<<
>>

3. Кодификация земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период (1990 - 2001 гг.)

В конце 80-х - начале 90-х годов XX столетия Советский Союз и Российская Федерация столкнулись с необходимостью масштабных реформ практически во всех областях жизни и деятельности.
В качестве ключевой области следует назвать экономику страны.

Вот что пишет о состоянии дел в области, например, сельского хозяйства в этот период автор учебника "Земельное право России" Б.В. Ерофеев: "Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки" <1>. Автор отмечает, что правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку их реализация осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы. В частности, не был задействован личный интерес производителей сельхозпродукции, поскольку приоритет в земледелии отдавался крупным государственным (совхозам) и кооперативным (колхозам) хозяйствам <2>.

<1> Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. 9-е изд., перераб. М., 2004. С. 192.

<2> См.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 129 - 132.

Лишению крестьян личного интереса в производстве сельхозпродукции во многом способствовала политика национализации крестьянской земли, которую правящая коммунистическая партия и Советское государство провели в 20 - 30-е годы прошлого века. Б.В. Ерофеев даже утверждает, что все это было сделано вопреки уже упоминавшемуся Декрету о земле <1>, хотя едва ли, поскольку, провозглашая в Декрете национализацию всей земли, партия коммунистов (большевиков) перестала скрывать свои истинные намерения. В итоге национализирована была вся земельная собственность, а первоначальный лозунг большевиков "Земля - крестьянам" сначала проводился в жизнь через сохранение за крестьянами их землепользования. В дальнейшем наделение крестьян землей, как и лишение ее, происходило на основе норм советского земельного законодательства в режиме права землепользования.

<1> Там же.

С. 130.

"Более чем 70 лет социалистического строительства в России, - пишет далее Б.В. Ерофеев, - доказали необходимость и прогрессивность товарно-денежных отношений и опасность их ущемления" <1>. В итоге на протяжении всех 90-х годов прошлого века в Российской Федерации происходили изменения не только политического и общественного, но и земельного строя. Применительно к последнему они состояли в признании земли товаром. Земельный участок постепенно становится полноценным объектом гражданского (частного) права, так как имущественные (товарные) отношения, основанные на равенстве, автономии воли и самостоятельности участников, о необходимости возврата к которым столь ярко пишет Б.В. Ерофеев, составляют ядро предмета гражданского законодательства и права (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ 1995 г.) <2>.

<1> См. Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 132.

<2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Первые признаки гражданско-правовых начал в регулировании земельных отношений в эти годы появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде <1> и в новом кодифицированном акте земельного законодательства - Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле <2>. В частности, в Основах законодательства о земле речь шла об аренде земельных участков гражданами, колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, совместными предприятиями, иностранными государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами. В ст. 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд, которая включала в себя судебный порядок оспаривания акта административного органа об изъятии земли. В остальной части Основы законодательства о земле сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, который был присущ советскому земельному законодательству.

<1> Ведомости СНД и ВС СССР.

1989. N 25. Ст. 481.

<2> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 10. Ст. 129.

Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст. 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <1> и в ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <2>. Характерно, что на момент их принятия нормы этих законов о праве частной собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. 15 декабря 1990 г. в нее были внесены изменения. Однако утверждать после этого, что право частной собственности на землю приобрело в России всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность хотя и была предусмотрена на этом этапе ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., но была ограничена 10-летним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков <3>.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324.

<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Признан утратившим силу Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287.

<3> См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1992.

25 апреля 1991 г. был принят еще один, шестой по счету за все время существования советской власти, кодифицированный земельно-правовой акт - Земельный кодекс РСФСР <1>. Он также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст. 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст. ст. 7 и 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (ст. 12), ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков. Однако, говоря, например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991 г. практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в литературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов <2>.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

<2> См.: Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. N 4.

Аналогичным образом применяли действующее законодательство и судебные органы. Государственное предприятие "Ленторф" предъявило иск о взыскании с Ленинградского кооперативного комплекса "Технолог" недоплаченной последним суммы за проданное торфопредприятие "Соколиный мох". В стоимость передаваемых кооперативу основных средств была включена и стоимость полей добычи торфа, находящихся в государственной собственности и предоставленных объединению во временное пользование. Однако, как подчеркнул Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, согласно ст. 11 ЗК РСФСР 1991 г. продажа или отчуждение земельных участков регулируются в соответствии со ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г. В силу ст. 12 Конституции РСФСР продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР 1991 г. землепользователям вообще не было предоставлено право отчуждения земельных участков. Поэтому Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области в иске о взыскании стоимости торфяных полей отказал, признав, что договор в этой части является недействительным <1>.

<1> См. п. 11 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности. Приложение N 1 к письму ВАС РФ от 31 июля 1992 г. N С- 13/ОП-171 // Вестник ВАС РФ. 1992. N 1. С. 101 - 102.

Созданный под значительным влиянием идей советского земельного права Земельный кодекс РСФСР 1991 г. в защите прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов по-прежнему отдавал приоритет административным способам защиты гражданских прав. Так, в соответствии со ст. ст. 115 - 119 первоначальной редакции ЗК РСФСР 1991 г. <1> земельные споры должны были сначала разрешаться в местных Советах народных депутатов (ст. 121), а лишь затем в суде или арбитражном суде (ст. ст. 119 и 122 ЗК). Естественно, что уже в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. N 6 "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" данный подход к защите прав граждан был исправлен. Споры, связанные с земельными отношениями, одной из сторон в которых являются граждане, а также споры по жалобам указанных лиц на решения местной администрации по земельным вопросам были признаны подведомственными судам (п. 1) <2>. По существу аналогичные действия были предприняты Высшим Арбитражным Судом РФ. В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" ВАС РФ не исключил земельные споры между юридическими лицами из разряда экономических (ст. 20 АПК РФ 1992 г.) <3>.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. В дальнейшем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085) значительная часть норм ЗК РСФСР 1991 г., включая перечисленные, была признана утратившей силу.

<2> См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 - 1996. М., 1997. С. 113 - 115.

<3> См.: Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (1992 - 2000 годы). М., 2001. С. 12 - 15.

Законом РФ от 9 декабря 1992 г. <1> в ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г. были внесены изменения, по которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков вступления в собственность. Однако и здесь оставались ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен, либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строительства. В остальном сохранялся 10-летний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился 5-летний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату.

<1> Российская газета. 1993. 4 января.

Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных публично- правовых ограничений продолжалось и в дальнейшем. Политика Российского государства по поводу прав на землю на всем протяжении 90-х годов XX в. была вынуждена балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами на признание права частной собственности на землю.

12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации, которая в ст. ст. 8, 9, 35, 36, 55 и 71 заложила реальную конституционную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <1> были отменены нормы целого ряда законов о земле, и прежде всего многие нормы ЗК РСФСР 1991 г., которые сдерживали земельный оборот.

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.

С 1 января 1995 г. в Российской Федерации была введена в действие часть первая гражданского кодекса Российской Федерации. В части первой ГК РФ дается подробное определение недвижимого имущества с включением в него основной составляющей - земельного участка (ст. 130 ГК РФ). Она же заложила основу правового режима недвижимости, введя в ст. 131 ГК РФ норму о государственной регистрации перехода прав на недвижимость и сделок с ней. В разд. II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права" по существу была выстроена вся система вещных прав на недвижимость, включая вещные права на земельный участок. Отдельные из них хотя до этого в земельном законодательстве и перечислялись, но как вещные права не рассматривались. В гл. 15 ГК РФ были закреплены основные гарантии, связанные с принудительным прекращением права собственности, в том числе на земельный участок, главная из которых состоит в исчерпывающем перечне оснований такого прекращения и в соблюдении установленной законом процедуры прекращения права собственности (ст. 235 ГК РФ).

Часть первая ГК РФ включила в себя даже специальную главу 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Ее введение в действие могло существенно помочь либерализации правового регулирования и включению в гражданско-правовой оборот большого количества новых земельных участков. Тем не менее вступление в силу гл. 17 ГК РФ было отложено до введения в действие нового Земельного кодекса РФ (ст. 13 ФЗ от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") <1>.

<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.

Как пишет, раскрывая причины подобного шага, один из разработчиков ГК РФ С.А. Хохлов, "это следствие компромисса, который был достигнут в процессе принятия Гражданского кодекса между представителями различных социальных и политических сил, представленных в Государственной Думе... Аграрники считали, что нельзя вводить гражданско-правовые нормы, касающиеся права собственности на землю, ведь право собственности - это право относительно свободно распоряжаться тем, что тебе принадлежит. Эти правила нельзя вводить, пока не будут созданы специальные нормы, которые ограничивают собственника земли. В Кодексе на возможность таких ограничений указано, но сами ограничения не определены...

Нельзя не согласиться с необходимостью отсрочить применение этих положений. Ведь собственник может делать все с землей, поскольку эта земля не изъята из оборота или не ограничена в обороте. А никаких норм об изъятии земель из оборота, никаких ограничений для них в обороте у нас пока нет. Поэтому глава 17 не будет действовать, пока не будет введен в действие новый Земельный кодекс" <1>.

<1> Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 130.

Как оказалось, с момента вступления в силу части первой ГК РФ должно было пройти почти 7 лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>, который ввел в действие гл. 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю" (за исключением норм гл. 17 ГК по регулированию сделок с сельскохозяйственными угодьями), и только затем, 25 октября 2001 г., был принят ныне действующий Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ 2001 г.) <2>.

<1> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1644. Вступил в силу с 28 апреля 2001 г. <2> Вступил в силу с момента его опубликования, т.е. с 30 октября 2001 г.

За тот срок, который отделяет вступление в силу части первой ГК РФ (1 января 1995 г.), гл. 17 ГК РФ (28 апреля 2001 г.), а вслед за ней ЗК РФ (30 октября 2001 г.), не только отпали объективные причины, но и была проделана большая работа по устранению субъективных причин отсрочки введения в действие гл. 17 ГК РФ и принятия ЗК РФ 2001 г.

Были приняты: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>, Федеральный закон от 2 января 2000

г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <2>, Федеральный закон от 18 июня 2001

г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <3> и др., которые легли в основу создания либо реформирования целой сети государственных органов (органов, осуществляющих государственную регистрацию прав; органов, осуществляющих ведение земельного кадастра), обеспечивающих оборот земельного участка как недвижимой вещи.

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

<2> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

<3> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Кроме того, при подготовке самого Земельного кодекса РФ были выполнены указания п. п. 2 и 3 ст. 129 и ст. 260 ГК РФ о том, что, во-первых, должны быть определены вещи (земельные участки), полностью либо ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 ЗК РФ) <1>; во-вторых, на уровне федерального закона, а не актами субъектов РФ, как это предлагалось отдельными представителями науки земельного права <2>, были определены земельные участки с особым правовым режимом; в-третьих, сразу после вступления в силу ЗК РФ 2001 г. был принят

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>.

<1> На момент принятия части первой ГК РФ перечень объектов, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, включая земельные участки, содержался главным образом в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) и в разд. 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478).

<2> Цит. по: Клюкин Б.Д. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 38.

<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. Вступил в силу через шесть месяцев со дня его официального опубликования 27 июля 2002 г. в "Российской газете".

<< | >>
Источник: МЕДВЕДЕВ Д. А., ЯКОВЛЕВ В. Ф., МАКОВСКИЙ А. П., СУХАНОВ Е. А., ВИТРЯНСКИЙ В. В., ГОНГАЛО Б. М., КРАШЕННИКОВ П. В., МИХЕЕВА Л. Ю., ГОЛОВИНА С. Ю., ЧУБАРОВ В. В., РЕШЕТНИКОВА И. В.. КОДИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЧАСТНОГО ПРАВА. 2008

Еще по теме 3. Кодификация земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период (1990 - 2001 гг.):

  1. § 8. Развитие права
  2. Государство и право Советского Союза
  3. СЛОВАРЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ТЕРМИНОВ
  4. Литература
  5. ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ. ПРАВОТВОРЧЕСТВО
  6. Литература
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -