§ 1. Идея институционализации порядка формирования государственных органов

Как известно, с распадом СССР идея правового государства стала официальной и весьма популярной. Но все же к анализу государственно- правовых явлений сохраняется сугубо институциональный подход[260;261;290].

конституционно-правовой институт является тем самым ключом, что способен отворить дверь к пониманию системы отрасли конституционного права[148].

Хотя речь идет о единичном институте конституционного права, тем не менее, мы исследуем процесс его развития в широком смысле и как социального и как политико-правового явления. Такая постановка проблемы объективно задана. Развитие самого порядка вообще и в интересующем нас направлении в частности немыслимо вне - и вопреки всеобщим социальным процессам. Порядок формирования государственных органов изначально складывается как явление социальное, сохраняющее впоследствии в ходе своих политико­правовых трансформаций вне зависимости от возможных его конфигураций свою социальную природу. Поэтому в наших рассуждениях мы исходим из аксиомы: социальные институты, будучи высшей формой социальной связи, образуют базовый элемент общества, вследствие чего общество предстает как некая совокупность социальных институтов и связей между ними. Общеизвестно, что «социальные связи, лежащие в основе социальных институтов, называются институциональными, а сам процесс придания этим связям упорядоченного, нормативного характера именуется институционализацией» [267, с. 49]. Поэтому, институциональный означает, в нашем случае, ничто иное как «связанный с социальными институтами, имеющий отношение к ним» [254]. Данные понятия важны для уяснения того, что существующие социальные политико-правовые институты, в том числе порядок формирования государственных органов, не есть нечто один раз и навсегда заданное и неизменное. Трансформации и модернизации, происходящие в государственно-организованном обществе, неизбежно ведут как к возникновению новых политико-правовых институтов и институциональных форм, так и к их модификации.

Социальные институты возникают исторически, т.е. их никто не

придумывает так, как изобретают технические и социальные блага. Общественная потребность в них возникает и сознается не одномоментно, а постепенно в ходе эволюции человека и общества.

институционализации исследуемого порядка предстает в виде совместной деятельности субъектов и участников порядка формирования государственных органов, упорядоченная политико-правовыми институтами, которые выступают в виде формальных и неформальных правил, создаваемых компетентными и заинтересованными субъектами и участниками процесса формирования государственных органов, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Вместе с тем, образование института «порядок формирования государственных органов» - институционализация - в конечном итоге подразумевает процесс замены изначально спонтанного и экспериментального поведения (деятельности в целом) в сфере формирования государственных органов на поведение регулированное, ожидаемое, предсказуемое. В связи с чем представляется целесообразным рассмотреть институционализацию порядка формирования государственных органов как циклический процесс с позиций процессного подхода, что позволит отслеживать ее ход и реализацию на каждом из стадий и, как следствие, повысит ее эффективность и результативность. Использование процессного подхода позволяет анализировать все стадии образования порядка формирования государственных органов во взаимосвязи. Это имеет ключевое

значение, так как все участники процесса институционализации порядка формирования государственных органов взаимодействуют между собой.

- возникновение потребности в создании неких государственных органов или их воспроизводстве, удовлетворение которых требует совместных упорядоченных организованных действий и формирование неких общих целей. Причем «такие социальные практики становятся достаточными и долговременными, так что их можно представить в виде социальных институтов» [194];

- появление в ходе стихийного взаимодействия (методом проб и ошибок) заинтересованных субъектов и участников политико-правовых норм и правил, направленных на упорядочение процесса формирования государственных органов, появление процедур, связанных с нормами и правилами, последующее принятие, практическое применение этих норм и процедур и, наконец, установление и дифференциация санкций для их обеспечения и защиты;

- создание системы политико-правовых статусов и компетенций, охватывающих всех субъектов и участников института порядка формирования государственных органов, одобренных большинством участников;

- создание государственных и негосударственных организаций, регулирующих, упорядочивающих функционирование порядка формирования государственных органов и осуществляющих соответствующую деятельность по их институционализации и воспроизводству. Такие организации являются

структурно оформленными предназначенными выполнять функции порядка формирования государственных органов как института в политико-правовой действительности. Для практической реализации функций, целей и задач института порядок формирования государственных органов формируется необходимое множество специализированных компетентных организаций.

Процессный подход к исследованию институционализации порядка формирования государственных органов напрямую влияет на набор принципов, заложенных в ее основу. К принципам, отражающим процессный характер институционализации, на наш взгляд, следует отнести следующие.

Первый принцип состоит в необходимости восприятия порядка формирования государственных органов как системы, а его развития - как процесса происходящего по законам сложных систем. Причем деятельность в сфере институционализации и воспроизводства государственности должна восприниматься как процесс, который можно улучшить. В этом ракурсе порядок формирования государственных органов как деятельность представляет собой целую сеть связанных между собой процессов. В силу чего такая деятельность понятие собирательное, оно объединяет все взаимосвязанные между собой виды процессуально-процедурной деятельности субъектов и участников порядка и механизма формирования государственных органов. Предполагается, что здесь все процессные составляющие порядка формирования государственных органов как деятельности должны быть по возможности максимально стандартизированными и прозрачными, включая стандартизацию и прозрачность

ответственности.

Стадийная полнота процесса институционализации порядка формирования государственных органов предполагает, что институционализация порядка формирования государственных органов как нового политико-правового института должна последовательно проходить все стадии процесса его образования. Нарушения этого принципа выражается в «пропусках» тех или иных из названных стадий институционализации порядка формирования государственных органов. В случае наличия таковых очевидность

результатов протекания процесса институционализации в целом будет кажущейся. Как следствие, «входом» в последующую стадию процесса институционализации порядка формирования государственных органов может оказаться далеко не наилучший вариант, что, естественно, снижает качество «выходов» такой стадии.

Компонентная полнота института порядка формирования государственных органов как принцип состоит в следующем.

Содержания признака полноты институциональных признаков порядка формирования государственных органов таково. Наиболее значимыми в науке

признаны три свойства [258, с.42] институтов, которые мы транслируем на конкретный политико-правовой институт - порядок формирования государственных органов. И к ним относятся уровень его формализованности, степень определенности субъектов и участников указанного порядка, тип механизма принуждения этих субъектов к исполнению правила, установленных в рамках заданного порядка. Следует заметить, что уровень формализованности напрямую связан с нормативным статусом порядка формирования государственных органов, а последний носит выраженный двойственный политико-правовой характер. Так как порядок формирования государственных органов регулируется одновременно и правовыми (формальными) и политическими (неформальными) нормами. В силу чего неформальный (политический) институт порядка формирования государственных органов является принятым в обществе, создается, соблюдается, транслируется, распространяется и обеспечивается принудительной санкцией (enfoced) вне официальных каналов [280, с. 192]. Речь идет о собственно политических нормах, упорядочивающих процесс формирования государственных органов, например, тех, что содержаться в уставах, программах, платформах политических партий, принимающих активное участие в процессе формирования государственных органов и в качестве правящих и оппозиционных. Такие нормы и содержащиеся в них правила поведения принимаются политическими партиями и другими субъектами, несмотря на то, что не получили законодательного закрепления и не имеют официального статуса. При этом для политического института порядка формирования государственных органов характерна внутренняя форма принуждения в форме самопринуждения [187 с. 335]. Порядок формирования государственных органов как правовой институт сугубо формальный, он соответствует «внешнему порядку», и ему присуща внешняя форма принуждения, которая исходит от внешнего субъекта - властных структур (государства). Степень определенности (известности) для субъектов и участников указанного порядка предполагает ориентированность

политического института порядок формирования государственных органов на

конкретных, определенных, «единичных» участников (членов партии; членов определенной партии). А одноименный правовой институт нацелен на упорядочение и регламентацию действий неопределенного круга участников (субъектов и участников порядка формирования государственных органов), что в свою очередь напрямую так или иначе влияет на реализацию принципа соучастия. Однако следует заметить, что во многих случаях у порядка формирования государственных органов как формального и неформального института одновременно больше общего, нежели особенного, он не сразу оформляется и его правовые формы обязаны своим существованием и видом длительной исторической последовательности развития политических процессов и норм.

Принцип типологичности в институционализации порядка формирования государственных органов заключается в том, что особенности отдельных типов видов и разновидностей такого порядка требуют своего учета и в ходе образования порядка в целом. Само собой разумеется, специфика отдельных типов, видов и разновидностей института порядка формирования государственных органов не может повлиять на общую логику процесса его институционализации, однако может потребовать привлечения нашего внимания к несовпадающим ее стадиям и моментам.

Принцип соучастия порядка формирования государственных органов гласит, что наибольшие шансы на «выживание» имеет тот порядок формирования государственных органов, который институционализируется при самом широком соучастии на всех стадиях этого процесса всех затрагиваемых им субъектов и участников.

Следовательно, ни одна современная политико-правовая система не может существовать без институционализации соответствующих институтов. Политико-правовые институты привносят в общество порядок и являются своего рода символом государственной организованности общества. Поэтому изучение институциональных связей служит одной из основных задач, стоящих перед наукой конституционного права. А институционализация конституционно-

правового регулирования в сфере институционализации и воспроизводства государственных органов стало условием возможности всемирной политико­правовой коммуникации, а также «создало нормативные условия для правовых отношений, в которых реализуются универсальные... нормы международного права [57, с. 14].

Востребованность конституционно-правового исследования процесса институционализации порядка формирования государственных органов обусловлена его основными юридическими характеристиками - системой принципов. С учетом функционального назначения в процессе возникновения, эволюции и организации порядка формирования государственных органов принципы подразделяются на три основные подгруппы: - принципы институционализации, - принципы становления, - принципы построения и функционирования. К принципам институционализации порядка формирования государственных органов следует отнести принципы генетической производительности, цивилизационно-культурной обусловленности, национальной самоидентичности[128;131;132;134], институциональной определенности. Последние положены в основу процесса формализации политических отношений в сфере формирования государственных органов, означающего «переход от неформальных отношений (объединений, соглашений, переговоров) и неорганизованной деятельности к созданию организационных структур с иерархией власти» [143], регламентацией соответствующей деятельности[105;110;115;116;125] (порядка формирования государственных органов), тех или иных отношений, их юридической легализацией. Состав принципов актуализирует исследования процесса его институционализации и требует рассмотрения порядка формирования государственных органов с позиций основных начал его институциональной определенности.