<<
>>

2. Кодификация земельного законодательства в Российской Федерации в советское время (1917 - 1989 гг.)

Уже первым своим Декретом от 26 октября 1917 г. "О земле" <1> Советское государство осуществило национализацию земли по всей стране <2>. В ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета "О земле", говорилось: "Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо образом отчуждаема" <3>.
В Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объектом исключительной государственной собственности и общенародным (национальным) достоянием <4>. Эта норма, многократно повторенная в последующих советских конституциях (ст. 6 Конституции СССР 1936 г. <5>, ст. 11 Конституции СССР 1977 г.) <6>, означала отказ Советского государства от признания земли товаром, изъятие ее из оборота и общий запрет распространять на землю универсальные механизмы гражданского (частного) права.

<1> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.

<2> В сформировавшейся в советское время науке земельного права довольно серьезно дискутировался вопрос о том, в какой момент была осуществлена национализация земли - одновременно с принятием Декрета "О земле" либо позже, по мере выработки понятия "право государственной собственности на землю" и проведения соответствующих мер по национализации конкретных земель. Сторонником первой позиции выступало большинство представителей науки земельного права. Один из них, Г.А. Аксененок, в своей известной книге "Право государственной собственности на землю в СССР" называл "вздорными", "извращающими подлинную историческую действительность" взгляды представителя противоположной позиции Г.Н. Полянской (Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 58). Риторика дискуссии довольно точно отражает дух 30-х - середины 50-х годов прошлого века, когда в правовом суждении неожиданно могла быть найдена политическая подоплека.

<3> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.

<4> Советские конституции: Справочник. М., 1963. С. 129.

<5> Там же. С. 236.

<6> См.: Конституция СССР: Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 61.

Именно изменением государственного, экономического и поземельного строя в России в 1917 г. можно объяснить тот факт, что первый Земельный кодекс РСФСР был разработан и принят параллельно с первым Гражданским кодексом РСФСР. Оба Кодекса приняты в 1922 г., а разрыв между введением каждого из них в действие составил всего один месяц: ЗК РСФСР вступил в силу с 1 декабря 1922 г. <1>, а ГК РСФСР - с 1 января 1923 г. <2>. На долгие годы существования в России советской власти в регулировании отношений по поводу земли подавляющее преимущество получили нормы и методы публичного права. Более того, значительное влияние публично-правового метода регулирования этих отношений продолжало сохраняться на всем протяжении 90-х годов XX в., а порой заметно и в наши дни.

<1> СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 581. <2> СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904.

Последующие кодификации земельного законодательства также были направлены на совершенствование главным образом публичных методов регулирования земельных отношений. Их в советский период было проведено три. Каждая из них завершалась принятием самостоятельного правового акта, это Земельный кодекс РСФСР 1922 г., Общие начала землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г.

<1>, составившие единую кодификацию Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. <2>, и Земельный кодекс РСФСР 1970 г. <3>.

<1> СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 642.

<2> ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.

<3> ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. К этому времени в СССР сложилась традиция, по которой кодификация сначала осуществлялась на союзном уровне, а затем уже на республиканском.

Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г., разработанные после образования СССР <1> и принятые в качестве общесоюзного закона 4-й сессией 4-го созыва Центрального Исполнительного Комитета СССР, явились относительно самостоятельным кодифицированным актом, принятым в период расцвета сталинской политики, направленной на социалистическую индустриализацию страны (1926 - 1929 гг.). Вот что писали об их роли и месте в регулировании земельных отношений авторы учебника "Земельное право" 1940 г.: "В целом Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г. существенно отличаются от Земельного кодекса РСФСР 1922 г. соотношением и удельным весом норм, регулирующих правоотношения единоличного хозяйства, и норм, направленных к непосредственному созданию социалистического хозяйства... В отличие от Земельного кодекса, они выдвинуты в "Общих началах" на первый план, в соответствии с новым этапом аграрной политики советской власти" <2>.

<1> Союз Советских Социалистических Республик (СССР) был образован в 1922 г. как новое федеративное государство, в состав которого ранее созданная Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР) вошла на правах учредителя и члена.

<2> Земельное право: Учебник. М., 1940. С. 64.

Базовая правовая модель регулирования земельных отношений была разработана авторами ЗК РСФСР 1922 г. Будучи адаптированной последующими кодификациями к конкретному этапу развития Советского государства, она просуществовала в России вплоть до конца 80-х годов XX в.

Естественно, что в рамках конкретной кодификации содержание модели менялось, однако ее суть оставалась неизменной и сводилась к следующим основным моментам: 1.

Право частной собственности на землю отменяется в Российской Федерации навсегда. 2.

Все земли в пределах Российской Федерации признаются исключительной собственностью государства и составляют "единый государственный земельный фонд". 3.

Земля не только находится в исключительной собственности государства, но и по общему правилу изъята из гражданского оборота. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются. Признаются недействительными сделки купли-продажи, залога, дарения, аренды, самовольного обмена земельными участками, а также завещания, направленные на незаконное отчуждение земли. 4.

Земля предоставляется конкретным физическим и юридическим лицам только в пользование. Субъекты этого своеобразного права - права землепользования - получили законодательное определение "землепользователи" (о том, какие гражданско-правовые титулы на земельный участок все же допускались, см. далее). 5.

Единый государственный земельный фонд разбит на конкретные категории земель в зависимости от их основного целевого назначения. Понятие "основное целевое использование земли" определяет правовой режим конкретного земельного участка, объем (содержание) прав конкретного землепользователя и составляет одну из основных его обязанностей. Использование земельного участка не в соответствии с той целью, для которой он предоставлен, влечет за собой прекращение права землепользования. 6.

Все споры по вопросам пользования землей разрешаются в административном порядке уполномоченными на то государственными органами. Компетенция судов при разрешении споров о порядке пользования землей крайне ограниченна и распространяется главным образом на имущественные споры, связанные с земельными отношениями. К числу последних, как правило, относятся споры, связанные с возмещением землепользователям убытков, вызванных изъятием земель для государственных или общественных нужд, ущерба, вызванного несвоевременным возвратом земель колхозам и т.п., а также споры о порядке пользования неделимым земельным участком гражданами - сособственниками расположенных на нем строений.

Нетрудно заметить, что в советское время существенно изменился состав так называемых земельных правоотношений. К ним стали относить правоотношения в сферах (1) исключительной собственности государства на землю, (2) управления государственным земельным фондом, (3) землепользования, а также (4) охранительные правоотношения, к числу которых относились вопросы специального государственного контроля за использованием и охраной земель <1>. Выделялись так называемые процессуальные земельные отношения, регулируемые нормами, устанавливающими порядок возникновения, прекращения и осуществления материальных земельных правоотношений <2>. Одновременно выделились в самостоятельные отрасли наука "советского земельного права" и наука "советского гражданского права". Представители этих наук имели все основания утверждать, что гражданское право и земельное право являются самостоятельными отраслями права, поскольку каждая из отраслей действительно обладала своими предметом и методом. Если предметом гражданского права служили имущественные и связанные с ними неимущественные правоотношения, основанные на равенстве и автономии воли его участников, а в качестве основного метода - метод диспозитивности, то предмет земельного права составили упомянутые выше правоотношения, регулируемые главным образом методом подчинения его участников <3>. Напомним, что до революции 1917 г. вопрос о месте земельного права если и обсуждался, то только с позиций относительной самостоятельности гражданско- правовых норм о земельном участке как объекте недвижимости в составе общего гражданского права.

<1> См.: Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М., 1986. С. 19 - 20. См. также: Григорьев В.К. Советское земельное право. М., 1957. С. 9 - 12.

<2> См., например: Советское земельное право: Учебник / Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. С. 19 - 20.

