§ 2. Институционализация полицейской функции во Франции в 1789-1870 гг.

Преемственность между тем, что понималось под полицией в периодполицейского государства и административно-полицейской деятельностью состояла в том, что широкий предмет ведения полиции сужался лишь по мере развития административных неполицейских практик, становления института публичной службы, в наследовании технико-юридического инвентаря (государственная регламентация, выдача разрешений осуществления определенных видов деятельности, выдача патентов и т.д.). Во Франции, как и во многих странах континентальной Европы, концепт «администрация» (управление) был вторичным по отношению к концепту «полиция», что являлось отражением постепенного выделения административной деятельности из полицейской (в широком смысле) деятельности .

Практики контроля и надзора лишь постепенно вытеснялись из повседневной деятельности учреждений полиции, сущность которой одухотворялась уже не идеей Общего блага, а идеей Свободы. Парадоксальным образом

французское государство первой половины XIX в. сочетало в себе нестабильность, вызванную в разрыве в эволюции государственно-правовых институтов и эффективность, во многом обусловленную сохранением преемственности . Эффективность определялась тем, что и в послереволюционный период государство не ограничивало себя функциями «ночного сторожа», а было энергичным актором, «создающим для себя все новые и новые инструменты воздействия на социально-экономическую реальность...»^{[181] [182] [183]. К тому же новая революционная власть в условиях постоянного чрезвычайного положения была вынуждена опираться на полицию, так как «право, сталкиваясь с реальностью, оказывается неэффективным без нее» .}

Доктрина прав человека стала новым идеологическим основанием полиции как государственного института. Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. ввела концепт «государственная (публичная) сила». Декларация сегодня входит в так называемый конституционный блок Французской Республики, наряду с актом 1958 г., преамбулой Конституции 1946 г. и основными принципами, признанными законами Республики, к которым отсылает преамбула Конституции 1946 г. Конституционный совет Франции, ссылаясь на ряд статей Декларации прав человека и гражданина, возводит идею «публичной силы» в ранг конституционных оснований полицейской деятельности. Согласно статье 12 Декларации прав человека и гражданина, «для гарантии прав человека и гражданина необходима публичная сила; она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена»^[184]. Таким образом, полиция, являясь воплощением этой силы, если и ограничивает права и свободы человека, то, в соответствии со статьей 4 Декларации, исключительно для защиты естественных и неотъемлемых прав, перечисленных в статье 2.

Понятие «публичная сила» в Декларации прав человека и гражданина раскрыто посредством ее конечной цели («для гарантии прав человека и гражданина», «в интересах всех») и пределами (действует только в случае нарушения или угрозы нарушения публичного порядка). Революционеры 1789 г. не разъяснили ни природу, ни структуру этой силы, ни ее роль в правовой системе. Но последующее развитие понимания полиции было тесно связано с этим первым, по-настоящему современным, ее определением и принципами, закрепленными в Декларации. Кодекс преступлений и наказаний от 25 октября 1795 г. ввел уточняющее определение полиции, в котором появляется категория «публичный порядок», важнейший элемент для развития конструкции «административная полиция». Статья 16 Кодекса развивала положения статьи 4 Декларации прав человека и гражданина: «Полиция учреждена для охраны порядка и общественного спокойствия, свободы, собственности, личной безопасности». Впервые содержание публичного порядка было закреплено в статье 97 Закона об организации коммун от 5 апреля 1884 г. - «общественная безопасность, общественное спокойствие и санитарногигиеническое благополучие» .

«Публичная сила» является условием функционирования любого государства. Для многих правоведов право принуждения прямо связано с суверенитетом государства. «Публичная сила», воплощением или агентом которой выступает полиция (французские авторы могут использовать понятия «полиция» и «публичная сила» как синонимы), имеет исключительную значимость для правового регулирования, так как обеспечивает реализацию права. Доктор права Ж. Бюиссон полагает, что от принуждения, которое является функцией публичной силы (полиции), зависит конкретизация законов и регламентов, реализация права, сохранение правопорядка. Публичная сила определена им ^{[185] [186]}

как «ключевой инструмент нашей современной юридической системы, принуждающей без угнетения», необходимый государству в целях поддержания публичного порядка, главной характеристикой которого является согласование всех прав и свобод, обеспечение права человека и, шире, конкретизации

124

правового порядка, установленного законодателем .

Полиция из органа управления в широком смысле слова преобразуется в орган обеспечения публичного порядка и противодействия преступности. Этот процесс сопровождался отделением полиции от общей администрации, от юстиции и юридизацией полиции. Под юридизацией полицейской деятельности, являющейся, на наш взгляд, универсальной, генетической закономерностью развития современных государств, мы понимаем придание отношениям в сфере полицейской деятельности правового характера. Неотъемлемой его частью стало создание и развитие двух юридических конструкций французского права - «административная полиция» и «судебная полиция».

Постижение феномена полиции государственно-правовой мыслью Франции в XVI-XVnI вв. в работах Ж. Баке, Ш. Луазо, К. Лебре, Ж. Дома, К. Флёри, и, особенно, в знаменитом трактате Н. Деламара, стало значимой идеологической предпосылкой разграничения полицейской деятельности на административно-полицейскую и судебно-полицейскую формы. Несмотря на то, что полицейские и судебные функции были долгое время нераздельны, полиция французскими правоведами противопоставлялась юстиции, и полицейская власть даже ставилась выше судебной. По словам Ш. Луазо, «право полиции состоит собственно в том, чтобы издавать особенные регламенты, это превышает полномочия простого судьи, который вправе только разрешать спор между истцом и ответчиком и не обладает нормативной властью», а значит, по своей природе полиция сродни законодательным полномочиям суверена . В представлении данных авторов полицейская деятельность (управление, администрация) является отличной как от юстиции (правосудия), так и ^{[187] [188]}

от законодательной власти, а ее содержание состоит в нормоустановительной деятельности особого характера, создании регламентов, «обеспечивающих поддержание порядка и благополучия государства» (Н. Деламар). Ж. Баке, признавая, что на практике оба типа деятельности часто осуществляются одними агентами (например сеньорами, являющимися местными верховными судьями), стоял у истоков проведения функциональной дифференциации между правосудием и полицией^{[189] [190] [191] [192]. Ш. Луазо углубил функциональное различение: «Надо тщательно отличать право издавать регламенты (в чем единственно состоит настоящее полицейское право) от осуществления наказания и расследования нарушений этих регламентов, которое зависит, без сомнения, от простой и обычной юстиции» . В конце XVII в. аббат К. Флёри поддержал подобное рассуждение, хотя различие между полицией и юстицией им выражено менее четко. «Условимся разделять, - писал он, - власть издавать полицейские регламенты и ордонансы, которая является видом законодательства, от простого применения этих норм, которое является обычным юрисдикционным актом» . В трактате Н. Деламара различие между юстицией и полицией характеризуется (лишь отчасти справедливо) как свершившаяся реальность ввиду реформы 1667 г. Н. Деламар впервые провел разделительную линию между полицией и юстицией следующим образом: если юстиция предназначена для защиты интересов частных лиц, то полиция - для общественного блага . С этой новой точки зрения, повседневное применение закона или регламента, которое не приводит к спорам и разногласиям, осуществляется полицией независимо от судебных органов.}

Деление полиции, которую нужно понимать в духе Декларации как воплощение публичной силы, на административную и судебную опиралось на эти правовые традиции, но стало результатом воплощения в государственно-

правовую реальность принципа разделения властей. Оно было введено законом от 16 и 24 августа 1790 г. (в отечественной литературе широко упоминается как Декрет об организации судопроизводства от 16-24 августа 1790 г.) и закреплено впоследствии Кодексом преступлений и наказаний от 25 октября 1795 г. Согласно ст. 19 Кодекса, первая имеет целью повседневное поддержание общественного порядка в любом месте, в любой сфере административного управления, для чего ее органы, в основном, должны заниматься предупреждением правонарушений. Вторая (ст. 20) расследует правонарушения и преступления, которым административная полиция не смогла воспрепятствовать, собирает доказательства и передает преступника суду для определения наказания согласно закону. Эти критерии дифференциации видов полиции впоследствии больше не упоминались в законодательных актах, но активно использовались судебной практикой органов и общей, и административной юстиции. Важнейшим источником права по этому вопросу стало постановление Государственного совета от 11 мая 1951 г. вместе с заключением правительственного комиссара и комментарием к нему классика административного права Р. Драго. Оно закрепило правило различения административной и судебной полиции на основе их цели, которое широко применяют и Трибунал по конфликтам и Кассационный суд Франции .

«Неокамералистское» понятие «административная полиция», рожденное в революционный период, было своего рода компромиссом между старой и новой эпохой, как мы уже отметили выше. Но вместе с тем доктрина «административной полиции» при ее связи с предшествующей теоретикоправовой традицией имела в соответствии с ориентацией, избранной обществом, либеральный характер, поскольку цель ее состояла в обосновании ^{[193] [194] [195]}

ограничения принудительного вмешательства административной власти только сферой публичного порядка . С тех пор, как социальный порядок стал основываться на естественном принципе свободы, полицию перестали смешивать с самой организацией социального порядка. Ее функция состоит только в том, чтобы защитить формы, в которых может реализовываться эта свобода, или, в представлении Ж. Бюиссона (см. выше) способствовать реализации права.

Общее между административно-полицейской и судебно-полицейской деятельностью состоит в том, что обе осуществляются агентами публичной силы, то есть представителями «единственного органа, материальная компетенция которого состоит в осуществлении государственного принуждения», имеющими административно-правовой статус^{[196] [197]. Поскольку вследствие принципа разделения властей публичная сила приобрела исполнительный характер, суд не мог, как ранее, в эпоху смешения правосудия и полиции, непосредственно осуществлять принуждение и был вынужден обращаться с запросами к соответствующему органу. Предоставление некоторых полномочий судебной власти должностным лицам, наделенным публичной силой, привело к появлению судебной полиции (возникло деление полиции на два вида). Понятие «судебная полиция» родилось, следовательно, для обозначения этого нового способа «разделения-сотрудничества» между правосудием и полицией, а само словосочетание передает их тесную взаимосвязь.}

Эта концепция публичной силы в неизменном виде сохранялась на протяжении XIX в. Разграничение полицейской деятельности на два вида важно, так уже с этого времени действия полиции, отнесенные к административной форме полицейской деятельности, регламентируются нормами административного права и контролируются административным судьей, а отнесенные к судебно-полицейской регламентируются нормами уголовно-

процессуального законодательства и контролируются прокурором и судьей общей юстиции.

При этом более весомая роль в юридизации полицейской деятельности Франции принадлежит «административной полиции», поскольку полиция является органом исполнительной власти. С ее помощью осуществляется дифференциация административно-полицейской деятельности не только от судебно-полицейской, но и от административной деятельности «неполицейского» характера.

Утверждению представления о полиции как «публичной силе», предназначенной «обеспечивать выполнение законов и поддержания порядка внутри страны», способствовала муниципализация полиции, которая обеспечила окончательную ликвидацию продажи должностей.

В ходе начавшейся летом 1789 г. революции королевская полицейская администрация прекратила свое существование. «Нередко королевские чиновники и старые городские власти в страхе перед народными волнениями предпочитали без сопротивления уступать власть новым, буржуазным муниципалитетам» . 4 августа 1789 г. должность генерал-лейтенанта полиции была упразднена.

Создаваемая муниципалитетами полиция, которую они, противопоставляя органам полиции прежнего режима, именовали «хорошей полицией», стала оплотом порядка в том хаосе, который охватил столицу и всю страну. В Париже в июле 1789 - октябре 1790 гг. формируется временное муниципальное управление. Для его устройства в 60 округах города были избраны депутаты, которые на общем собрании делегировали представителей коммун в Г енеральную ассамблею. Ассамблея сформировала Г енеральный совет коммун (300 депутатов) и совет города (60 депутатов). Генеральный совет коммун состоял из 6 департаментов, один из которых - департамент полиции. Каждый ^[198]

департамент возглавлялся лейтенантом мэрии. До окончательного оформления муниципальной власти полицейская деятельность регламентировалась законом от 6 ноября 1789 г., согласно которому каждый из 60 округов был обязан учредить временную полицию. Чтобы организовать ее функционирование, было возобновлено действие многих полицейских регламентов Старого режима^{[199] [200] [201].}

Организационные основы муниципальной полиции, которая сосредоточила, в основном, административные функции, были заложены рядом нормативных актов. Прежде всего это закон «Об организации муниципальной власти в провинции», принятый Учредительным собранием 14 декабря 1789 г. Он изменил систему регионального и местного управления, введя существенный ее элемент - департаменты, управлявшиеся выборными генеральным советом и директорией. С этого момента «формируются основы французской системы местного управления: признание естественных границ и права на самоуправление для коммун в сочетании с присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях» . Старые органы городского управления были заменены муниципалитетами на выборных началах .

Статья 50 Закона «Об организации муниципальной власти в провинции» следующим образом определила полицейские полномочия муниципальных властей: «Все, что касается безопасности и благоустройства улиц, площадей и публичных мест, уборки, освещения, вывоза мусора... заботы о пресечении и наказании нарушений общественного порядка, таких как драки, конфликты, сопровождающиеся скоплениями народа на улицах, беспорядки в общественных местах, шум и сборища в ночное время, нарушающие покой граждан, поддержания порядка в местах, где происходят общественные меропри-

ятия, такие как ярмарки, рыночная торговля, общественные церемонии и праздники, спектакли, игры, а также в кафе, церкви и других общественных местах, надзора за качеством съестных продуктов, продаваемых... в общественных местах, предупреждения и пресечения эпидемий, эпизоотий, заботы о предупреждении или устранении неприятных последствий, которые могут быть причинены сумасшедшими людьми или взбесившимися животными, оставленными без присмотра, вопросов разрешения и запрета общественных зрелищ, наконец, муниципальные служащие имеют специальную обязанность

- 139

не допускать скопления народной толпы» .

Между тем этот закон разделил функции полиции, состоящей из муниципальных служащих, на те, что были в компетенции «собственно муниципальной власти», а значит, должны были осуществляться под ее наблюдением, и те, что относились к компетенции общей государственной администрации (так называемая «общая полиция») и были ею делегированы муниципалитетам, и, следовательно, находились под ее административной опекой (ст. 51). Эта статья стала предметом разноречивого толкования в ходе последующих дискуссий о сущности полицейской власти. Для приверженцев муниципальной полицейской власти важно было закрепление ее принадлежности муниципалитетам, пусть и под надзором центральных властей.

Муниципальная полиция рассматривалась как результат сущностных потребностей всякой коммунальной жизни и сама цель объединения жителей в коммуну, поясняет французский административист М. Руо^{[202] [203]. Близость содержания муниципального управления и сохранявшего свое влияние тттиро- кого понимания полиции сыграли значительную роль в «муниципальной революции» 1789-1790-х гг. Устанавливая, что муниципалитеты являются «обладателями публичной силы и располагают полицией без какого-либо контроля центральной власти», закон от 14 декабря 1789 г. означал кардинальную децентрализацию полиции, тем более, что коммуны рассматривались в}

это время, как объединения частных граждан, защищающие свои особенные интересы, и были исключены из круга публичных властей^{[204] [205] [206]. В Конституции Франции от 3 сентября 1791 г. они не были включены в перечень органов администрации (Раздел III «О государственных властях»), а относились к «гражданским состояниям» (Раздел II) . Правда, как отмечает М. Руо, «особенный интерес понимался в конце периода Старого режима не как частный, но как локально ограниченный. Коммунальные и общие интересы имели од-}

143

ну природу, но разное территориальное распространение» .

Такое положение не могло сохраняться долго в унитарном государстве, развитие которого в XIX в. характеризовалось усилением централизации управления, а правовая идеология в силу особенностей предшествующего политико-правового развития характеризовалась особым вниманием к публичным ценностям. Оно неизбежно столкнулось с необходимостью приспосабливать к себе, превращая в элемент административной структуры, муниципальную полицию. Значительное влияние на этот процесс в первой половине XIX в. оказывала реформа уголовного правосудия. Франция в период Второй республики станет первым государством, имеющим национальную организацию судопроизводства. Вместе с введением уголовного кодекса этот процесс К. Руссо называет «настоящей уголовно-правовой революцией»^[207], которая закрепляет приход современного государства. Ее суть состоит в переходе от частного управления конфликтами к их контролю публичной властью по

средством создания целостной государственной системы судебных органов, одновременно с их интегрированием в более сложную совокупность репрессивных инстанций, включая те, что работают на досудебной (полиция, прокуратура) и послесудебной стадиях уголовного процесса (пенитенциарная администрация)^[208].

Закон от 16 и 24 августа 1790 г., учредивший новую полицейскую систему, на основе разграничения функций административной и судебной полиции, вновь санкционировал право муниципалитетов на полицейскую власть - «муниципальные отряды создаются для исполнения полицейских законов и регламентов»^{[209] [210]. Глава 11 закона была посвящена муниципальной полиции . В статье 4 был определен предмет ее ведения: «1. Все то, что важно для безопасности и удобства улиц, набережных, площадей и общественных мест; то, что включает уборку, освещение, удаление препятствий, демонтаж или ремонт ветхих зданий, соблюдение запрета располагать в окнах зданий или на его стенах чего-либо, что при падении могло бы нанести вред прохожим или вызвать вредные испарения; 2. Забота о пресечении и наказании за нарушения общественного спокойствия, таких как ссоры и споры, сопровождающиеся шумом на улице, беспорядком в общественных местах, ночными сборищами, которые нарушают отдых гражданина; 3. Поддержание хорошего порядка в местах большого скопления людей, таких как ярмарки, рынки, празднества и общественные церемонии, спектакли, игры, кафе, церкви и другие общественные места; 4. Наблюдение за правильностью торговли продуктами, весом и качеством; 5. Забота о предупреждении и прекращение бедственных положений посредством распределением необходимой помощи, вызванных несчастными случаями, пожарами, эпидемиями, падежем скота, обращаясь также в двух последних случаях к администрации}

департамента и округа; 6. Забота о том, чтобы предотвратить или устранять неприятные события, которые могли бы быть вызваны оставленными без присмотра бешеными или опасными животными»^{[211] [212]. Закон от 19-22 июля 1791 г. был принят в развитие предшествующих нормативных актов и обязал муниципальных офицеров публиковать новые полицейские правила, а также принуждать граждан к их исполнению. Вместе с тем в отношении муниципальной власти не проводился принцип разделения властей, и субъекты муниципальной полицейской власти, в частности, мэры, «одновременно обеспечивали нормативную сторону и осуществляли разрешение споров, и заставляли выполнять в качестве судей то, что они приказали, как администра-}

149

торы» .

Законом 14 декабря 1789 г. был закреплен важнейший принцип организации муниципальной полиции - ее главой является мэр города. В дальнейшем, несмотря на многочисленные преобразования полиции, этот принцип оставался неизменным и был подтвержден муниципальными законами 1837 г. и 1884 г. Понятие «мэр» восходит к «Полиптиху аббата Ирми- нона», составленному в начале IX в. в парижском аббатстве Сен-Жермен-де- Пре, в котором использовано слово “maior” для обозначения должностного лица, управляющего деревней (коммуной) от имени сеньора. История института власти мэров - это главным образом история взаимодействия центральной власти с подчиненными территориальными общностями, но это также история эмансипации последних. Влияние мэра на жителей коммуны постепенно увеличивалось. Он информировал граждан об изменениях в административной системе, о выборах, новых законах, но одновременно олицетворял выборную власть коммун, которые добились признания их юридического статуса в 1789 г.^[213] С этого времени и до сего дня во Франции сохраняется двойственный статус мэра: кроме управления делами коммуны и отстаивания

ее интересов перед центральной властью, он представляет государство на территории коммуны. Революционное государство стремилось этим противопоставить сильного, независимого мэра муниципальному совету^[214], наделив его личной властью, прежде всего, в сфере безопасности.

Степень «муниципализации» городской полиции зависела от того, кем был мэр в большей степени - государственным агентом, назначаемым центральной властью, или выборным представителем муниципальной власти. В период Директории и, в еще большей степени, Консулата и Первой Империи усилилась централизация управления^{[215] [216].}

Законом от 17 февраля 1800 г. «О разделении территории и администра-

153

ции» , сохранившем деление Франции на департаменты, было фактически ликвидировано местное самоуправление. Отныне министр внутренних дел^[217] сосредоточил в своих руках все административные полномочия. Он назначал в каждый департамент префекта (при нем были учреждены совет префектуры и генеральный совет, и те, и другие назначались правительством из предлагаемых избирателями списков департаментских нотаблей), тот, в свою очередь - членов муниципальных советов, а также мэров в городах и коммунах. Последние были ответственны перед префектом, который мог отрешать их от должности. Таким образом, управление было построено на основе жесткой централизации. Префекты занимали место интендантов свергнутой монархии, но реально обладали большей властью, и действовали в условиях более строгого контроля центрального правительства. Закон 1800 г. стал важным

рубежом и в определении полномочий государства и территориальных общностей (коммун) в отношении полиции.

Централизация способствовала большей эффективности деятельности созданного еще 2 января 1796 г. Министерства общей полиции. Термин «общая полиция» обозначал деятельность по поддержанию порядка и общественного спокойствия на всей территории государства. Именно это министерство, и, главным образом, масштаб личности, вставшей во главе учреждения - Ж. Фуше, стало символом наполеоновской полиции и главной опорой Империи. Вскоре и комиссары муниципальной полиции были подчинены министру полиции. Принципами наполеоновского режима в области административной организации стали унитарность, централизация, единообразие и должностная иерархия^[218].

В последующих законодательных актах содержится определенное признание местной власти (согласно избирательному закону 21 марта 1831 г. монарх хотя и назначает мэра, но - из числа членов муниципального совета, избранных на 6 лет)^{[219] [220]. Однако в целом верность централизованной управленческой модели сохраняется. Но как королевская власть, пытавшаяся в XVIII в. установить контроль над полицией в провинциях, не смогла этого сделать, так и способность центрального правительства влиять на муниципалитеты в отношении их полицейских полномочий в течение всего XIX в. была незначительна. До середины XX в. большинство муниципалитетов сохраняли}

-157

преимущества в управлении городской полицией .

Непосредственным начальником муниципальной полиции для городов с населением более 5 тыс. человек стал комиссар полиции. В революционный период, согласно закону от 27 июня 1790 г., должность комиссара полиции стала выборной. Они избирались революционными секциями, и число парижских комиссаров равнялось их числу - 48. Закон от 29 сентября 1791 г. распространил это положение на другие города страны.

После термидорианского переворота 1794 г. был восстановлен принцип назначения комиссаров полиции центральными органами. Начиная с 1800 г., присутствие одного или нескольких комиссаров было обязательно во всех городах с населением более 5 тыс. жителей^[221]. Так центральная власть утверждала одну из форм своего контроля над муниципальной полицией. Число комиссаров увеличивалось по мере роста городов^[222].

Необходимость централизации полицейской деятельности признавалась всеми политическими режимами в первой половине XIX в. Борьба за контроль над полицейскими силами была важным элементом противостояния между государством и французскими муниципалитетами, в котором рождалась и развивалась французская республика^[223]. Эта задача была более чем актуальной для центрального правительства, поскольку местные органы власти продолжали играть в осуществлении полицейской функции значительную роль вплоть до Второй мировой войны. Сопротивление централизованному управлению полиции проявлялось, например в том, как муниципалитеты игнорировали требования, исходящие от центра, иметь одного специального комиссара на 10000 жителей. Лион с населением приблизительно 120000 имел только 9 специальных комиссаров, и лишь в 1833 г. под давлением центральной власти их численность достигла требуемого показателя. Однако к 1851 г. Лион вновь имел только 17 вместо необходимых 32 специальных комиссаров^[224].

Кроме «муниципальных» комиссаров в 1800 г. были введены должности главных комиссаров в городах с населением более 100 тыс. человек. Декрет

от 25 марта 1811 г., изданный в момент, когда империя переживала апогей территориальных приобретений, учредил должность специального комиссара для обеспечения задач общей полиции, борьбе с дезертирством и наблюдения за общественным мнением в портовых, пограничных и нескольких, располагающихся в недавно образованных департаментах, городах (всего около 30). В 1814 г. должности специальных комиссаров были упразднены, а на смену главным комиссарам в больших городах пришли центральные комиссары^[225].

Важные изменения института комиссара полиции были произведены в период Второй Империи (1852-1870 гг.). Декрет от 22 марта 1852 г. распространил функцию центрального, отныне обязательного, комиссара на все города, достигшие численности населения 40 000 жителей. Декрет от 28 марта 1852 г. ввел кантонального комиссара^[226]. Декрет от 5 марта 1853 г. завершил серию преобразований созданием статуса департаментского комиссара, который имел власть над всеми полицейскими чиновниками департамента. Но уже через год должности комиссаров департамента были упразднены, а число кантональных комиссаров постепенно сошло на нет. И лишь учреждение специальных комиссаров декретом от 22 февраля 1855 г., в ведении которых находилась охрана порядка на железных дорогах, имело долговременный характер. Эта специальная полиция, получившая такое название в период Третьей Республики, насчитывала 329 комиссаров накануне Второй мировой войны^[227].

Следует отметить специфическое положение комиссара полиции. Статус комиссара определялся тем, что он находился в двойном подчинении: центральной (префекту) и местной власти (муниципалитету и мэру)^[228].

В ведении префекта находились вопросы назначения на должность (до 1906 г. он назначал комиссаров городов численностью менее 6 тыс. жителей

без доклада правительству, в более крупные города комиссаров назначал министр внутренних дел из числа кандидатов, представленных префектом), перемещения, увольнения и служебной дисциплины. Представитель центральной власти (префект) и центральная полицейская власть (управление общей безопасности постепенно сосредоточило в своих руках вопросы набора, подготовки, перемещения по службе и увольнения комиссаров) не осуществляли постоянного руководства деятельностью начальников муниципальной полиции. Но, в случае необходимости, они могли разрешать конфликты между комиссаром и мэром, возникавшие, чаще всего, по вопросам финансирования полиции^[229]. Префекты предпочитали уступить требованиям муниципальных властей, чтобы не блокировать деятельность полиции, исходя из того, что легче переместить одного служащего - комиссара, чем «сменить» мэра.

В ведении мэра находились вопросы материального обеспечения комиссара: по его представлению муниципальный совет мог предоставить премии, дополнительные выплаты на найм квартиры, ее отопление и т. п., решить вопрос о дополнительной пенсии. В результате жалование комиссаров разных городов было различным. Муниципалитеты могли также принять решение о содержании помощников комиссара, что значительно облегчало его работу^[230]. Именно мэр осуществлял общее руководство полицией.

Вместе с тем, комиссар в своей профессиональной деятельности мог быть достаточно автономным, что было обусловлено увеличением подразделений муниципальной полиции и усложнением ее задач, не позволявшими мэру крупного города в полной мере исполнять роль руководителя полиции. Кроме того, в качестве агента судебной полиции комиссар находился только в подчинении прокурора. Существование этой тройной подчиненности связано с тем, что комиссар полиции осуществлял функции трех видов полиции, которые в законодательном плане были строго отграничены: муниципальной,

судебной и административной полиции. Разделение, ясное в теоретическом плане, не являлось таковым на практике.

Комиссар муниципальной полиции, выступая одновременно как агент государства и агент территориальной общности, оказывался в состоянии неустойчивого равновесия, что, в зависимости от обстоятельств, заставляло его отдавать предпочтение выполнению задач, поставленных либо центральными органами власти, либо выполнять указания органов муниципального управления. По ряду причин комиссары в своем большинстве предпочитали выступать в роли представителей государства. Это желание совпадало со стремлением центральных властей превратить их в свою опору: «Правительство пользуется обдуманно центральным комиссаром, чтобы подорвать или, по крайней мере, ослабить враждебный муниципалитет»^{[231] [232]. Именно комиссар оказывался стержнем рационализации и бюрократизации полицейской дея-}

169

тельности, являясь проводником предписаний, исходящих от государства .

Однако не только материальное благополучие, но и успех профессиональной деятельности комиссара в большой степени зависел от его взаимоотношений с муниципальной властью. Нередки были случаи, когда специальный комиссар, имеющий сильную поддержку мэра города, практически не сотрудничал с представителями центральной власти - префектом, прокурором, министром внутренних дел, в случае конфликта занимал сторону первого. Например, несмотря на обязанность информировать префекта обо всех происшествиях, он мог отказаться это делать. В этой связи уместно вспомнить о том, что хотя комиссар и назначался центральной властью, но по представлению мэров и префектов. Это приводило к тому, что кандидаты на должность были чаще всего тесно связаны с местной средой. Около трети

комиссаров в середине века были уроженцами города, в котором работали . Обычно местная полиция беспрекословно подчинялась правительству лишь в вопросах государственной безопасности, да и центральное управление безопасности МВД было особенно настойчиво в таких случаях .

Параллельно и во многом во взаимодействии с процессом централизации полицейской деятельности усиливалась тенденция ее профессионализации. «Как и в других профессиях, профессионализация комиссаров в период 1815-1851 гг. выразилась в становлении стандартизированного обучения, выработке критериев оценки профессиональной компетентности иерархиче-

172

скими структурами власти и зарождении корпоративной идентичности» . Впрочем, более динамично этот процесс протекал во второй половине века, и более детально будет рассмотрен в следующей главе. В период же Второй Империи лишь закладываются основы профессионализации полиции. Отдельного упоминания заслуживает основание «Г азеты комиссаров» 27 декабря 1855 г., подписка на которую была обязательна, имевшее тройную цель: улучшение профессионального образования, опубликование нормативных правовых актов, формирование корпоративного духа .

Наличие и развитие центральных органов полицейской администрации (Министерство полиции и Управление безопасности Министерства внутренних дел), институтов префекта и комиссаров, своеобразное положение и самого мэра, который являлся одновременно и представителем коммуны, и чиновником государства, позволяли современникам характеризовать французскую полицию как централизованную и унифицированную . На централизацию полицейской деятельности влияло развитие политической полиции в ^{[233] [234] [235] [236] [237]}

170

171

172

173

период Директории и, особенно, Первой Империи . Но несмотря на это XIX в. в истории становления французской полицейской системы - это век муниципальной полиции или даже разрозненных муниципальных полиций. Понятие Национальная полиция уже существовало, но какой-либо организационной формы она не имела.

Важнейшей тенденцией в развитии полицейских органов стал процесс постепенной замены муниципальной полиции государственной или ее огосударствление. Начало этого процесса было положено в столице, где, согласно закону от 17 февраля 1800 г., организация полиции получила значительные особенности. С этого времени и до 1966 г. (а в определенном смысле и до сегодняшнего времени) здесь действовала столичная Префектура полиции. Полномочия ее начальника - префекта полиции - были шире, чем у префекта департамента и мэра города вместе взятых, подчинялся он непосредственно министру полиции, а после его упразднения (1818) - министру внутренних дел. Префект парижской полиции имел право личного доклада первому консулу, который в его лице желал иметь орган, противостоящий могущественному министру полиции. Если сравнить полномочия и функции префекта полиции Парижа и генерал-лейтенанта полиции, то его вполне можно счесть наследником королевского института. Постановление от 1 июля 1800 г. уточняло функции префекта полиции, что полномочия и функции префекта полиции Парижа лежат в сфере административной полиции^{[238] [239]. Уголовный процессуальный кодекс 1808 г. предоставил префекту значительные полномочия и в сфере судебной полиции (ст. 10). Территориальная юрисдикция префекта сначала была ограничена Парижем, с течением времени она распространилась на весь департамент Сены. Парижский префект имел не только широкие полномочия, но и располагал достаточными финансовыми и материальными средствами. Это позволило гораздо раньше, чем в других горо-}

дах создать специализированные подразделения, например полицию безопасности (Сюртэ), корпус полицейских в форме (в 1828 г. была введена служба городских сержантов). Бюджет префектуры полиции утверждался муниципалитетом Парижа, но в его формировании в отличие от других городов принимало участие государство. Таким образом, столичная полиция, являлась ведущим элементом полицейской системы, являясь наиболее крупным из всех полицейских учреждений, она также служила образцовой моделью для развития всей системы: «Парижская полиция служила лабораторией для современной полиции, государственной полиции, предназначенной для всей

177

территории государства» .

Вторым городом, где был установлен прямой контроль центральной власти над городской полицией, стал в 1851 г. Лион , лишь немного уступавший столице в склонности к восстаниям. При этом первоначально муниципалитет должен был полностью оплачивать полицейские расходы, лишь в 1873 г. закон сократил его долю в содержании полиции до 30%. В период Второй Империи в 1852 г. префектам в городах с населением, превышающим 40 000 были предоставлены дополнительные полномочия практически уравнивающие их с префектами полиции. Они были отменены в 1867 г. Таким образом, огосударствление полиции состоялось только в Париже и Лионе.

Таким образом, исследование организационно-правовых основ полицейской деятельности во Франции в 1789-1870 гг. позволило прийти к выводам. Преобразование полиции из органа управления в широком смысле слова в орган обеспечения публичного порядка и противодействия преступности (правоохранительной институт) было достигнуто изменением целей полицейской деятельности, отделением полиции от общей администрации и от юстиции, введением отношений в сфере полицейской деятельности в правовые рамки (юридизацией полицейской деятельности) и означало институци- ^{[240] [241] онализацию полицейской функции посредством адаптации института полиции к изменившимся условиям.}

Юридизация полицейской деятельности является универсальной, генетической закономерностью развития современных государств на этапе перехода от полицейского к легальному и правовому государствам, которая приобрела национальную специфику во французском праве в разработке концепции «публичной силы», юридических конструкций «административная полиция» и «судебная полиция». При этом, поскольку полиция является органом исполнительной власти, и имеется большая преемственность между полицейской деятельностью Старого порядка и административно - полицейской деятельностью, более весомая роль в юридизации полицейской деятельности Франции принадлежит конструкции «административная полиция». Организационные (складывание мощной административнополицейской бюрократии), доктринальные (в период Старого режима были выработаны принцип разделения властей, критерии дифференциации юстиции и администрации) и правовые (достаточно вспомнить Сен-Жерменский эдикт 1641 г., запрещающий судам вмешиваться в дела администрации) предпосылки ее разработки сложились в период полицейского государства. Она служила цели практической реализации закрепленного законодательно принципа разделения властей и введения применения государством принудительной силы в рамки закона. Ее доктринальное развитие осуществлялось в 1789 - 1872 гг. в связи со становлением близких юридических конструкций - публичная служба, судебная полиция - и в контексте становления автономного административного права и административной юстиции Франции и формирования соответствующей судебной практики.

Сосуществование двух моделей полиции стало в этот период предметом рефлексии административной элиты, пытавшейся решить вопрос является ли полиция прерогативой муниципального управления, или всецело относится к области центральной власти. Наличие и развитие центральных органов полицейской администрации (Министерство полиции и Управление без

опасности Министерства внутренних дел), институты префекта и комиссаров полиции, своеобразное положение мэра, который являлся одновременно и представителем коммуны, и чиновником государства, свидетельствуют о тенденции централизации полицейской системы Франции. Вместе с тем до середины XX в. большинство муниципалитетов сохраняли преимущества в управлении городской полицией.