§ 2. Понятие и концептуальная модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.

В научной литературе уделено значительное внимание вопросам, посвященным проблеме правового механизма.

Первоначально понятие механизма правового регулирования было сформулировано С.С.

В дальнейшем вопросы механизма административно-правового регулирования были рассмотрены И.И. Веремеенко, применительно к сфере охраны общественного порядка41.

Ю.А. Тихомиров, говоря о регулировании, отмечает, что им является установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий42.

Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. -М., 1966, с. 30.

41 См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981.

42 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998, с. 376.

40

По мнению Н.Ф. Поповой, под правовым регулированием принято понимать осуществление при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения43.

Ряд исследователей рассматривают понятие правового механизма применительно к реализации прав и свобод граждан.

К.Б. Толкачев определяет механизм реализации личных конституционных прав и свобод как совокупность факторов, выступающих необходимыми условиями перевода благ, определенных личными конституционными правами и свободами, в практику индивидуальной жизнедеятельности каждого человека45.

Ю.М. Козлов, говоря о реализации как о юридическом понятии, отмечает, что под реализацией понимается практическое использование норм в соответствии с целями административно-правового регулирования управленческих общественных отношений46.

Конституция Российской Федерации в своих положениях по-разному определяет деятельность субъектов, направленную на реализацию прав и свобод. Так, в положениях Конституции употребляются такие термины как «гарантируется», «охраняется», «не допускается», «обеспечивается», «запрещается» и др. Эти термины и отражают основные способы и методы реализации прав граждан.

Попова Н.Ф. Проблемы и особенности правового регулирования в области обороны: В сборнике «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы». - М, 2004, с. 143.

4 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. - М., 1997, с.267.

Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации личных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Автореф. дисс. ...д-ра юрид. наук.-С.-П., 1998, с. 31. 46 Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2003, с. 42.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА | л,

В контексте нашего исследования представляет интерес вопрос, что понимается под понятием «охрана» и как оно соотносится с аналогичным понятием «защита».

Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет «охрану» как действия, которые направлены на то, чтобы оберегать, относиться бережно, стеречь47, в то время как аналогичное понятие «защита» представляет собой охрану, ограждение от посягательств, враждебных действий, опасности48.

Рассмотрев общетеоретические позиции относительно определения механизма правового регулирования, механизма реализации прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», считаем возможным сформулировать определение механизма административно-правовой охраны прав граждан, представляющего собой систему административно-правовых средств, применяемых в целях обеспечения беспрепятственной реализации гражданами своих прав, а также в целях привлечения к административной ответственности виновных физических и юридических лиц за совершение административного правонарушения, посягающего на политические права граэ/сдан, и для восстановления нарушенного права.

47 Ожегов СИ. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1990, с. 484.

48 Там же, с. 228.

49 См. напр. Бежанов В.О. Административно-правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина: Доклады и сообщения IV Международной НПК «Гарантии прав физических и юридических лиц в Российской Федерации: К 10-летию Конституции Российской Федерации». М, 2004, с. 361; Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. М., 1985, с. 18-19.

42

Таким образом, считаем, что административно-правовая охрана политических прав граждан России, в широком смысле, представляет собой:

а) деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на политические права граждан России;

б) деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействие) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающие законные права граждан;

в) нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию их политических прав.

Административно-правовая охрана политических прав граждан России, в узком смысле, представляет собой, как уже отмечалось ранее, правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов, связанную с привлечением к административной ответственности физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, посягающие на политические права граждан России, а также правоприменительную деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению жалоб в административном порядке.

Рассмотрев понятие административно-правовой охраны политических прав граждан России, считаем возможным перейти к рассмотрению модели механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России.

В юридической литературе существуют различные мнения относительно того, из каких элементов состоит механизм правового регулирования.

Признается бесспорным наличие в механизме административно-правового регулирования таких элементов как нормы административного

43

права и административно-правовые отношения.

Нам представляется, что структура механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России включает в себя следующие элементы: -

нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; -

административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления гражданами их политических прав; -

акты применения норм права, принимаемые в целях охраны политических прав граждан России;

- объект охраны - политические права граждан России. Отмеченные элементы механизма правового регулирования получают

реальное воплощение, «приходят в движение» именно через деятельность (правотворческую, правоприменительную) соответствующих субъектов. В качестве обязательного субъекта этой деятельности выступает государство в лице его различных органов53.

