<<
>>

Классификация коллизий муниципальных нормативных правовых актов по различным основаниям

Коллизии муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по различным основаниям: I.

По юридической силе противоречащих актов. II.

По времени возникновения противоречия. III.

По наличию превышения полномочий при издании акта.

I. По юридической силе противоречащих актов. По данному основанию выделяют следующие виды коллизий: 1. Противоречия муниципальных актов федеральному законодательству, а) Противоречия муниципальных правовых актов федеральному законодательству при наличии прямого логического противоречия тексту федерального нормативного правового акта.

Так, решением Ульяновской Городской Думы от 17.07.2008года №140 было утверждено Положение «О порядке распоряжения и управления акциями акционерных обществ, созданных в порядке приватизации, по окончании срока приватизации и иных хозяйственных обществ с долей муниципальной собст- ность и освобождается от должности Главой района. С учетом вышеизложенного председатель Комитета, кроме того, является муниципальным служащим. Между тем, согласно требованиям Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, связанных с муниципальной службой, могут нести только физические лица - муниципальные служащие. Ответственность для структурных подразделений органа местного самоуправления, где проходят службу муниципальные служащие, законодательством Российской Федерации не предусмотрена. 2.

Противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации.

Отдельные нормы Положения «О муниципальной службе в Чердаклинском районе», утвержденного решением Совета депутатов от 27.04.2008 года Л&15106, также не соответствуют действующему законодательству. В частности, квалификационные требования, предъявляемые для замещения муниципальных должностей муниципальной службы, не соответствовали требованиям п.5 ст.2 Закона Ульяновской области «О муниципальной службе в Ульяновской области» от 7 ноября.2007 года N 163-ЭО 2. 3.

Противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.

Согласно пункту 3.3. Устава комитета социальной защиты населения администрации Новомалыклинского района, утверждённого Постановлением Главы Новомалыклинского района Ульяновской области от 9 февраля 2004 года №12*, комитет в пределах своей компетенции издает постановления, распоряжения, приказы, и инструкции, обязательные для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно- правовых форм. Данное положение противоречит Уставу Новомалыклинского венности, не созданных в порядке приватизации»107. Данным Положением возлагались полномочия по распоряжению муниципальным имуществом на постоянную комиссию, создаваемую Ульяновской Городской Думой и мэрией города, без внесения соответствующих изменений в Устав города, что противоречило положениям ст.125 Гражданского Кодекса Российской Федерации, согласно которой от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов108.

Согласно статьи 7 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» компетенция, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации 109.

б) Противоречие муниципального правового акта общим принципам федерального законодательства без непосредственного логического противоречия в. формулировках (скрытое противоречие).

3 марта 2006 года главой Базарносызганского района Ульяновской области утверждено Положение «О комитете но делам молодёжи Базарносызганского района»110. Согласно пункту 6.1. указанного Положения «Комитет» несёт ответственность за реализацию областных и районных целевых программ в сфере молодёжной политики, обеспечивает их выполнение на территории Базарносызганского района. Вместе с тем, согласно пункту 4 Положения, а также схеме управления Базарносызганским районом и структуре администрации Базарносызганского района, Комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления, является структурным подразделением администрации Базарносызганского района. Кроме того, согласно пункту 8 Положения Комитет возглавляет председатель, который назначается на долж- района, в части 1 статьи 41 которого определено, что Устав района, решения Совета депутатов, постановления и распоряжения Главы района, постановления и распоряжения глав сельских администраций, приказы руководителей отраслевых и территориальных подразделений администрации, муниципальных служб и учреждений, решения, принимаемые жителями района на референдумах, собраниях (сходах) составляют систему актов местного самоуправления111. Таким образом, Устав Новомалыклинского района не предусматривает возможности издания комитетом социальной защиты населения администрации таких правовых актов как постановления и распоряжения.

Спецификой всех подвидов указанных коллизий является то, что их наличие обуславливает необходимость изучения большого массива нормативных правовых актов различной юридической силы и определения надлежащего правового регулирования конкретных правоотношений, что связано со значительными материальными, временными и трудовыми затратами.

II. По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды коллизий:

Г. Противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания. К данному виду относятся большинство незаконно издаваемых нормативных правовых актов. Их юридическая специфика заключается в том, что они изначально не должны порождать правовых последствий.

2. Противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы

Так, Постановлением Главы города Димигровграда Ульяновской области от 11.02.1998 года № 145, от 06.05.1998 года № 477 и от 02.11.1998 года утверждены народные заседатели Димитровградского городского суда2. При этом институт народных заседателей не применяется в гражданском судопроизводстве с 01.02.2003 года, в уголовном судопроизводстве с 01.01.2004 года. Дан- ные постановления Главы города Димитровграда до настоящего времени не признаны утратившими силу.

Как правило, подобные аюы перестают порождать юридические последствия автоматически. Однако существование таких актов может существенно затруднить правоприменительную практику, изучение правового регулирования правоотношений и «засоряет» систему законодательства в целом.

111. По наличию превышения полномочий при издании акта выделяют коллизии следующих видов:

1. Несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям.

В рамках данною вида можно выделить несколько подвидов по характеру превышения.

а) Принятие нормативных правовых актов по вопросам хозяйственной деятельности предприятий, не являющихся муниципальными.

Так, постановлением главы Майнского района Ульяновской области от 09.07.2008 года № 56 «Об увеличении численности поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах Майнского района»112 на сельскохозяйственные предприятия независимо от формы собственности указанного района была возложена обязанность но увеличению поголовья коров до 3178 голов к 01.01.2009 года. Данное предписание противоречит требованиям части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой предусмотрено» что юридические лица свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав113. Указанным постановлением возложена обязанность на хозяйствующие субъекты увеличить поголовье коров. Таким образом, приведенное постановление издано главой района с явным превышением своих полномочий.

Другим примером явного превышения органами местного самоуправления своих полномочий служит п. 5 постановления главы администрации Железно- дорожного района г .Ульяновска от 03.09.2007 года № 778 «О проведении Дня пожилых людей»114. Данным пунктом на руководителей предприятий различных форм собственности возлагалась обязанность оказать Комитету социальной защиты населения, сельским администрациям, Комитетам местного самоуправления благотворительную помощь для организации и проведения мероприятий, посвященных Дню пожилых людей. Однако, при всей благородной направленности данного предписания, оно противоречит Федеральному закону от 11.08.1995 года № 135-ФЭ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»115. В соответствии со статьей 1 данного Федерального закона под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Согласно статье 5 того же Федерального закона благотворители - лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в различных формах, в том числе в форме бескорыстной передачи в собственность имущества (денежных средств) и (или) объектов интеллектуальной собственности.. В соответствии с данным Федеральным законом граждане и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность на основе добровольности и свободы выбора сё целей. Таким образом, возложение обязанности на руководителей предприятий различных форм собственности оказать благотворительную помощь подразделениям районной администрации является незаконным.

б) Принятие органами местного самоуправления, их должностными лицами правовых актов по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции других органов и должностных лиц.

В рамках данного подвида несоответствий также наблюдается предметное многообразие. Так, нередко органами местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность, в то время как согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность может возлагаться только данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации116. Несмотря на это, распоряжением Главы администрации Тагайско- го сельсовета Майнского района Ульяновской области от 0!.07.2008 года №6 «О временном ограничении использования воды в селе Тагай» запрещено использование поливальных установок в дневное время на приусадебных участках, а также установлена административная ответственность за нарушения норм и лимита расхода воды117. Это противоречит части 1 статьи 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Пунктом 2 части 1 статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплено, что перечень видов административных наказаний и правил их применения отнесен к ведению Российской Федерации118. Более того, без учета существа правоотношений между гражданами и коммунальными службами по оказанию услуг водоснабжения, которые являются договорными и носят гражданско-правовой характер, а согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане свободны и самостоятельны в осуществлении своих прав, при полном отсутствии муниципального интереса, пунктом 1 указанного распоряжения введено ограничение в пользовании водой на приусадебных участках в дневное время.

Нормотворческая практика органов местного самоуправления знает также и другие случаи издания ими нормативных правовых актов с превышением полномочий.

Опротестовано и признано утратившим силу Положение «О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальным служащим Цильнинского района», утвержденное распоряжением Главы района от 05.12.2008 №180-р', как принятое с превышением полномочий, так как регулирование указанных вопросов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

в) Издание органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных правовых актов, ущемляющих общегражданские (конституционные) права и свободы.

Так, распоряжением главы администрации Ундоровского сельсовета от 12.04.2007 года № 47 установлена плата за выдачу справок119. Эта норма противоречит статье 8 Федерального закона от 27.07.2006 года 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которой владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается120. Устанавливая плату за выдачу справок, глава администрации грубо нарушил указанную норму, превысив при этом свои полномочия.

Особенностью всех подвидов данных противоречий является то, что применение нормативных положений, принимаемых с превышением полномочий, порождает необходимость заинтересованных лиц обращаться в суд и затрачивать значительные денежные средства, время и труд на защиту своих прав и свобод.

2. Несоответствия текстов муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.

Примером такого несоответствия может служить решение Совета депутатов Новомапыклинского района Ульяновской области от 21 января 2005 года №25/4 «Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью Новомалмклинского района»121, пунктом 1 которого утверждено указанное Положение. Согласно пункту 9.6 Положения средства, поступающие от аренды муниципальной собственности, являются внебюджетными доходами района и поступают в полном объеме в бюджет района. Однако понятие «внебюджетные доходы» законодателем используется лишь применительно к доходам бюджетных учреждений, поступающих от осуществления ими предпринимательской деятельности. Доходы муниципального образования, поступающие от сдачи в аренду муниципального имущества в соответствии со статьями 41,42,62 Бюджетного кодекса Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами и включаются в состав доходов бюджета122. Акгы с такими несоответствиями вносят значительную путаницу в правоприменительную практику и порождают разночтения, споры и непонимание.

Анализ причин возникновения указанных несоответствий показывает следующее.

Проблемы первого вида возникают в силу самого факта существования нормативных правовых актов различной юридической силы, но вместе с тем регулирующих одни и те же общественные отношения. Возникновение коллизий обусловлено различными объективными и субъективными причинами. Среди объективных причин можно указать: -неясность тех или иных законодательных формулировок; -ненадлежащую организацию работы разработчиков текстов нормативных правовых актов;

-наличие множества нормативных правовых актов более высокой юридической силы наряду с ограниченностью аналитических возможностей органов местного самоуправления;

-материально-техническую ограниченность возможностей местного самоуправления;

рии, перестают соответствовать изменившемуся федеральному и региональному законодательству, но вместе с тем продолжают действовать и порождать соответствующие правоотношения.

Проблемы, связанные с превышением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены в основном общим правовым нигилизмом, свойственном российскому правосознанию123. Специфика этих проблем заключается, как правило, в стремлении достичь определенного положительного социального результата, решить сиюминутные, насущные проблемы, не принимая в расчет неотвратимые последствия.в виде отмены таких решений и, зачастую, аннулировании достигнутых социальных результатов.

Проблема действия муниципальных актов обостряется также и тем, что один и тот же муниципальный нормативный правовой акт может порождать проблемы всех указанных видов одновременно, однако в нем учтены и национальные традиции населения муниципального образования, и особенности организации осуществления местного самоуправления.

Большое количество муниципальных образований на территории Российской Федерации, конечно, позволяет оптимально учитывать потребности конкретных муниципальных образований, но вместе с тем делает трудно достижимым (и даже невозможным) процесс эффективной синхронизации системы законодательства Российской Федерации. Поэтому система законодательства о местном самоуправлении нуждается в единой системе организационных мер, механизмах приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие между собой и актами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в отношении нормативных правовых актов местного самоуправления должны быть установлены требования, определяющие их место в едином правовом пространстве страны. При рассмотрении качеств правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления с учетом его волевой сущности и правовой направленности, можно сделать вывод о том, что тре- -

несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, не позволяющее в полной мере удовлетворить потребности местного самоуправления.

Объективные причины отражают то состояние, которое достигнуто в ходе длительного исторического развития как всей Российской Федерации, так и отдельных ее территорий. Данные причины распространены на всей территории Российской Федерации и порождают проблемы в одинаковых формах.

На современном этапе состояние муниципальных правовых актов в значительной степени обусловлено субъективным причинами, к которым относятся: -

сознательное стремление отступить от требования законности для достижения социально полезного результата (то есть в угоду целесообразности); -

наличие прямого умысла на причинение вреда; -

юридическая нефамотность конкретного должностного лица местного самоуправления; -

нежелание должностных лиц местного самоуправления добросовестно исполнять свои обязанности, внимательно изучая и корректируя тексты разрабатываемых нормативных правовых актов.

При этом следует отметить, что субъективные причины не сводятся только к деятельности отдельных должностных лиц местного самоуправления. Проблема существования данных причин осложняется тем, что они имманентны сознанию самого населения и являются порой неотъемлемой частью культуры отдельной местности. Указанный комплекс субъективных причин обусловливает на практике довольно низкое качество муниципальных нормативных правовых актов как в плане составления самих нормативных формулировок, так и в плане технического оформления документа и введения его в действие.

Несоответствия второго вида возникают по причине интенсивного развития общественных отношений, сопровождающегося не менее интенсивным развитием федерального и регионального законодательства. Так, многие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в полном соответствии с требованием законности и эффективно применяемые на конкретной террито- бования, предъявляемые к ним, представляют собой систему, под которой С.Н. Лопатина понимает «определенный порядок в расположении элементов, устанавливающих свойства и признаки, и содержание правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, предопределяющий их внутренние и внешние связи со всеми явлениями правовой действительности»124.

Подводя итог сказанному отметим, что придание государством актам местного самоуправления правового, директивно-властного, общеобязательного характера позволяет утверждать, что муниципальные нормативные правовые акты занимают своё особое место в системе законодательства Российской Федерации и нуждаются, в связи с этим, в единых для всех муниципальных образований правилах и механизмах дос тижения их согласованности.

Таким образом, можно констатировать, что выявление и классификация коллизий между Конституцией России, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяет выделить причины их возникновения и позволит определить меры по их предупреждению, выявлению и устранению.

<< | >>
Источник: АКУЛХАНОВА СВЕТЛАНА МУХАРЯМОВНА. Диссертация. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации. Саранск - 2009.. 2009

Еще по теме Классификация коллизий муниципальных нормативных правовых актов по различным основаниям:

  1. На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования
  2. Классификация коллизий муниципальных нормативных правовых актов по различным основаниям
  3. Введение
  4. 2.2. Классификация и типология формальных коллизий
  5. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. § 1. Категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам
  7. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  8. § 3. Акты государственного управления
  9. 5. О СИСТЕМЕ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ
  10. 5. ЦЕННЫЕ БУМАГИ В СИСТЕМЕ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ
  11. Нормы избирательного права
  12. Денис Геннадьевич Храмов Юридическая природа права пользования недрами
  13. § 1. Финансово-правовой конфликт: понятие и процедуры преодоления
  14. § 2. Отказ в признании и приведении в исполнение арбитражного решения по причинам, связанным с проблемами арбитрабельности и публичного порядка
  15. § 2. Правовые позиции Конституционного Суда по вопросам избирательного права
  16. 2. Правила документального оформления юридической деятельности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -