3.1. ПРАВОНАРУШЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ В ЖИЛИЩНОМ ПРАВЕ

В системе юридических фактов правонарушения занимают особое место. Их профилактика и ответственность за уже совершенное правонарушение спо­собствуют охране и защите жилищных прав граждан и организаций и поддер­жанию в обществе и государстве правопорядка.

Правонарушения нельзя полностью отождествлять с понятием неправо­мерных юридических действий, хотя нередко их определяют именно так². Юридическое действие, будь оно правомерным или неправомерным, как бы оторвано от лица, его совершившего. Разумеется, правонарушение - это тоже деяние, например, телодвижение или пассивное поведение, посягающее на оп­ределённые охраняемые законом общественные отношения. Однако таким об-

¹ Кобзева Ю.С. Гражданско-правовая охрана прав и законных интересов членов семьи собст­венника и нанимателя жилого помещения. Дисс.... канд. юрид. наук. - СПб., 1999.

² Данилин В.И., Реутов С.И. Указ. соч. С. 77.

140

разом правонарушение понимается в самом узком смысле слова. В более широ­ком смысле это особая правовая категория, в известной мере, обобщённое по­нятие, которое невозможно оторвать от объекта и субъектов.

Строго говоря, правонарушение нельзя считать регулятором обществен­ных отношений, так как оно само не определяет порядок поведения участников

141 правоотношения.

Однако отказ наймодателя в возобновлении договора может и не быть ос­порен в судебном порядке, так как факт недобросовестного отношения к своим обязанностям со стороны нанимателя налицо, например, несвоевременное про­ведение текущего ремонта, систематическая задержка оплаты жилья и т.п. При этом важно, что указанные и иные подобные правонарушения не обязательно должны привести к наступлению вредных последствий, например, к порче или разрушению жилого помещения в результате отсутствия своевременного теку­щего ремонта, к причинению наймодателю убытков вследствие невнесення квартирной платы и т.п. Таким образом, налицо так называемый формальный состав правонарушения, при котором достаточно одного лишь факта наличия противоправных действий. Разумеется, отказ наймодателя в возобновлении до­говора коммерческого найма жилого помещения может быть оспорен нанима­телем также ввиду отсутствия с его стороны недобросовестности, хотя объек­тивно противоправные действия и были совершены; например, длительная за­держка квартирной платы вызвана задержкой выплаты заработной платы, за­пущенность квартиры - длительной болезнью нанимателя и т.п. Мы не можем в данном случае говорить об отсутствии вины нанимателя, так как отказ наймо­дателя в возобновлении договора найма жилого помещения нельзя, по нашему

142

мнению, расценивать как санкцию за правонарушение, во всяком случае, как меру ответственности.

Приходится с сожалением констатировать, что этот весьма эффективный механизм, направленный на соблюдение договорных обязательств и выпол­няющий функцию общей и частной превенции недобросоветсного отношения нанимателей к своим договорным обязанностям, не может быть использован для регулирования отношений по социальному найму. Дело в том, что на пути развития в этом направлении отношений по социальному найму стоит непре­одолимый правопрепятствующий факт: бессрочность пользования жилым по­мещением, при которой договор социального найма заключается, как уже от­мечалось, единственный раз при вселении в жилое помещение и действует в течение всего времени пользования им. Поскольку срок его действия никогда не кончается, нечего и говорить о праве нанимателя на возобновление договора и о праве наймодателя отказаться от договора даже при явно недобросвестном отношении нанимателя к своим обязанностям. Что касается досрочного рас­торжения договора, то оно возможно при наличии одного из оснований, строго предусмотренных законом, перечень которых является исчерпывающим. При­ходится ждать, пока вследствие пассивного поведения нанимателя, который не производит текущего ремонта, не отапливает помещение и т.п., помещение полностью или частично придёт в негодность в результате порчи или разруше­ния. Парадоксально, что пока помещение не повреждено, наймодатель не мо­жет предупредить нанимателя о необходимости устранения вредных последст­вий, во всяком случае, такое предупреждение не будет иметь значения юриди­ческого факта, так как наймодатель не только предупреждает нанимателя, но и назначает ему разумный срок для устранения вредных последствий.

До недавнего времени было невозможно отказать нанимателю в возобно­влении договора найма жилого помещения ввиду невнесення им квартирной платы в течение длительного времени и выселить его по этому основанию если

143

не досрочно, то хотя бы после окончания срока действия договора.

К сожалению, концепция бессрочности предоставления жилого помещения в порядке социального найма нашла своё отражение в ст. ст. 72, 83 проекта ЖК. Высказанные суждения приводят к выводу, что, предоставляя нанимателям и членам их семей по договору социального найма целый ряд социальных гаран­тий, законодатель в то же время не выработал сколько-нибудь эффективного механизма предупреждения и пресечения недобросовестного отношения части нанимателей к своим договорным обязанностям. Всё сказанное ещё раз убеж­дает в несостоятельности концепции бессрочности жилищных правоот­ношений. Любой договор найма или аренды жилых помещений должен быть срочным с предоставлением нанимателю преимущественного права на его во­зобновление. При этом применительно к договору социального найма нечего бояться произвола со стороны отдельных наймодателей: не следует забывать, что наймодатели в этом случае - либо собственники государственного или му­ниципального жилищного фонда либо управомоченные ими лица; в любом случае они выполняют прежде всего важнейшую социальную функцию: обес­печения реализации права граждан РФ на жилище, предоставления жилых по­мещений малоимущим и иным указанным в законе лицам, нуждающимся в жи­лище. Ведь какой-либо собственный интерес при заключении и исполнении до-

¹Федеральный закон от 6 мая 2003 г. №52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законода­тельные акты российской федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» // Собрание законодательства РФ, 2003, №19, ст.

144 говора социального найма или даже найма, не являющегося социальным в строгом смысле слова, у них отсутствует.

Опосредованное влияние правонарушения на жилищные правоотношения проявляется в том, что сначала правонарушение порождает новое, охранитель­ное правоотношение, в котором реализуется субъективное право лица, потер­певшего от правонарушения, на защиту своих субъективных прав и (или) охра­няемых законом интересов в жилищной сфере. Это правоотношение возникает между правонарушителем, с одной стороны, и государством в лице его компе­тентных органов, - с другой стороны, по поводу применения к правонарушите­лю мер государственного принуждения в виде мер ответственности или мер защиты, которые правонарушитель вынужден претерпевать. После принятия компетентными органами (судом или прокурором) соответствующего право­применительного акта основное жилищное правоотношение, как правило, пре­кращается. Таким образом, правонарушение не прямо, а косвенно, через ука­занное охранительное правоотношение, выступает в качестве правопрекра­щающего факта. При этом возникает правопрекращающий фактический состав, в котором правонарушение является одним из его элементов; такой фактиче­ский состав выглядит следующим образом: правонарушение (к примеру, порча или разрушение жилого помещения) - решение суда о выселении — фактиче­ское выселение. В последнем случае, как и в некоторых других, например, при выселении за невозможностью совместного проживания, для прекращения жи­лищного правоотношения необходимы либо повторяемость, либо длящийся ха­рактер правонарушения, а также некоторые другие промежуточные элементы правопрекращающего фактического состава: предупреждение или иные меры воздействия и назначение разумного срока для устранения последствий право­нарушения. Эти элементы фактического состава являются обязательными, что не всегда оправдано. Не вызывает особых возражений закрепление в законе обязанности наймодателя перед обращением в суд предупредить нанимателя о необходимости прекращения действий, влекущих порчу или разрушение жило­го помещения, и назначения разумного срока для устранения вредных , пос-

145

ледствий правонарушения. Однако самые серьёзные сомнения вызывают закре­плённые в ст. 98 ЖК и в ст. 688 ГК требования о систематичности совершения правонарушений, притом без всяких допущений судебного усмотрения, и об обязательности применения к виновному лицу предупреждения или неясно ка­ких мер общественного воздействия, которые в настоящее время без какого- либо официального толкования закона заменены мерами воздействия. Необхо­димо также, чтобы после предупреждения или применения мер воздействия правонарушение вновь повторилось, что доказывало бы, что эти меры не дали ожидаемого результата. Вполне объяснимо, почему законодатель требует, что­бы действия, влекущие порчу или разрушение жилого помещения, либо нару­шения правил общежития, делающие невозможным совместное с правонару­шителем проживание в одной квартире или в одном доме, носили систематиче­ский характер, поскольку при однократном совершении правонарушения такая мера воздействия, как выселение без предоставления другого жилого помеще­ния, была бы несоразмерной тяжести содеянного. Однако ситуации бывают разные. Если, к примеру, жилое помещение было взорвано в результате грубой небрежности правонарушителя или если он покушался на убийство кого-либо из проживающих совместно с ним лиц, то требования систематичности таких действий - мягко говоря, нелепость. Мало того, из смысла ст. 98 ЖК и ст. 688 ГК следует, что обращение в суд с иском о выселении возможно только после совершения как минимум двух правонарушений. Если к ответчику ранее ника­ких мер воздействия не применялось, суд не вправе выселить его, даже если его поведение представляет для кого-либо из совместно проживающих C ним лиц смертельную опасность; он обязан предупредить ответчика о том, что при по­вторении неправомерного поведения он будет выселен без предоставления дру­гого жилого помещения. Не так уж редки случаи, когда после обращения в суд ситуация в семье не только не улучшается, но напротив, резко ухудшается. Создаётся реальная опасность того, что повторного иска о выселении будет предъявлять уже некому. Кроме того, неясным остаётся вопрос о юридической природе судебного предупреждения и о сроке его действия, так как по истече-

146

нии срока предупреждение теряет силу, и потерпевший вновь должен прохо­дить весь путь к удовлетворению иска с самого начала. Представляется, что эта мера ближе всего к мерам административного воздействия, а потому должна действовать в течение года, что должно быть отражено в жилищном законода­тельстве.

Как видим, действующее законодательство в некоторых случаях невольно способствует возникновению весьма опасных во всех отношениях ситуаций, при которых правонарушитель чувствует себя в значительной степени более защищённым, чем окружающие его лица. Представляется необходимым в ис­ключительных случаях, при непосредственной угрозе опасности для жизни или здоровья окружающих выносить решение о выселении лица без предоставления другого жилого помещения при совершении одного тяжкого правонарушения, если даже меры предупреждения, административного или общественного воз­действия к нему не применялись. Таким образом, речь идёт об упрощении в не­которых случаях, предусмотренных законом правопрекращающих фактических составов.

Правонарушения в жилищной сфере могут быть классифицированы по са­мым различным основаниям. За последнее время возрастает значение их клас­сификации в зависимости от субъекта правонарушения, так как законом (ст. ст. 3 и 4 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики») пре­дусмотрены общие обязанности органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления по обеспечению реализации права граждан на жилище, а также обязанности и ответственность граждан и юридических лиц при ис­пользовании жилого фонда. В соответствии со ст. 4 Закона лица, не исполняю­щие надлежащим образом обязанности по использованию жилого фонда, несут уголовную, административную и иную ответственность, предусмотренную за­конодательством РФ. И хотя в этих нормах ничего не говорится об ответствен­ности за ненадлежащее исполнение органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления обязанностей по обеспечению реализации права граждан на жилище, такая ответственность подразумевается. В этой связи нель-

147 зя согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что правонарушение может быть совершено только физическим лицом¹. Субъектом правонаруше­ния, как и субъектом юридической ответственности, могут и юридические ли­ца, и государственные органы, и органы местного самоуправления, что находит свое подтверждение в действующем законодательстве и правоприменительной практике^[94][95].

Достаточно значимой в научном и практическом отношении является классификация правонарушений в жилищной сфере в зависимости от отрасле­вой природы норм, в гипотезах и диспозициях которых закреплены их составы. Большинство правонарушений и санкций за их совершение закреплены в нор­мах гражданского права. Спецификой жилищных правонарушений является то, что многие из них тесно связаны с иными, отнюдь не жилищными, правонару­шениями. Этому явлению имеется вполне логичное объяснение. Как уже отме­чалось, отношения в жилищной сфере гораздо шире, чем собственно жилищ­ные отношения. Поэтому закон возлагает на граждан и юридических лиц об­язанности не только бережно использовать сами жилые помещения, подсобные помещения и всякого рода оборудование, но и земельные участки, на которых находятся жилые дома и которые являются придомовой территорией. Юриди­ческие лица обязаны соблюдать предусмотренные законом санитарно- гигиенические, архитектурно-градостроительные и иные требования и т.п. (ст. 4 указанного Закона). В данном случае ответственность может наступить как за активные действия, нарушающие указанные требования, так и за бездействие, в частности, за несвоевременную оплату жилья и коммунальных услуг, за несо-

148

блюдение правил противопожарной безопасности, санитарно-гигиенических норм и др.

Особый интерес представляет собой связь жилищных и семейных право­нарушений. Она основана на том, что жилое помещение, как правило, является предметом коллективного использования, поскольку его наличие создаёт пред­посылки для создания семьи. Вот почему именно в жилищном праве находят защиту основные семейные ценности. Нормы жилищного права особо охраня­ют от потенциальных правонарушений, в том числе со стороны других членов семьи, несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи собственника и нанимателя жилого помещения и члена жилищного или жилищно-строительно­го кооператива¹.

Наиболее эффективной мерой защиты прав несовершеннолетних детей от уже совершённых семейных правонарушений является предусмотренное ст. 98 ЖК выселение лиц, лишённых родительских прав, без предоставления другого жилого помещения. Бесспорно, что в этом случае выселение прежде всего яв­ляется мерой защиты не только семейных, но и жилищных прав детей, нару­шенных в результате совершения семейного правонарушения. В результате противоправного поведения в отношении детей родители совершают одновре­менно двойное правонарушение: в области семейных отношений и в жилищной сфере, так как своим поведением создают для детей обстановку, при которой становится невозможным совместное проживание с ними детей в одной квар­тире или в одном доме. Налицо, если можно так выразиться, «идеальная сово­купность» правонарушений (этот термин применяется исключительно для на­глядности; мы осознаём неточность его употребления в данной ситуации).

Возникает вопрос, является ли выселение лиц, лишённых родительских прав, не только мерой защиты жилищных прав детей, но и одновременно мерой ответственности родителей? Если да, то не нарушается ли в данном случае

Подробно об этом см. Фаршатов И. Охрана жилищных прав несовершеннолетних // Рос­сийская юстиция, 1999, №8. С. 15-17; Дерюга Н. Обеспечение охраны жилищных прав оди­ноких и престарелых И Российская юстиция, 1995, №9. С. 30-32 и др.

149 принцип: «nemo bis puniri pro uno delicto» («никто не может быть наказан дваж­ды за одно и то же правонарушение»)? Несомненно, выселение лиц, лишённых родительских прав как санкция в жилищной сфере, которую можно назвать также гражданско-правовой санкцией, выполняет одновременно функцию меры защиты и меры ответственности, но не семейно-правовой, а гражданско- правовой, что не нарушает названного принципа недопустимости двойной от­ветственности за одно правонарушение^[96].

Обратим внимание на то, что связь между семейным и жилищным право­нарушением заключается в том, что само по себе совершение противоправных действий или противоправное бездействие родителей (ст. 69 CK РФ) создаёт и не может не создавать для детей обстановку, делающую невозможным совме­стное проживание детей и родителей. Поэтому нет необходимости, во-первых, дополнительно исследовать вопрос о том, создаётся ли такая обстановка в ре­зультате противоправного поведения родителей, и во-вторых, применялись ли к ним после лишения родительских прав меры предупреждения или обществен­ного воздействия; не нужно также доказывать, что эти меры не дали положи­тельных результатов.

Правонарушения могут быть совершены в сфере предоставления и пользо­вания жилыми помещениями. Правонарушения, совершаемые в связи с предос­тавлением жилого помещения, являются основаниями признания ордера недей­ствительным. Действия, указанные в ст. 48 ЖК, обладают всеми признаками правонарушения; налицо полные составы правонарушений со всеми их элемен­тами. Они могут быть совершены умышленно (неправомерные действия лица, получившего ордер, неправомерные действия должностных лиц) либо по неос­торожности (нарушения прав других граждан или организаций, например, вы­дача ордера на фактически свободную, но юридически занятую жилую пло­щадь, а также нарушение иных условий и порядка предоставления жилого по­мещения). О последствиях совершения этих правонарушений будет сказано да­лее.

150

Жилищное законодательство прямо не предусматривает последствий со­вершения такого правонарушения, как предоставление жилого помещения, не­пригодного для постоянного проживания, а также последствий отказа лица, по­лучившего ордер, поселиться в нём. В принципе можно считать, что по дейст­вующему законодательству предоставление непригодного жилого помещения должно влечь за собой признание ордера недействительным, так как перечень нарушений условий и порядка предоставления жилого помещения, предусмот­ренный ст. 48 ЖК в качестве основания признания ордера недействительным, не является исчерпывающим. В то же время в ст. ст. 38-41 ЖК содержатся тре­бования, которым должно соответствовать предоставляемое жилое помещение, и нарушение этих требований означает нарушение условий предоставления жи­лого помещения. В этом случае должны наступить последствия, пре­дусмотренные ч. 2 ст. 100 ЖК. Что касается договоров коммерческого найма или аренды, то предоставление жилого помещения, непригодного для постоян­ного проживания, является основанием для расторжения договора и возмеще­ния нанимателю или арендатору убытков.

Одним из правонарушений в сфере предоставления жилых помещений яв­ляется самоуправное занятие жилого помещение (самоуправное вселение), по­следствием которого является выселение без предоставления другого жилого помещения в административном порядке с санкции прокурора (ст. 99 ЖК). К тому, что ранее уже говорилось по этому вопросу применительно к проблеме сохранения института ордера на жилое помещение, следует добавить, что само­вольное занятие жилого помещения может быть совершено лишь с прямым умыслом. Вина в форме неосторожности и тем более добросовестное заблужде­ние лица относительно правомерности его вселения в жилое помещение долж­ны влечь отказ прокурора от дачи санкции на выселение в административном порядке.

Анализ данных юридической науки и практики приводит к выводу о необ­ходимости в современных условиях вообще отказаться от административного порядка выселения, в том числе лиц, занявших жилое помещение не на основа-

151

нии ордера. Практика показывает, что оно применяется крайне редко и не явля­ется более оперативным, чем рассмотрение дела в суде. Во-первых, как уже от­мечалось, в большинстве случаев прокуроры отказывают в даче санкции на та­кое выселение, особенно по ст. 99 ЖК. Во-вторых, в соответствии со ст. 46 Конституции и ст. 11 ГК РФ лицо должно иметь возможность обжаловать в суд постановление прокурора об административном выселении. На это прямо ука­зал Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конститу­ционности правоприменительной практики по спорам о предоставлении жилой площади и о проверке конституционности порядка выселения с санкции проку­рора граждан, самоуправно занявших жилое помещение, от 5 февраля 1993 года -N°2-Π^[97]. Однако, Конституционный Суд, на наш взгляд, решил вопрос о порядке выселения таких лиц лишь наполовину. Не высказав своей позиции относи­тельно конституционности самого порядка административного выселения, он признал не соответствующим Конституции РФ отказ в праве на обжалование в суд постановления прокурора о выселении. Но в таком случае суд всё равно бу­дет рассматривать дело по существу. В-третьих, при административном высе­лении лиц, особенно по приведённому основанию, возрастает возможность на­рушения права гражданина на жилище и ущемление других его прав и свобод. Что касается оперативности, то фактически она требуется лишь при выселении в связи с угрозой обвала дома, а не в связи с незаконным, по мнению собствен­ника жилого фонда или жилищного органа, занятием жилого помещения. Но как раз административный порядок выселения из домов грозящих обвалом был признан указанным Постановлением Конституционного Суда РФ не соответст­вующим Конституции РФ, поскольку такое выселение есть не что иное, как

152

расторжение договора найма жилого помещения, которое должно осуществ­ляться в судебном порядке. Интересно, что Конституционный Суд РФ в данном Постановлении также обратил внимание на два иных момента.: во-первых, на то, что административный порядок выселения в принципе не соответствует ду­ху Конституции, в связи с чем указал в Постановлении на необходимость войти в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет РФ с предложени­ем об отмене административного порядка выселения. Во-вторых, он указал на то, что Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 года^[98] был установлен административный порядок выселения лиц, самоуправно занявших жилые помещения только в домах государственного и муниципаль­ного жилого фонда, что нарушает конституционное положение о равенстве всех граждан перед законом. К сожалению, прежний Конституционный Суд так и не вошёл в Верховный Совет РФ с предложением об отмене административного порядка выселения из жилых помещений по любому основанию. Сказанное лишний раз свидетельствует о том, что настало время отказаться, наконец, от административного порядка выселения.

К правонарушениям в жилищной сфере вполне применимо их деление на правонарушения с формальными и материальными составами, в зависимости от того, обязательно ли для оконченного состава правонарушения наличие вред­ных последствий. Разумеется, практически невозможно исследовать в этом ас­пекте все жилищные правонарушения, выражающиеся как в неисполнении или ненадлежащем исполнении договорных обязанностей, так и в нарушении иных предписаний закона, выходящих за пределы регламентации чисто договорных отношений. Поэтому следует остановиться на анализе трёх составов указанных выше правонарушений, совершение которых влечёт выселение пра­вонарушителя без предоставления другого жилого помещения.

153

1. Систематическая порча или разрушение жилого помещения. Вопрос о том, является ли состав этого правонарушения формальным или материальным, достаточно сложен. В правовой литературе господствует мнение, что понятие «порча» и «разрушение» жилого помещения обязательно связаны с соответст­вующим его повреждением. Нет вреда - нет и правонарушения, поскольку по­мещение не испорчено и не разрушено, хотя бы наниматель и совершал систе­матические действия, создававшие угрозу порчи или разрушения помещения, но оно уцелело по чистой случайности¹. Нельзя с достоверностью судить о том, является ли такая позиция господствующей в правоприменительной практике, так как конкретных разъяснений по этому вопросу не содержится в руководя­щем постановлении Пленума Верховного Суда РФ, однако в некоторых реше­ниях суды исходят именно из факта наличия вреда, причинённого жилому по­мещению. Так, Шебекинским районным судом отказано в удовлетворении иска РЭО №13 и нескольких соседей к 3., который систематически сверлил стены перфоратором, отчего со временем была нарушена звукоизоляция и создалась реальная угроза их разрушения. Суд пришёл к выводу, что факт нарушения звукоизоляции именно по причинам систематического сверления стен не нашёл подтверждения, так как причиной её нарушения могла быть и усадка дома. Других вредных последствий от действий 3. не наступило. Сама по себе угроза разрушения жилого помещения не может быть, по мнению суда, основанием для выселения без предоставления другого жилого помещения. Суд указал, что, поскольку ответчик систематически совершает действия, создающие повышен­ный шум, он тем самым нарушает правила общежития и может быть выселен без предоставления другого жилого помещения, если меры предупреждения или общественного воздействия окажутся безрезультатными. Судом установ­лено, что таких мер к ответчику не применялось^[99][100].

154

Сторонники такой позиции исходят из того, что слова «порча» и «разру­шения» происходят от глаголов страдательного залога «портиться» и «разру­шаться». Это означает, что в результате систематического воздействия на жи­лое помещения оно постепенно приходит в состояние непригодности ввиду ме­ханического повреждения или внутренних процессов, вызывающих ухудшения его качества. Однако столь же правомерно считать, что эти же слова являются производными от глаголов действительного залога «портить» и «разрушать». Тогда акцент делается не на состоянии жилого помещения в результате непра­вомерных действий, а на сами эти действия. Именно такая трактовка понятий «порча» и «разрушение» представляется нам более правильной, а потому состав указанного правонарушения должен быть формальным, т.е. для наступления ответственности достаточно самой угрозы причинения вреда жилому помеще­нию.

Тот факт, что эти действия должны носить систематический характер, не должен быть непреложным. Это должно быть общим правилом, однако закон должен предусматривать изъятия, связывая их с однократным действием, кото­рое причинило существенный вред жилому помещению, а именно, к его порче или разрушению как к фактическим состояниям жилого помещения, превраще­нием его в непригодное. Особенно это касается разрушения жилого помещения, к примеру, в результате взрыва бытового газа, происшедшего по вине граж­данина, забывшего закрыть кран и закурившего в загазованном помещении. Противоправное поведение в этом составе правонарушения может выражаться как в форме активных действий, так и в форме бездействия, например, дли­тельное время не производился текущий ремонт, помещение не отапливалось, что привело к промерзанию стен, и т.п. Вина правонарушителя может выра­жаться как в форме умысла, что бывает крайне редко, так как мало кому придёт в голову умышленно портить или разрушать помещение, в котором он прожи­вает, так и в форме грубой неосторожности, что бывает чаще всего.

2. Использование жилого помещения не по назначению.

155

Этот состав правонарушения не представляет особой сложности. Под ис­пользованием жилого помещения не по назначению принято понимать исполь­зование его не для проживания, а для других целей, например, как указано в юридической литературе, для содержания животных, превращения его в мас­терскую, кладовую, овощехранилище и т.п.¹ В настоящее время жилые поме­щения иногда сдаются в аренду под офисы или под промышленные предпри­ятия, что категорически запрещено ст. 288 ГК. Однако, необходимо иметь в ви­ду, что в некоторых случаях закон разрешает использовать жилое помещение не только для проживания, но также для занятия практикой на дому, в частно­сти, адвокатской (статья ч. 7 ст. 10 ЖК в ред. ФЗ от 31 декабря 2002 г. №187- ФЗ ). Использование жилого помещения не по назначению предполагает для­щиеся действия, поэтому вести речь о систематичности в данном случае из­лишне. Это всегда активные действия, так как неиспользование жилого поме­щения по прямому назначению, т.е. непроживание в нём, не образует состав правонарушения, влекущего выселение без предоставления другого жилого помещения. Вовсе не обязательно, чтобы не по назначению использовалось всё жилое помещение целиком; достаточно использовать не по назначению его часть. Вина в данном правонарушении может быть выражена только в форме прямого умысла.

3. Систематическое нарушение правил общежития, делающее невоз­можным совместное проживание с данным лицом в одной квартире или в од­ном доме, если применение мер предупреждения или общественного воздейст­вия не дало положительных результатов.

Как отмечает П.И.Седугин, в практике понятие «правила общежития» применительно к выселению по ст. 98 ЖК РСФСР понимаются довольно широ­ко. При оценке поведения нанимателя учитываются также антиобщественные, ^[101][102]

156 аморальные, действия в квартире или доме, которые не зафиксированы в нор­мативных актах, но противоречат общепризнанным правилам поведения¹. Сле­дует особо отметить, что в ГК понятие «нарушение правил общежития» заме­нено другим понятием «нарушение прав и интересов соседей» (ст. ст. 293, 687 ГК). Вряд ли такая терминологическая замена удачна, так как если права и ин­тересы соседей не нарушаются или они не желают предъявлять к виновному лицу требований о выселении, члены его семьи не могут ссылаться на система­тическое нарушение виновным лицом правил общежития. Полагаем, что имен­но термин, используемый в ст. 98 ЖК, с большей точностью отражает объек­тивную сторону данного правонарушения, а потому он должен быть сохранён в новом ЖК.

Как отмечается в правовой литературе, выселению по этому основанию подлежит только то совершеннолетнее лицо, которое своим поведением создаёт невозможность совместного с ним проживания. Если в жилом помещении про­живают другие члены семьи, договор найма сохраняет силу. В этом случае воз­можно изменение договора найма в связи с заменой нанимателя. Однако это в принципе верное суждение распространяется лишь на договор социального найма, так как по договору коммерческого найма за действия всех проживаю­щих в жилом помещении лиц отвечает наниматель, даже если он сам страдает от неправомерного поведения одного из проживающих вместе с ним лиц. На­лицо своего рода ответственность независимо от вины или даже за действия третьих лиц, которая в данном случае представляется ничем не оправданной. По нашему мнению, принцип ответственности только за вину следует распро­странить также на этот договор. Выселению должно подлежать только ви­новное лицо; другим членам семьи следует предложить заключить договор найма, и лишь в том случае, если они откажутся от заключения такого догово­ра, они все подлежат выселению.

Хотя понятие «невозможность совместного проживания» является оценоч­ным, его всё же можно в некоторой степени объективировать, ориентируясь на ¹Седугин П.И. Указ. соч. С. 184.

157 восприятие среднего человека и не беря в расчёт крайне болезненной реакции соседей, к примеру, на то, что сосед не здоровается с ними и т.п. Не должна приниматься во внимание также психологическая несовместимость соседей или членов семьи либо субъективная невозможность совместного проживания, вы­званная, например, конфликтом между супругами или бывшими супругами, ко­торые, несмотря на прекращение семейных отношений, вынуждены жить в од­ной квартире или в одном доме.

Что касается систематичности нарушения правил общежития и мер преду­преждения, то мы уже высказывали на этот счёт свои суждения, как и по во­просу о выселении лиц, лишённых родительских прав. Следует обратить вни­мание на то, что в отличие от двух предыдущих составов правонарушений, субъектами которых могут быть в принципе не только физические, но и юри­дические лица - арендаторы, данное правонарушение может совершить лишь физическое лицо. Понятно, что выселение возможно лишь при наличии вины правонарушителя, которая выражается только в форме умысла.

Юридические последствия совершения правонарушения заключаются в том, что по требованию потерпевшей стороны государство применяет к право­нарушителю юридические санкции. В правовой литературе отмечалось, что «в последние годы как в общей теории права, так и в отраслевых юридических дисциплинах всё настойчивее пробивает себе дорогу мысль о том, что санкция как невыгодное последствие, возлагаемое на правонарушителя, не сводится только к мерам юридической ответственности. Столь же часто её функции вы­полняются другими специальными средствами правового воздействия, полу­чившими название мер защиты^[103]. Общее между мерами ответственности и ме­рами защиты состоит в том, что в качестве одного из условий их применения выступает противоправное поведение лица. Их различия, напротив, проявляют-

158

ся в целом ряде компонентов: в необязательности вины правонарушителя как основания возложения на него мер защиты, в отсутствии в отдельных случаях при применении мер защиты возложения на правонарушителя дополнительных тягот, в обязательном участии государства в лице государственного органа в качестве субъекта правоохранительного отношения ответственности, поскольку правовое регулирование института защиты принципиально допускает осущест­вление защиты прав тем лицом, чьи права нарушены¹. При этом следует иметь в виду, что нередко в качестве мер ответственности и мер защиты выступают одни и те же юридические санкции, которыми в жилищном праве (если гово­рить о специфических жилищно-правовых санкциях, не имея в виду меры ад­министративно-правовой или общие меры гражданско-правовой ответственно­сти) являются выселение из жилого помещения, принудительный обмен жилых помещений и признание ордера недействительным. В данной работе мы оста­новимся лишь на наиболее спорных вопросах выселения.

Прежде всего, речь идет о выселении вследствие признания ордера недей­ствительным. По мнению В.В. Чубарова, выселение по этому основанию явля­ется во всех случаях мерой защиты. Независимо от того, имело ли место проти­воправное поведение лица, получившего ордер, либо ордер был признан недей­ствительным по иным основаниям². C этим невозможно согласиться. Мы пола­гаем, что признание ордера недействительным и выселение являются мерами защиты лишь при отсутствии незаконных действий лица, получившего ордер, так как в данном случае имеет место противоправное, хотя не обязательно ви­новное, поведение других лиц. Если на лицо, выдавшего ордер, или на другое лицо, по вине которого это произошло, судом возложена обязанность предоста­вить выселяемому другое благоустроенное жилое помещение, то эта мера мо­жет рассматриваться одновременно и как мера ответственности, поскольку на правонарушителя возлагаются дополнительные тяготы. Но если выселяемый

¹ Шевченко Я.Н. Средства защиты в гражданском праве // Советское государство и право, 1977, №7. С. 58.

² Чубаров В.В. Указ. соч. С. 32-33

159 ранее занимал другое жилое помещение и оно может быть ему возвращено, вы­селение является исключительно мерой защиты нарушенных прав лица, полу­чившего ордер. Кстати следует заметить, что выселение вследствие признания ордера недействительным как мера защиты далеко не всегда реально защищает нарушенные права лиц, получивших ордер.

Редакция ст. 100 ЖК настолько туманна, что непонятно, чем отличается по юридическим последствиям выселение при признании ордера недействитель­ным по вине лица, получившего ордер, и по вине других лиц, если ордеро- держатель ранее занимал какое-либо жилое помещение. Непонятно, в частно­сти, кому из сторон в данном случае принадлежит право выбора: предоставить ли ордеродержателю то помещение, которое он занимал, или другое жилое по­мещение. Полагаем, что в таких случаях никакой альтернативы при решении этого вопроса быть не должно: ордеродержатель должен получить другое бла­гоустроенное жилое помещение в соответствии с требованиями, предъявляе­мыми ст. 96 ЖК. Прежнее жилое помещение должно быть предоставлено ему лишь тогда, когда он сам заявляет такое требование и когда оно реально может быть ему возвращено. Однако в таком случае он сохраняет право состоять на учёте для получения жилого помещения. Это должно быть изложено в ЖК чёт­ко и недвусмысленно.

Если в получении ордера, признаваемого недействительным, виновен ор­деродержатель, выселение выполняет функцию меры ответственности. Защите в данном случае подлежат нарушенные интересы владельца жилого фонда, а в широком смысле - правопорядок в целом. И здесь также не должно быть аль­тернативы: если виновное лицо не имело другого жилого помещения, оно вы­селяется без предоставления какого-либо жилого помещения, хотя и сохраняет право состоять на учёте для предоставления жилого помещения, если такое право у него имеется. Если это лицо ранее занимало другое жилое помещение, оно должно быть ему возвращено. Конфискация прежнего жилого помещения как наказание за неправомерные действия по аналогии с недопущением рести­туции или односторонней реституцией как юридическими последствиями не-

160 действительности гражданско-правовых сделок (ст. ст. 169, 179 ГК) в жилищ­ном законодательстве лишена всякого смысла, так как лицо, у которого будет отобрано жилое помещение, если оно имеет право на его предоставление в по­рядке социального найма, всё равно должно быть поставлено на учёт или его право состоять на учёте должно быть сохранено. Если прежнее жилое помеще­ние не может быть возвращено этому лицу, ему предоставляется жилое поме­щение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 97 ЖК).

Если исходить из того, что выселение в той или иной мере всегда выступа­ет в качестве меры ответственности или меры защиты либо выполняет обе эти функции одновременно, то возникает вопрос: кого или что, чьи нарушенные права и интересы защищает жилищное законодательство (ст. 108, ПО ЖК) о выселении из служебных помещений и общежитий лиц, которые не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения, в жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям? Какие особые причины или интересы правопорядка заставляют законодателя ухудшать жилищные ус­ловия инвалидов и участников ВОВ, инвалидов труда и инвалидов с детства, одиноких лиц, воспитывающих несовершеннолетних детей, членов семей лиц, погибших в результате участия во всякого рода боевых действиях, которые ве­ло и ведёт государство? Тот факт, что в связи с выселением из служебных жи­лых помещений и благоустроенных общежитий жилищные условия этих лиц существенно ухудшаются и жилищные права ограничиваются, сомнений не вы­зывает. Служебные жилые помещения и общежития являются временным жильём, в связи с чем проживающие в них лица признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий и вправе требовать постановки на учёт для по­лучения обычного жилья. Выселение их в жилые помещения, отвечающие са­нитарным и техническим требованиям, которые в отличие от служебных жилых помещений и общежитий могут и не быть благоустроенными, лишает их такого права, так как по смыслу ст. 97 ЖК и п. 18 Постановления Пленума Верховного суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. жилое помещение должно быть пригодным для постоянного проживания и по размеру соответствовать минимальной норме

161

учёта лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с тем чтобы лицо по этому основанию не могло быть признано нуждающимся в жилом помеще­нии и требовать постановки на учёт. Таким образом, лица, указанные в ст. ст. 108 и ПО ЖК, абсолютное большинство из которых явно должно быть причис­лено к разряду социально опекаемых, должны до конца дней проживать в этих помещениях, если не появятся иные основания для признания их нуждающи­мися и для постановки на учёт. Не совершив никаких противоправных дейст­вий, напротив, после совершения героических подвигов на фронте и в тылу они по своему жилищно-правовому статусу оказались приравненными к правона­рушителям, незаконно получившим ордер, признанный в дальнейшем недейст­вительным.

. Известно, что в течение многих десятилетий жилищное и гражданское за­конодательство (ст. 334 ГК РСФСР 1964 г., ст. 95 ЖК, которая частично всё ещё продолжает действовать, а также ст. ст. 107 и 109 ЖК) были направлены на принудительное закрепление трудовых ресурсов в важнейших отраслях народ­ного хозяйства, что составляло часть правопорядка, обеспечиваемого нормами всех отраслей законодательства, в том числе жилищного. В настоящее время если и можно возлагать на законы функцию защиты правопорядка в целом, то сам правопорядок должен определяться прежде всего положениями, содержа­щимися в ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанность государства. В соответствии со ст. 18 Конституции права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и при­менение законов, деятельность органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления. Указанные нормы ЖК не только вступили в противо­речие с этими положениями, но и ограничивают право на выбор места житель­ства и свободу передвижения, а также свободу труда. Отмена этих норм самим законодателем, без признания их не соответствующими Конституции Консти­туционным Судом РФ, не терпит отлагательства.

162

ВЫВОДЫ

Итак, в настоящем разделе работы предпринята попытка выстроить цело­стную теорию специфических жилищных правонарушений, рассмотреть право­нарушение в системе юридических фактов в жилищном правоотношении и влияние его как особого юридического факта на эти правоотношения. Выявле­но два способа такого влияния: непосредственный, ведущий к прекращению правоотношения, и опосредованный применением особого охранительного правоотношения в виде мер ответственности и мер защиты в жилищном праве. Предложена классификация жилищных правонарушений по различным крите­риям, рассмотрены основные составы правонарушений в жилищной сфере. По- новому освещены проблемы соотношения мер ответственности и мер защиты в жилищном праве. Многое из того, о чем говорилось в настоящем разделе ис­следования, высказано впервые в правовой литературе. Анализ законодательст­ва, правоприменительной практики и данных науки даёт основания высказать ряд предложений по совершенствованию жилищного законодательства. В част­ности, предлагается отказаться от положения о том, что перед выселением по ст. 98 ЖК к нарушителю должны применяться меры общественного или иного воздействия. Эти меры предлагается заменить судебным предупреждением и установить срок его действия; если в течение этого срока положительных ре­зультатов не наступит, лицо подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения.

Предлагается существенно усовершенствовать редакцию ст. 100 ЖК, с тем чтобы последствия признания ордера недействительным были изложены чётко и дифференцированы в зависимости от наличия противоправности и вины в действиях лица, получившего ордер. Следует отказаться от административного порядка выселения лиц, самоуправно занявших жилое помещение, и все споры о выселении разрешать только в судебном порядке, что явится дополнительной гарантией от необоснованного ограничения жилищных прав граждан.

Следует исключить из ЖК нормы, предусматривающие выселение из слу­жебных помещений и общежитий лиц, которые не могут быть без предоставле-

163

ния жилого помещения, в жилые помещения отвечающие санитарным и техни­ческим требованиям, и обязать наймодателя предоставлять таким лицам в слу­чае необходимости благоустроенные жилые помещения.