Первым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, как отмечено выше, являются нормы

Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981, с. 54.

51 Четвериков B.C. Административное право: Учебное пособие. М., 1998, с. 27.

52 Зубрицкий В.И. Правовая культура и ее роль в реализации политических прав и свобод граждан. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М, 1998, с. 16.

5 Попугаев Ю.И. Сущность механизма правового регулирования в информационной сфере: В сборнике «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы». - М., 2004, с. 195.

44

административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав.

Нормы административного права являются важнейшим элементом механизма административно-правового регулирования.

54

права .

Традиционно, под нормой административного права понимается установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного управления, реализация которого обеспечивается методами убеждения и принуждения55.

Как справедливо отмечает А.П. Шергин, административно-правовые нормы регулируют не только внешневластную, но и внутриорганизационную деятельность публичной администрации. Далее, исследователь отмечает, что внешневластная деятельность публичной администрации является основной и должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому, главные цели административно-правового регулирования - обеспечение реализации прав физических и юридических лиц, нормального функционирования публичной администрации. В итоге, автор делает вывод о том, что административно-правовая норма должна регулировать деятельность всех органов публичной администрации по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организаций56.

Говоря о нормах административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав, следует отметить, что данные нормы

54 Шергин А.П. О концепции механизма административно-правового регулирования: В сборнике «Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы». - М, 2004, с. 110.

5 См. напр.: Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. Под ред. Л.Л. Попова. - М, 1990, с. 19; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М, 1994, с. 38. 56 Шергин А.П. Указ. раб., с. 112.

45

содержатся в двух больших группах источников административного права -в законах и подзаконных актах.

Первую группу источников составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

Вторая группа источников включает в себя указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также содержащие положения, гарантирующие гражданам беспрепятственное осуществление их политических прав.

Говоря об актах правосудия, как источниках административного права, следует отметить, что ранее они рассматривались лишь в качестве правоприменительных актов. Однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации, судам предоставлены полномочия по осуществлению нормоконтроля. Таким образом, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и другие акты правосудия, также относятся к числу источников административного права, поскольку в своих положениях они отменяют действие правовых норм, признанных неконституционными. Так, А.Л. Бурков, определяет акт правосудия как источник административного права в качестве постановления (решения)

46

принятого судом при осуществлении конституционного, гражданского или административного судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее незаконным и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы административного права57.

Нормы административного права, содержащиеся в

вышеперечисленных источниках, в свою очередь делятся на позитивно-правовые нормы, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав, и нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение политических прав граждан России. Нам представляется целесообразным рассматривать нормы административного права в соответствии с приведенным делением.

Вторым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России являются административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления гражданами их политических прав.

Административные правоотношения характеризуют динамику административно-правового регулирования, поскольку они переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права58.

Как и любые административные правоотношения, правоотношения, возникающие по поводу осуществления гражданами их политических прав, включают в себя следующие элементы: -

субъекты правоотношений; -

объекты правоотношений; -

содержание правоотношений.

Субъектами административных правоотношений, возникающих по поводу осуществления гражданами их политических прав, являются, во-первых, субъекты охраны данной группы прав граждан (органы

Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002, с. 13. 58 Шергин А.П. Указ. раб., с. 116.

47

исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы); во-вторых, граждане и объединения граждан Российской Федерации, осуществляющие свои политические права.

Объектом данных административных правоотношений является поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях по поводу реализации и охраны политических прав граждан России.

Содержание рассматриваемых административных правоотношений включает в себя права и обязанности сторон, то есть компетенцию и обязанности субъектов охраны политических прав граждан России, а также права и обязанности граждан и их объединений либо по реализации своего политического права, либо по поводу восстановления своего нарушенного политического права.

Интересна позиция И.Ш. Килясханова относительно роли прав и обязанностей сторон в процессе регулирования отношений исполнительной (публичной) власти и граждан. По его мнению, должен быть создан такой баланс взаимно корреспондирующих прав и обязанностей сторон, который обеспечивал бы защищенность прав, свобод и законных интересов граждан на уровне требований правового государства5 .

Важно отметить юридические средства обеспечения прав и обязанностей сторон административно-правовых отношений, возникающих по поводу осуществления гражданами своих политических прав. Споры между сторонами рассматриваемых правоотношений разрешаются как в административном порядке, то есть посредством рассмотрения жалоб граждан на неправомерные действия (бездействие) и решения, нарушающие их права уполномоченными субъектами, так и в судебном порядке, посредством рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан. Кроме того, рассмотрение

59 Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М, 1997, с. 9.

48

жалобы гражданина в административном порядке не препятствует его обращению в суд за защитой своих прав и интересов.

Третьим элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России являются акты применения норм административного права. Данный элемент привязывает правовые нормы к конкретному жизненному случаю.

Говоря о процессе правоприменения, следует отметить позицию М.Е. Труфанова, отмечающего, что политика правоприменения воплощает в себе основные направления стратегии и тактики государственного управления процессами властной реализации юридических норм60. Далее автор отмечает факторы, обуславливающие специфику правовой политики в области применения норм административного права:

- наличие многофункциональной, сложноорганизованной системы потенциальных субъектов административно-правовых отношений, успешное взаимодействие которых предполагает проведение в этой сфере единой государственной политики;

- необходимость эффективной реализации воли законодателя, с учетом динамики общественных отношений, актуальных задач государственного управления, изменяющихся потребностей и интересов общества;

- интересы государства в упорядоченном развитии процесса реализации норм административного права61.

Говоря об актах применения норм административного права, как элементе механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, следует отметить, что они подразделяются на две большие группы: акты применения норм права в позитивно-правовой сфере и акты применения норм права, связанные с нарушением политического правомочия

Труфанов М.Е. Теоретические вопросы применения норм административного права. -Монография. М., 2005, с. 91. 61 Труфанов М.Е. Указ. раб., с. 91.

49

гражданина, определяющие вид и меру административной ответственности за совершение такого правонарушения.

Первая группа представляет собой акты, цель которых - зафиксировать факт осуществления гражданином своего политического права. В качестве примера можно привести, например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы как результат осуществления такого политического права гражданина, как права на равный доступ к государственной службе. Данная группа актов фиксирует позитивные события, то есть события не связанные с нарушением политического правомочия гражданина.

Вторая группа актов применения норм права связана с негативными событиями, то есть в данном случае имеются в виду факты нарушения политического правомочия гражданина, и цель данных актов - обеспечить привлечение виновных лиц в совершении конкретного административного правонарушения к административной ответственности. Данная группа актов применения норм права включает в себя:

- акты по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на политические права граждан России;

- акты, связанные с наложением административных наказаний. Рассматривая вопрос об актах применения норм административного

права, считаем необходимым, также упомянуть такой элемент механизма административно-правового регулирования, как акты толкования норм права. В теории права под толкованием правовых норм принято понимать уяснение и разъяснение смысла и содержания юридических норм в целях надлежащего их применения. В зависимости от субъекта, толкование норм права делится на официальное и неофициальное. Акты неофициального толкования норм права не имеют юридически обязательного значения, поэтому не будут рассматриваться в рамках данной работы. Акты

50

официального толкования будут рассмотрены далее в рамках второй главы исследования.

Четвертым элементом механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, по нашему мнению, является объект охраны - политические права граждан России. Понятие политических прав граждан было подробно рассмотрено нами в первом параграфе данной части исследования. Считаем необходимым лишь упомянуть данный элемент механизма.

Таким образом, модель механизма охраны политических прав граждан России состоит из следующих элементов: -

нормы административного права, гарантирующие гражданам осуществление их политических прав; -

административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления гражданами их политических прав; -

акты применения норм права, принимаемые в целях охраны политических прав граждан России;

- объект охраны - политические права граждан России. Подводя итог, считаем необходимым, сделать следующие выводы: 1)

На основе рассмотрения общетеоретических позиций относительно определения механизма правового регулирования, механизма реализации прав граждан, соотношения понятий «охрана» и «защита», было предложено определение механизма административно-правовой охраны прав граждан. 2)

Было представлено определение такой правовой категории, как административно-правовая охрана политических прав граждан России, являющейся ключевой для данного исследования.

3) Была предложена модель механизма административно-правовой охраны политических прав граждан России, состоящая из следующих элементов: норм административного права, гарантирующих гражданам осуществление их политических прав; административно-правовых отношений, складывающихся по поводу осуществления гражданами их

51

политических прав; актов применения норм административного права, принимаемых в целях охраны политических прав граждан России; объекта

9

охраны - политических прав граждан России.

•

•

•

52