<3> Наука советского земельного права на специфических методах правового регулирования земельных отношений настаивала и, опираясь на реальное положение дел, выделяла метод подчинения в качестве основного (см., в частности: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 106 - 115).

С позиций частного права наибольший интерес в описанной выше правовой модели представляет анализ содержания права землепользования, а также тех единичных точек соприкосновения гражданского и земельного законодательства, которые, несмотря на признание и того и другого самостоятельными отраслями законодательства, сохранялись.

Вот общие черты права землепользования, которые, по мнению представителей науки советского земельного права <1>, были свойственны всем видам землепользования в СССР и в РСФСР:

<1> См. об этом, в частности: Григорьев В.К. Указ. соч. С. 49 - 51; Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 251 - 272.

а) "право пользования землей носило производный и зависимый характер от права государственной социалистической собственности на землю. Оно возникало у отдельных предприятий, организаций и граждан в результате предоставления им земельных участков Советским государством" <1>. Здесь уместно добавить, что право так называемого первичного землепользования, которое было основным, можно было получить только в административном порядке от государства по решению соответствующего государственного органа. Возникновение первичного землепользования в силу гражданско-правовых оснований (договор, завещание и т.п.), как правило, было невозможным.

<1> Григорьев В.К. Указ. соч. С. 49.

Под вторичным землепользованием понималась передача первичным землепользователем в установленном законом порядке части предоставленной ему земли в пользование другим субъектам (например, колхоз предоставляет колхозным дворам приусадебные участки).

Важно подчеркнуть, что предоставление земельного участка и в первичное, и во вторичное землепользование носило, как правило, нормированный характер. Землепользователь мог получить земельный участок только в пределах той нормы, которая была установлена государством для конкретного вида землепользования;

б) право пользования имело целевой характер. В итоге использование земли целевым образом рассматривается и как право, и как обязанность землепользователя;

в) право землепользования в основном носило бессрочный характер. Вместе с тем советскому земельному законодательству были известны и срочные права пользования землей. ЗК РСФСР 1922 г., например, к ним относил трудовую аренду земли (разд. II). ЗК РСФСР 1970 г. к числу срочных видов отнес землепользование предприятий, организаций и учреждений для осуществления коллективного огородничества (ч. 2 ст. 76);

г) право землепользования в основном являлось бесплатным. Случаи платности землепользования были единичными и возникали только тогда, когда были прямо предусмотрены законом;

д) пользование землей со стороны отдельных граждан должно было носить исключительно трудовой характер. "Требование, чтобы землепользование носило строго трудовой характер, не знает в настоящее время никаких - даже временных - исключений. Единоличник не вправе ни в коем случае прибегать к найму рабочей силы для каких-либо работ на предоставленном ему земельном участке и ни в коем случае не вправе переуступать кому-либо, хотя бы на самый короткий срок, право землепользования, сдавая землю в аренду. Еще Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. "О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством" <1> были отменены в этих районах разд. VII и VIII "Общих начал" 1928 г., допускавшие, вслед за Земельным кодексом, применение вспомогательного наемного труда в крестьянском хозяйстве и сдачу земли крестьянскими дворами в трудовую аренду. Ныне, когда колхозный строй охватил всю страну, это положение Закона от 1 февраля 1930 г. распространяется на всю территорию Советского Союза" <2>.

<1> СЗ СССР. 1930. N 9. Ст. 105.

<2> Земельное право: Учебник. М., 1940. С. 151.

Столь пространная цитата из учебника земельного права 1940 г. доказывает, что уже в эти годы в России с реликтами гражданского (частного) права в области земельных отношений в основном было покончено. Она же, как нам кажется, дает небольшое представление о том, какими методами создавался не только в России, но и в иных республиках СССР колхозный строй как система коллективной обработки земли, при которой колхознику - основному участнику сельскохозяйственного производства - земли, вовлеченные в производство, не принадлежали. Земли, предназначенные для сельхозобработки, животноводства, садоводства, виноградарства и т.п., принадлежали на праве землепользования юридическому лицу - колхозу, и в этом одна из основных причин последующего превращения бывшего крестьянина сначала в наемного работника, который за конечный результат не отвечает, а затем и краха самого колхозного строя;

е) право пользования землей было неразрывно связано с правом владения ею. "Пользование землей выражается не только в том, что государство наделяет землепользователей определенными правомочиями, но и в том, что им передается в фактическое обладание сама земля как объект права" <1>.

<1> Григорьев В.К. Указ. соч. С. 50.

С учетом сказанного следует прийти к выводу, что существовавшее в России в течение всего советского периода право землепользования было весьма бедным по содержанию правом, субъект которого наделялся правомочиями владения и пользования предоставленным ему государством земельным участком, но лишался права распоряжения им. Закрепленное в земельных кодификациях как некий правовой титул на землю, это право тем не менее не могло рассматриваться ни как вещное, ни как обязательственное.

Дело в том, что с самого начала из него искусственным образом было изъято имущественное содержание <1>. Советское государство тщательно оберегало земельный участок от того, чтобы он признавался товаром и вещью в гражданско-правовом смысле этого слова. Констатация и последствия указанного факта нашли отражение в емкой формуле примечания к ст. 21 ГК РСФСР 1922 г.: "С отменой частной собственности на землю деление имуществ на движимые и недвижимые упразднено".

<1> "Земельные правоотношения в СССР, - писал В.К. Григорьев, - отличаются от обычных гражданско-правовых отношений, поскольку они не являются имущественными эквивалентными отношениями, так как с национализацией земли последняя перестала иметь денежную оценку и изъята из гражданского оборота" (Григорьев В.К. Указ. соч. С. 11).

Право землепользования удерживалось Советским государством в лоне публично-правового регулирования, где властвует принцип "все, что не разрешено, то запрещено", сознательно. Отнюдь не случайно, что в одной из работ по теории советского земельного права, "Право государственной собственности на землю в Советском Союзе", ее автор А.М. Турубинер раскрывает основные черты землепользования, главным образом не как права, а как совокупности обязанностей землепользователя <1>.

<1> См.: Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 241 - 242.

Сохранению права землепользования в сфере публичного регулирования способствовали такие меры, как административный порядок предоставления земли; провозглашение бесплатности землепользования, включая отказ от какой-либо денежной оценки земли как средства производства и соответственно отказ от отражения ее на балансе предприятия <1>; запрет под страхом недействительности совершать какие-либо сделки с земельным участком; административный порядок защиты прав землепользователей.

<1> См. об этом, в частности: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 374 - 375.

Столь своеобразное регулирование земельных отношений привело к тому, что гражданское законодательство (частное право) от регулирования отношений по поводу земли было почти полностью устранено. В ст. 3 ГК РСФСР 1922 г. и в ст. 2 ГК РСФСР 1964 г. <1> прямо говорилось, что земельные правоотношения регулируются земельным законодательством. Какое-то время Советское государство еще допускало существование конкурирующих с правом землепользования титулов на земельный участок, которые регулировались нормами частного права. Согласно ГК РСФСР 1922 г. таким правом служило вещное право застройки, которое обременяло собой право государственной собственности на городской земельный участок (ст. ст. 71 - 84). Однако Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1949 г. <2> действие этого права на территории Российской Федерации было прекращено. Аналогичная судьба ждала и право аренды земли, которое было предусмотрено разд. II ЗК РСФСР 1922 г. и разд. VIII Общих начал 1928 г. и первоначально весьма активно применялось на практике. С принятием ЗК РСФСР 1970 г. оно также было упразднено.

<1> ВВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 406 - 407.

<2> ВВС РСФСР. 1949. N 8.

Еще в примечании 4 к ст. 15 Положения о земельных порядках в городах (РСФСР, 1925 г.) <1> содержалось правило о том, что "при переходе в законном порядке от одних лиц к другим арендных прав (перенаем и т.п.) на муниципализированные строения или права собственности на строения частновладельческие все права и обязанности по земельным участкам, обслуживающим эти строения, тем самым переходят к новым арендаторам и владельцам". Это положение применялось на практике и к праву застройки, которое на основании ст. ст. 79 и 185 ГК РСФСР 1922 г. признавалось отчуждаемым <2>.

<1> СУ РСФСР. 1925. N 27. Ст. 188.

<2> См.: Земельное право: Учебник. С. 196.

Показательно, но в дальнейшем норма о том, что при переходе права собственности на строение или при передаче зданий и сооружений от одних предприятий, организаций и учреждений другим вместе с правом собственности или правом оперативного управления на здание или сооружение <1> переходит право пользования земельным участком, не только не была отменена, но и нашла закрепление в ст. ст. 87 и 88 ЗК РСФСР 1970 г. <2>. Кроме того, в ст. 89 ЗК РСФСР 1970 г. содержалось правило о том, что при разрушении строения от пожара или других стихийных бедствий право на бессрочное пользование земельным участком сохраняется за землепользователем, если он в течение двух лет приступит к восстановлению разрушенного строения или возведению нового.

<1> Право предприятий, организаций и учреждений на здание или сооружение как самостоятельное "право оперативного управления" получило законодательное оформление позже, чем принятие в составе Земельного кодекса РСФСР 1970 г. ст. ст. 87 - 89. <2> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.

Сказанное означает, что, будучи не в силах разорвать природную связь здания или строения с землей, Советское государство вынуждено было идти по пути того, чтобы наряду с общим административным порядком предоставления земли в пользование признавать существование в отдельных случаях альтернативного, гражданско-правового способа возникновения права землепользования. Ведь решение вопросов о способах перехода права собственности (права оперативного управления) на здание или строение на всем протяжении существования советской власти находилось в сфере действия гражданского законодательства.

<< | >>
Источник: МЕДВЕДЕВ Д. А., ЯКОВЛЕВ В. Ф., МАКОВСКИЙ А. П., СУХАНОВ Е. А., ВИТРЯНСКИЙ В. В., ГОНГАЛО Б. М., КРАШЕННИКОВ П. В., МИХЕЕВА Л. Ю., ГОЛОВИНА С. Ю., ЧУБАРОВ В. В., РЕШЕТНИКОВА И. В.. КОДИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЧАСТНОГО ПРАВА. 2008

Еще по теме 2. Кодификация земельного законодательства в Российской Федерации в советское время (1917 - 1989 гг.):

  1. Федеральная структура законодательства
  2. § 4. История развития земельного права России
  3. ГОНГАЛО Б.М., КРАШЕНИННИКОВ П.В. РАЗВИТИЕ КОДИФИКАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА
  4. § 7. Создание основ советского права
  5. 1.1. Исторические предпосылки и социальная обусловленность установления уголовной ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей
  6. Статья 1. Основные начала семейного законодательства
  7. ТЕМА 10. Становление и развитие советской государственности и права (октябрь 1917-1918 гг.)
  8. ГЛАВА 9. Советское государство и право в октябре 1917 - 1953 гг. Общая характеристика государственно-правовой политики большевиков 1917-1953 гг.
  9. Вашему вниманию предлагается учебно-методический комплекс, который поможет Вам правильно и хорошо понять все материалы данного предмета.
  10. § 2. Административный штраф как мера административного наказания
  11. Контрольные тесты к модулю IV
  12. § 2. Понятие, принципы и система земельного права
  13. Юридическая техника систематизации нормативных правовых актов
  14. § 2. Особенности советской правовой системы
  15. Анализ некоторых актуальных специальных теоретических и практических проблем российского права с позиций юридического позитивизма,научно обоснованной, а также научно дискуссионных и разнообразных концепций интегративного правопонимания
  16. § 3. Историко-правовой анализ статуса земель общего пользования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -