3. Кодификация земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период (1990 - 2001 гг.)
Вот что пишет о состоянии дел в области, например, сельского хозяйства в этот период автор учебника "Земельное право России" Б.В. Ерофеев: "Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки" <1>. Автор отмечает, что правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку их реализация осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы. В частности, не был задействован личный интерес производителей сельхозпродукции, поскольку приоритет в земледелии отдавался крупным государственным (совхозам) и кооперативным (колхозам) хозяйствам <2>.
<1> Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2004. С. 192.
<2> См.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 129 - 132.
Лишению крестьян личного интереса в производстве сельхозпродукции во многом способствовала политика национализации крестьянской земли, которую правящая коммунистическая партия и Советское государство провели в 20 - 30-е годы прошлого века. Б.В. Ерофеев даже утверждает, что все это было сделано вопреки уже упоминавшемуся Декрету о земле <1>, хотя едва ли, поскольку, провозглашая в Декрете национализацию всей земли, партия коммунистов (большевиков) перестала скрывать свои истинные намерения. В итоге национализирована была вся земельная собственность, а первоначальный лозунг большевиков "Земля - крестьянам" сначала проводился в жизнь через сохранение за крестьянами их землепользования. В дальнейшем наделение крестьян землей, как и лишение ее, происходило на основе норм советского земельного законодательства в режиме права землепользования.
<1> Там же.
С. 130."Более чем 70 лет социалистического строительства в России, - пишет далее Б.В. Ерофеев, - доказали необходимость и прогрессивность товарно-денежных отношений и опасность их ущемления" <1>. В итоге на протяжении всех 90-х годов прошлого века в Российской Федерации происходили изменения не только политического и общественного, но и земельного строя. Применительно к последнему они состояли в признании земли товаром. Земельный участок постепенно становится полноценным объектом гражданского (частного) права, так как имущественные (товарные) отношения, основанные на равенстве, автономии воли и самостоятельности участников, о необходимости возврата к которым столь ярко пишет Б.В. Ерофеев, составляют ядро предмета гражданского законодательства и права (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ 1995 г.) <2>.
<1> См. Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 132.
<2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Первые признаки гражданско-правовых начал в регулировании земельных отношений в эти годы появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде <1> и в новом кодифицированном акте земельного законодательства - Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле <2>. В частности, в Основах законодательства о земле речь шла об аренде земельных участков гражданами, колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, совместными предприятиями, иностранными государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами. В ст. 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд, которая включала в себя судебный порядок оспаривания акта административного органа об изъятии земли. В остальной части Основы законодательства о земле сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, который был присущ советскому земельному законодательству.
<1> Ведомости СНД и ВС СССР.
1989. N 25. Ст. 481.<2> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 10. Ст. 129.
Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст. 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <1> и в ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <2>. Характерно, что на момент их принятия нормы этих законов о праве частной собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. 15 декабря 1990 г. в нее были внесены изменения. Однако утверждать после этого, что право частной собственности на землю приобрело в России всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность хотя и была предусмотрена на этом этапе ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., но была ограничена 10-летним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков <3>.
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324.
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Признан утратившим силу Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287.
<3> См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1992.
25 апреля 1991 г. был принят еще один, шестой по счету за все время существования советской власти, кодифицированный земельно-правовой акт - Земельный кодекс РСФСР <1>. Он также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст. 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст. ст. 7 и 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (ст. 12), ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков. Однако, говоря, например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991 г. практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в литературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов <2>.
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР.
1991. N 22. Ст. 768.<2> См.: Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. N 4.
Аналогичным образом применяли действующее законодательство и судебные органы. Государственное предприятие "Ленторф" предъявило иск о взыскании с Ленинградского кооперативного комплекса "Технолог" недоплаченной последним суммы за проданное торфопредприятие "Соколиный мох". В стоимость передаваемых кооперативу основных средств была включена и стоимость полей добычи торфа, находящихся в государственной собственности и предоставленных объединению во временное пользование. Однако, как подчеркнул Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, согласно ст. 11 ЗК РСФСР 1991 г. продажа или отчуждение земельных участков регулируются в соответствии со ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г. В силу ст. 12 Конституции РСФСР продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР 1991 г. землепользователям вообще не было предоставлено право отчуждения земельных участков. Поэтому Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области в иске о взыскании стоимости торфяных полей отказал, признав, что договор в этой части является недействительным <1>.
<1> См. п. 11 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности. Приложение N 1 к письму ВАС РФ от 31 июля 1992 г. N С- 13/ОП-171 // Вестник ВАС РФ. 1992. N 1. С. 101 - 102.
Созданный под значительным влиянием идей советского земельного права Земельный кодекс РСФСР 1991 г. в защите прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов по-прежнему отдавал приоритет административным способам защиты гражданских прав. Так, в соответствии со ст. ст. 115 - 119 первоначальной редакции ЗК РСФСР 1991 г. <1> земельные споры должны были сначала разрешаться в местных Советах народных депутатов (ст.
121), а лишь затем в суде или арбитражном суде (ст. ст. 119 и 122 ЗК). Естественно, что уже в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. N 6 "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" данный подход к защите прав граждан был исправлен. Споры, связанные с земельными отношениями, одной из сторон в которых являются граждане, а также споры по жалобам указанных лиц на решения местной администрации по земельным вопросам были признаны подведомственными судам (п. 1) <2>. По существу аналогичные действия были предприняты Высшим Арбитражным Судом РФ. В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" ВАС РФ не исключил земельные споры между юридическими лицами из разряда экономических (ст. 20 АПК РФ 1992 г.) <3>.<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. В дальнейшем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085) значительная часть норм ЗК РСФСР 1991 г., включая перечисленные, была признана утратившей силу.
<2> См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 - 1996. М., 1997. С. 113 - 115.
<3> См.: Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (1992 - 2000 годы). М., 2001. С. 12 - 15.
Законом РФ от 9 декабря 1992 г. <1> в ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г. были внесены изменения, по которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков вступления в собственность. Однако и здесь оставались ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен, либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строительства.
В остальном сохранялся 10-летний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился 5-летний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату.<1> Российская газета. 1993. 4 января.
Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных публично- правовых ограничений продолжалось и в дальнейшем. Политика Российского государства по поводу прав на землю на всем протяжении 90-х годов XX в. была вынуждена балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами на признание права частной собственности на землю.
12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации, которая в ст. ст. 8, 9, 35, 36, 55 и 71 заложила реальную конституционную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <1> были отменены нормы целого ряда законов о земле, и прежде всего многие нормы ЗК РСФСР 1991 г., которые сдерживали земельный оборот.
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
С 1 января 1995 г. в Российской Федерации была введена в действие часть первая гражданского кодекса Российской Федерации. В части первой ГК РФ дается подробное определение недвижимого имущества с включением в него основной составляющей - земельного участка (ст. 130 ГК РФ). Она же заложила основу правового режима недвижимости, введя в ст. 131 ГК РФ норму о государственной регистрации перехода прав на недвижимость и сделок с ней. В разд. II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права" по существу была выстроена вся система вещных прав на недвижимость, включая вещные права на земельный участок. Отдельные из них хотя до этого в земельном законодательстве и перечислялись, но как вещные права не рассматривались. В гл. 15 ГК РФ были закреплены основные гарантии, связанные с принудительным прекращением права собственности, в том числе на земельный участок, главная из которых состоит в исчерпывающем перечне оснований такого прекращения и в соблюдении установленной законом процедуры прекращения права собственности (ст. 235 ГК РФ).
Часть первая ГК РФ включила в себя даже специальную главу 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Ее введение в действие могло существенно помочь либерализации правового регулирования и включению в гражданско-правовой оборот большого количества новых земельных участков. Тем не менее вступление в силу гл. 17 ГК РФ было отложено до введения в действие нового Земельного кодекса РФ (ст. 13 ФЗ от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") <1>.
<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.
Как пишет, раскрывая причины подобного шага, один из разработчиков ГК РФ С.А. Хохлов, "это следствие компромисса, который был достигнут в процессе принятия Гражданского кодекса между представителями различных социальных и политических сил, представленных в Государственной Думе... Аграрники считали, что нельзя вводить гражданско-правовые нормы, касающиеся права собственности на землю, ведь право собственности - это право относительно свободно распоряжаться тем, что тебе принадлежит. Эти правила нельзя вводить, пока не будут созданы специальные нормы, которые ограничивают собственника земли. В Кодексе на возможность таких ограничений указано, но сами ограничения не определены...
Нельзя не согласиться с необходимостью отсрочить применение этих положений. Ведь собственник может делать все с землей, поскольку эта земля не изъята из оборота или не ограничена в обороте. А никаких норм об изъятии земель из оборота, никаких ограничений для них в обороте у нас пока нет. Поэтому глава 17 не будет действовать, пока не будет введен в действие новый Земельный кодекс" <1>.
<1> Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 130.
Как оказалось, с момента вступления в силу части первой ГК РФ должно было пройти почти 7 лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>, который ввел в действие гл. 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю" (за исключением норм гл. 17 ГК по регулированию сделок с сельскохозяйственными угодьями), и только затем, 25 октября 2001 г., был принят ныне действующий Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ 2001 г.) <2>.
<1> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1644. Вступил в силу с 28 апреля 2001 г. <2> Вступил в силу с момента его опубликования, т.е. с 30 октября 2001 г.
За тот срок, который отделяет вступление в силу части первой ГК РФ (1 января 1995 г.), гл. 17 ГК РФ (28 апреля 2001 г.), а вслед за ней ЗК РФ (30 октября 2001 г.), не только отпали объективные причины, но и была проделана большая работа по устранению субъективных причин отсрочки введения в действие гл. 17 ГК РФ и принятия ЗК РФ 2001 г.
Были приняты: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>, Федеральный закон от 2 января 2000
г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <2>, Федеральный закон от 18 июня 2001
г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <3> и др., которые легли в основу создания либо реформирования целой сети государственных органов (органов, осуществляющих государственную регистрацию прав; органов, осуществляющих ведение земельного кадастра), обеспечивающих оборот земельного участка как недвижимой вещи.
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
<2> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
<3> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Кроме того, при подготовке самого Земельного кодекса РФ были выполнены указания п. п. 2 и 3 ст. 129 и ст. 260 ГК РФ о том, что, во-первых, должны быть определены вещи (земельные участки), полностью либо ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 ЗК РФ) <1>; во-вторых, на уровне федерального закона, а не актами субъектов РФ, как это предлагалось отдельными представителями науки земельного права <2>, были определены земельные участки с особым правовым режимом; в-третьих, сразу после вступления в силу ЗК РФ 2001 г. был принят
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>.
<1> На момент принятия части первой ГК РФ перечень объектов, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, включая земельные участки, содержался главным образом в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) и в разд. 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478).
<2> Цит. по: Клюкин Б.Д. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 38.
<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. Вступил в силу через шесть месяцев со дня его официального опубликования 27 июля 2002 г. в "Российской газете".
Еще по теме 3. Кодификация земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период (1990 - 2001 гг.):
- § 8. Развитие права
- Государство и право Советского Союза
- СЛОВАРЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ТЕРМИНОВ
- Литература
- ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ. ПРАВОТВОРЧЕСТВО
- Литература