. Пытаясь как-то обосновать свои действия, правительство на первых порах связывало их с правилами 4 июня 1898 г. «О порядке определения земельных наделов». Однако практика проведения реформы показала, что этого явно недостаточно. Существенным препятствием в проведении реформы было, по мнению местной администрации, незнание большинством коренных жителей русского языка и, как следствие, неумение самим прочесть текст закона. Тогда сотрудникам Восточного института во

Владивостоке Цыбикову и Ямпилову было поручено перевести на бурятский язык положение о поземельном и административном устройстве коренного населения Забайкальской области.

Усилившееся недовольство народов Сибири проводимой реформой [130, с. 123—131] заставило правительство принять дополнительные юридические акты, регламентирующие действия местной губернской администрации по перечислению аборигенов в разряд оседлых жителей. Важнейшим из этих актов является указ Сената, принятый в апреле 1914 г., о перечислении аборигенов из одного разряда в другой, рассматривавший сам факт такого перечисления как обычную регистрацию уже изменившегося образа жизни. В статье 4 указа подчеркивалось, что именно администрация выбирает время и осуществляет перечисление.... Отмечая, что с 1859 г. ревизии и переписи аборигенов не проводятся, сенатский указ разрешал перечисление коренных жителей из одного разряда в другой проводить в любое время. На основании указа 1914 г. последовал циркуляр министерства внутренних дел на имя сибирских губернаторов, который предоставлял им право перечислять инородцев из разряда в разряд помимо их на то согласия [53]. Ответственность за проведение мероприятий возлагалась на крестьянских начальников и других представителей губернской власти [126, с. 101].

Административные мероприятия правительства и действия местного чиновничества были направлены на упразднение старой системы управления аборигенами, поставленной на основе родового принципа, и замену ее новыми территориальными единицами, устроенными по русскому принципу. Низшей территориальной единицей у аборигенов теперь, как и у русских крестьян, становилось сельское общество, объединяющее инородцев- односельчан, связанных между собой общностью хозяйственных интересов. Следующей, более крупной единицей местного управления становилась волость, образованная из нескольких сельских обществ. Однако и при создании новых административных единиц сохранение старого родового единства было явлением достаточно частым [126, с. 101].

Становлению новой единицы местного управления — волости — способствовало издание 23 апреля 1901 г. временного положения «Об устройстве общественного управления и суда кочевых инородцев Забайкальской области», которое предусматривало проведение волостной реформы в Забайкалье.

Если проведение закона о поземельном устройстве разрушало кочевой и полукочевой образ жизни бурят и эвенков, то введение волостной реформы упраздняло административный строй, основанный на Уставе 1822 г.

Волостную реформу в Забайкалье проводили в течение трех лет, с 1901 по 1904 гг. Там, где население отказывалось принимать реформу, ее вводили под угрозой административного воздействия, ареста или ссылки [147, с. 135]. Процесс проведения волостной реформы в Забайкалье шире раскрыт в третьем параграфе второй главы данной работы.

По положению 1901 г. был учрежден инородческий суд, в круг ведения которого входило разрешение подсудных ему дел на основании существующих обычаев. Учреждались:

волостные инородческие суды;

участковые съезды инородческих судей.

Ведению суда подлежали: брачные (о калыме) и семейные дела, о наследовании и разделе имущества и дела по гражданским искам не свыше 2000 руб. Исключались из ведения суда проступки:

против веры христианской;

государственные;

против порядка управления;

по службе государственной и общественной;

против постановлений о повинностях государственных и земских и др. [126, с. 137; 159, с. 495].

Инородческие суды могли применять наказания:

выговор;

штраф не свыше 300 руб.;

заключение под стражу на срок не свыше 6 месяцев.

Кассационной инстанцией являлся уездный съезд

крестьянских начальников [126, с. 137; 159, с. 495].

Новая система местного управления приспособляла административный аппарат к развивающимся капиталистическим отношениям, устанавливала четкое административно- территориальное деление. Но вместе с тем она усиливала полицейский надзор над бурятским и эвенкийским населением, способствовала русификации коренного населения Бурятии и унифицировала систему управления, не считаясь с вековыми традиционными нормами права аборигенов Бурятии.

Основным направлением правительственной политики в области управления Бурятией и Сибирью в целом в первые годы XX в. вплоть до 1917 г. явились мероприятия по упразднению поразрядной системы и введению волостного и сельского управления, устроенного по крестьянскому образцу, паспортной системы у аборигенов.

В Бурятии, как и повсюду на восточных окраинах России, существенное влияние на политику царизма в целом и в области управления в частности, оказывал закономерный процесс развития капиталистических отношений и усиления освободительного движения нерусских народов. Такое положение наблюдалось вплоть до 1917 г., когда царский режим и связанные с ним общественные институты и органы управления были уничтожены восставшим народом.

<< | >>
Источник: Балданов С.С.. Административное управление Российским государством Бурятией. 2005

Еще по теме §3. Реформа административного управления в конце XIX — начале XX вв.:

  1. § 6. Изменения в политической системе в конце XIX — начале XX в.
  2. 1.4. Российское предпринимательство во второй половине XIX — начале XX в.
  3. РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОГО УГОЛОВНОГО И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX ВВ.
  4. Кисельникова Т.В. Общественно-политическая мысль в России в конце XIX - начале ХХ в.: идеи либерального социализма, 2010
  5. § 4. Эволюция государственного строя Англии в XIX - начале XX века.
  6. § 3. Германия в конце XIX - начале XX в.
  7. § 4. Эволюция государственного строя Англии в XIX - начале XX века.
  8. Деревскова В.М.. Становление и развитие пореформенной судебной системы Восточной Сибири в конце XIX - начале XX века. - Иркутск,2004. - 344 с., 2004
  9. РАЗВИТИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИЧЕСКОЙ НАУКИ В КОНЦЕ XIX- ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XX ВВ. И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕАСПЕКТЫ НАУЧНОГО ТВОРЧЕСТВА Б.И.СыРОМЯТНИКОВА
  10. §3. Реформа административного управления в конце XIX — начале XX вв.
  11. III. Исследования
  12. Тема. Законодательство о труде в XIX - начале XX в.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -