§ 3. Профессионализация полицейского корпуса Франции в конце XIX в. - начале XX в.
Беспрецедентный рост преступности и увеличение запросов общества в сфере обеспечения безопасности, необходимость адаптации полицейской системы к изменившимся и изменяющимся характеристикам динамично развивающегося современного индустриального мира заставили обратиться к важнейшему условию преобразования системы в целом - качественным характеристикам кадрового состава.
На рубеже XIX-XX вв. проблема набора и профессиональной подготовки полицейских обостряется как по «техническим» причинам (от профессиональной квалификации ее сотрудников как никогда раньше зависит эффективность полиции), так и политическим (ошибки полицейских идут в «пассив» государства, а правительства народного представительства не могут себе позволить потерять доверие своих избирателей).В период Третьей республики происходило постепенное складывание критериев отбора сотрудников полиции, организации их обучения, унифицированных форм прохождения службы - все то, что принято объединять понятием профессионализация полицейской деятельности. В это время делает значительные шаги в своем развитии полицейская наука, а, именно, научные методы идентификации личности, которые преобразуют содержание полицейской работы, впервые позволяя сформулировать специальные квалификационные требования к персоналу . Д. Байлей, один из ведущих теоретиков полицейской деятельности, определил «минимальные указатели профессиональной полиции», это - «набор согласно определенным стандартам, достаточно высокое для функционирования государственной службы вознаграждение, наличие профессиональной подготовки и системы контроля вышестоящими должностными лицами нижестоящих» . В данном параграфе мы рассмотрим развитие системы отбора кандидатов на службу в полицию, становление системы полицейского образования и усиление контроля со стороны органов центрального управления за квалификацией персонала. Отечественные социологи В.А.
Мансуров и О. В. Юрченко на основе анализа трудов авторов, работающих в рамках функционалистской парадигмы, выделили три основных интегративных характеристики профессии: профессиональные специальные знания и опыт; профессиональная этика; профессиональная автономия . В связи с этим представляется необходимым дать краткую характеристику развития профессионального самосознания французских полицейских, развития профсоюзного движения.В первые десятилетия существования республики в осуществлении отбора кандидатов на службу в полиции серьезных перемен не произошло, по- прежнему главным источником кадрового корпуса полиции были военные. [357] [358] [359] Ряд законов (1873, 1889, 1905 гг.) резервировал за отставными военными должностные вакансии в полиции. Квота для военных в отставке, установленная ими, составляла от 4/5 до 5/6 от всего набора в государственную полицию. Список «военных» кандидатов на должности в полиции составлялся военными властями (никаких профессиональных критериев их отбора не применялось, учитывались внешний вид, поведение, моральный облик) и ежемесячно публиковался в “Journal оfficieГ^ Комиссия под председательством префекта производила назначение лиц, включенных в эти списки, как только появлялись вакансии. Этот способ формирования полицейского кадрового корпуса уже отрицательно сказывался на основной части полиции столицы - инспекторах и стражах порядка. Качества «гражданских» кандидатов, поступающих на службу, все-таки оказывались к этому времени выше, так как они непосредственно отбирались префектами, несмотря на произвольные стандарты, которые они использовали. Например, префект полиции Л. Лепин обращал внимание прежде всего на внешний вид новобранца и почему-то отбраковывал слишком рослых претендентов. Еще одним недостатком такого способа набора было отсутствие учета определенной специфики и в работе, и в статусе полицейских. Так, стражи порядка были полицейскими в форме, проживали в казарме, а инспекторы полиции имели гражданский о і статус, но требования предъявлялись к кандидатам одинаковые . Не имея возможности кардинально переломить ситуацию, руководители полиции в 1880-1914 гг. пытались косвенным образом внести определенные улучшения в отбор кандидатов. Префект полиции Л. Лепин добился повышения жалования стражам порядка в 1894 г., введения системы дополнительных пособий (на одежду, жилье, в случае отставки, рождения детей). Все эти преимущества сделали парижских полицейских предметом зависти их провинциальных коллег и привели к увеличению числа кандидатов, что позволило осуществлять отбор только из числа претендентов, имеющих свидетельство о начальном образовании и определенные интеллектуальные способности . 82 83 Berliere J.-M. Le monde des polices en France: XIXe - XXe siecles. Р. 72. вышестоящие должности, исходя из способностей сотрудника. Это предложение было отвергнуто военным министром, который, правда, согласился на участие префектуры полиции во вступительных экзаменах и предоставление более детальной информации о кандидатах (бланк врачебного обследования, мнение совета полка, оценка начальника отдельной воинской части морали, поведения, внешнего вида, склонностей кандидата, служебные характеристики, где отмечены наказания, награждения), чем до настоящего времени. Такие положительно сказавшиеся на улучшении качественных характеристик полицейских меры не позволяли кардинально изменить ситуацию . Для «гражданских» кандидатов, которые составляли одну пятую часть личного состава полиции, нанятого на рубеже веков, законом 1873 г. (и подтверждено в 1889 г. и 1905 г.) выделялось четыре категории вакансий. Для приема на должностные вакансии первой категории (комиссары и инспекторы специальной железнодорожной полиции) были установлены критерии - профессиональная подготовка и экзамен, второй категории (комиссары огосударствленной полиции городов Парижа и Лиона) - уровень образования выше начального и экзамен, третьей категории - уровень начального образования и экзамен (комиссары муниципальной полиции), четвертой категории (инспекторы полиции, стражи порядка, агенты муниципальной полиции и т. д.) - внешний вид, моральный облик и безупречное поведение[361] [362]. Для кандидатов существовало ограничение по возрасту - не старше 35 лет, росту - не менее 1,67 м, они должны были пройти медицинское освидетельствование. Так как полицейское руководство оказалось бессильным улучшить систему набора кадров, оно сосредоточилось на решении проблемы введения хотя бы минимальной профессиональной подготовки. Учреждение первой полицейской школы, несмотря на кратковременность срока и поверхностный характер программы обучения, продемонстрировало реальность намерения руководителей префектуры усовершенствовать уровень профессиональной квалификации сотрудников полиции. Она стала моделью для школ, открытых Главным управлением безопасности Министерства внутренних дел пятнадцать лет спустя в Бордо и Лионе, где обуча- 88 лись комиссары полиции . Курсы при службе криминалистического учета парижской полиции, введенные постановлением префекта в 1895 г., можно считать «официальным рождением профессионального обучения сотрудников судебной полиции во Франции» . Другое постановление 1902 г. утвердило обязательное наличие свидетельства об обучении технике составления словесного портрета для кандидатов на должности комиссара, секретаря и инспектора полиции. Созданная сначала для полиции «видной» гражданам, потом для комиссаров полиции, профессиональная подготовка распространяется на судебную полицию. Школа муниципальной полиции была реорганизована в мае 1914 г. префектом полиции С. Эннионом, первым префектом, который был профессиональным полицейским и, к тому же, имеющим республиканские убеждения. «Хорошо усвоенный интерес демократии состоит в том, чтобы поднимать значение полиции, но никак не снижать его, - утверждал он еще в [363] [364] [365] 1911 г., отстаивая идею необходимости развития подготовки полицейских. Школа была предназначена для подготовки в течение 6 месяцев стражей порядка и инспекторов полиции нового набора, а также всех кандидатов на продвижение по службе. Особенностью метода обучения в этой школе стало использование короткометражных фильмов, посвященных типичным ситуациям на улицах Парижа, требующим вмешательства полиции («Памятка о роли полицейского в уникальном городе мира»; «Каким должен быть внешний вид стража порядка, каким он не должен быть»; «Жизнь парижской улицы»; «Вмешательство в ссору»; «Вмешательство после несчастного случая в общественных местах»; «Обычные типы злоумышленников: их привычки, одежда, способы, уловки и методы» и т.д.). Только для инспекторов судебной полиции были предназначены фильмы «Деятельность судебной полиции, различные фазы судебного полицейского расследования: история преступления, от расследований к суду»; «Снятие показателей антропометрической службой»; «Наблюдение, слежка, арест и т. д. Обучение было организовано следующим образом: теоретические занятия в школьных помещениях проводились утром, практические - во вторую половину дня с выездом в Париж. На период обучения стражники зачислялись в качестве стажеров в первую резервную роту, потом в течение 6 месяцев в другие роты резерва, прежде чем занять свою должность. Для стражей резервных рот служба состояла из двух частей - обучения в школе и участия в охране порядка. Таким образом, организация и программа обучения новобранцев были серьезно улучшены. Важным шагом вперед в развитии профессиональной подготовки было и то, что школа была также предназначена для повышения квалификации уже работающих сотрудников, а, именно, обеспечения обучения всех кандидатов на продвижение на вышестоящую должность. Продвижение по карьерной лестнице - еще одна сфера приложения усилий С. Энниона, который хотел его рационализировать и сделать прозрачным (это было одним из главных требований полицейских «профсоюзов» в то время), поставить его в прямую зависимость от профессиональной квалификации сотрудника. Постановление префекта 1914 г. определило порядок назначения на вышестоящие должности. Ежегодно в конце года формировались списки всех кандидатов на продвижение по службе, рассмотрев которые специальная комиссия, устанавливала список лиц, представляемых к повышению, она также публиковала список тех, кто мог претендовать на должность комиссара. Далее следовал период изучения документов претендентов, среди которых особое значение имело наличие «свидетельства об обучении методу составления словесного портрета». В новом постановлении этого же года правила, регламентирующие продвижение и распределение сотрудников, были изложены исчерпывающим образом. Сотрудник мог рассчитывать на повышение по службе лишь при условии, что он включен в списки кандидатов на повышение, которые делились на группы согласно профессиональным способностям. При их составлении комиссия учитывала стаж службы (не менее 6 лет), звание, а также принимала к сведению сертификат, подтверждающий наличие способностей к исполнению должности и выдаваемый по итогам обучения в Практической профессиональной школе активных служб Префектуры полиции. Администрация не могла назначить на должность лицо, которое не значилось в списках и не прошло вышеуказанную процедуру. В 1937 г. школа была преобразована в Практическую школу стражей порядка, а с 1982 г. приобрела название Национальная парижская полицейская школа. Преобразования С. Энниона и его предшественников привели к значительному улучшению профессиональной квалификации полицейских, став значимой вехой в длительном пути профессионализации полицейской деятельности. Они встретили одобрение современников. Так, в докладе в Муниципальном совете о бюджете Префектуры полиции в мае 1914 г. отмечалось коренное изменение общественного мнения по отношению к полиции. «Аплодируя» «примирению, которое произошло между защитниками и защищаемыми», докладчик уточнил, что «уже около двадцати лет полиция изменяется, по правде говоря, она подверглась полной трансформации благодаря изменениям, внесенным в ее набор, в ее подготовку, в ее деятельность.. .»[369]. Франция одной из первых в Европе приступила к созданию полицейских учебных заведений, тем не менее важность развития многоуровневой и общенациональной системы подготовки кадров полиции была осознана позднее. Хотя первая полицейская школа была создана для рядовых полицейских, в профессиональном сознании закрепилось представление, что специальное образование необходимо прежде всего руководителям полиции, т. е. комиссарам. Высшая национальная школа полиции (ENSP), обеспечивающая их первоначальное образование, была создана в 1942 г. До 1968 г. был открыт ряд школ, осуществляющих краткосрочную первоначальную подготовку офицеров, инспекторов полиции и рядовых полицейских. Но долгое время целостная концепция профессиональной подготовки полицейских отсутствовала. Кратковременный период усиления внимания к проблеме подготовки кадров (1968-1975 гг.) сменился ее смещением на периферию полицейских задач. К 1970-м гг. офицеры и инспекторы полиции проходили первоначальное обучение в течение одного года, а рядовые полицейские - пяти месяцев. Непрерывное образование стражей порядка, хотя и существовало, но было довольно ограниченным. Радикальные изменения в организации полицейского образования произошли в начале 1980-х гг. Последствием повышения уровня образованности полицейских стал рост их самосознания, корпоративной солидарности, приведший к образованию полицейских профсоюзов. Поскольку к числу корпоративных интересов (улучшение условий и оплаты труда, общественного имиджа полиции и др.) относится и превращение полицейской деятельности в профессиональную, полицейские профсоюзы стали его мощным фактором. Во Франции институционализация добровольных объединений работников, создаваемых для защиты их социальных прав и интересов, началась принятием закона от 21 марта 1884 г., разрешившим объединяться в профессиональные союзы (синдикаты) рабочим фабрик и заводов[370]. Но лишь в 1946 г. право создавать профсоюзы было распространено на государственных служащих, в том числе и на сотрудников полиции[371]. Идея о том, что государственные служащие могут иметь свои частные интересы, отличные от публичных, а, главное, имеют право их отстаивать, утверждалась в острых общественных дискуссиях. Непримиримым противником синдикализации государственных служащих выступил авторитетный социолог Э. Дюркгейм, предрекавший в 1908 г. полное разрушении той власти, которая разрешит защищать свои частные интересы тем, кто по долгу службы «имеет своей задачей представление интересов общества»[372]. Тем не менее различные формы объединений представителей государственной администрации получили значительное распространение в начале XX в., а после окончания Первой мировой войны представители высшей власти все больше склонялись к необходимости законодательного регулирования сложившейся ситуации. Так, в 1919 г. палата депутатов одобрила распространение норм закона 1884 г. на 97 государственных служащих, правда, исключая военных и полицейских . Сложные общественно-политические процессы межвоенных лет отсрочили окончательное разрешение вопроса до 1946 г. Борьба полицейских за признание их права на объединения была частью профсоюзного движения государственных чиновников, но и имела особенности, поскольку полиция всегда рассматривалась как особая государственная служба. Полиция является важнейшим инструментом государственной власти, наделенным правом легитимного насилия, можно сказать, что сущность полицейской функции имманентна сущности самого государства в веберовском понимании. Неустранимость политического характера полицейской деятельности являлась главным препятствием легализации полицейского профсоюзного движения. Солидарность кадрового корпуса полиции выковывалась в процессе осмысления важнейших проблем его существования, выявления потребностей и выдвижения насущных требований по улучшению положения. Это привело первоначально к созданию союзов на основе дружеских связей. Первыми на этом пути стали комиссары полиции . Они имели сложный юридический статус, приводящий к значительным трудностям в их служебной деятельности. Но важнее то, что они находились в постоянном контакте как со всеми инстанциями, в обязанности которых входило обеспечение общественной безопасности, так и с населением. Профессиональные объединения сотрудников полиции, отстаивая собственные интересы, первыми выдвигали и инновативные модели полицей- [373] [374] ской деятельности в целом. Им принадлежали первые инициативы по созданию специальной профессиональной подготовки[375]. Закон от 1 июля 1901 г. разрешил гражданам Франции свободно объединяться в ассоциации, что благоприятствовало их развитию в полицейской среде, поскольку теперь для их образования сотрудникам полиции не требовалось получать разрешение руководства. Несмотря на сопротивление властей, опасавшихся вовлечения полицейских в политическую деятельность, особенно в столице, их ассоциации постепенно развивались в сторону настоящих профессиональных союзов. С приходом в 1920-е гг. к власти блока левых партий, декларировавших свою поддержку полицейскому синдикализму, ассоциации стали преобразовываться в профсоюзы, т. е. такие организации, которые непосредственно создаются с целью представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов его членов. Личный состав Парижской префектуры полиции организовался в Главный синдикат. В 1925 г. был создан Главный синдикат полиции. Диалог полицейских профсоюзов с властью, особенно плодотворный в 1920-е гг. и в период после победы в 1936 г. Народного Фронта, способствовал осуществлению многих реформ, касающихся как условий и оплаты труда полицейских, так и полицейского управления, в целом, но не завершился юридическим закреплением их статуса. В период с 1940 г. по 1945 г. деятельность профсоюзов в полиции была запрещена. Закон от 19 октября 1946 г., определивший положение государственных служащих, признал за ними (ст. 6) право образования профсоюзов и определил порядок их регистрации[376]. Статья 20 ввела принцип «совместного управления» в деятельность государственных учреждений. На центральном уровне (министерства), на уровне департамента и на уровне конкретного учреждения предусматривалось создание административных паритетных ко миссий, которые в равной пропорции включали представителей администрации, назначенных министерством, и представителей от профсоюзов, избранных сотрудниками. Это соуправление было институционализировано и в Национальной полиции, где комиссии низового уровня участвовали в принятии решений, касающихся назначений на должность, любых изменений, понижений и продвижений по службе, применений дисциплинарных взысканий и т. д. Профсоюзы постепенно приобрели большое влияние на деятельность комиссий. Степень вовлечения французских полицейских в профсоюзное движение достаточно высока, в настоящее время три четверти сотрудников являются членами профсоюзов. Выборы в эти комиссии, так называемые профессиональные выборы, показывают влияние профсоюзов, которых во Франции достаточно много[377]. Это соуправление представлено и на центральном уровне, процесс выработки управленческих решений министерством внутренних дел предполагает согласование, переговоры с профсоюзами, прежде всего, с консультативной комиссией, в состав которой входят представители самых влиятельных профсоюзов. Ж.-Л. Лубе дель Бейль приводит для характеристики сложившегося к началу 1980-х гг. положения слова чиновника Министерства внутренних дел: «Министры внутренних дел имеют очень особые отношения со всеми профсоюзными руководителями, они не имеют возможности управлять полицией без постоянного и напряженного диалога с профсоюзами» . В 1948 г. были введены важнейшие ограничения для полицейских профсоюзов - им было запрещено принимать участие в забастовках. В этом же году был создан Независимый национальный синдикат полиции (SNIP- CRS). Через год - Национальный профсоюз полицейских в форме (SNPT) . Таким образом, в условиях роста преступности и изменения ее характера, динамичного развития общества индустриального мира, важным фактором адаптации полицейской системы стали качественные характеристики кадрового состава. В период Третьей Республики происходило постепенное определение критериев отбора сотрудников полиции, организации их обучения, унифицированных форм прохождения службы - все то, что принято объединять понятием профессионализация полицейской деятельности. Именно в это время делает первые шаги полицейская наука, а, именно, научные методы идентификации личности, которые преобразуют содержание полицейской работы, впервые позволяя сформулировать специальные квалификационные требования к персоналу. Период конца XIX в.- начала XX в. стал поворотным в становлении профессии полицейского во Франции. Основой нашего подхода стали представления о том, что профессиональная дифференциация является одним из важнейших параметров общества модерна, а важнейшей составляющей процесса модернизации европейских обществ в XVIII-XIX вв. - становление социально значимых профессий. В то же время профессионализация - неотъемлемый компонент институциализации полицейской функции. В этом контексте в течение более двух столетий полицейская деятельность в своем развитии прошла основные этапы профессионализации: выделение собственной уникальной области знания и трансформация ее в социальный престиж; формирование идеологии профессиональной группы, ее публичного образа, в котором акцент делается на профессиональную этику, альтруистическое служение обществу; создание профессиональных организаций, ассоциаций . В XX в. этот процесс становится предметом рефлексии со стороны полицейского сообщества. Например, в 1930-е гг. Международная Ассоциация руководителей полиции создала комитет по профессионализации полиции, которым на основе «достижений современной социологической науки» были выработаны критерии достижения полицией уровня «профессии»: «увеличивающаяся и обновляющаяся организованная совокупность знаний, базирующаяся на специальных методах; возможность и условия для формального обучения совокупности профессиональных знаний и процедур; применение ква- 1 ЛО Мансуров В. А., Юрченко О. В. Указ. соч. С. 36-46. лификационных процедур для определения принадлежности к профессии и профессиональной идентификации; наличие профессионального объединения, которое включает значительное число членов профессии, имеющих необходимую квалификацию для профессиональной деятельности, и оказывает влияние на поддержание профессиональных стандартов; моральный кодекс, который, в целом, определяет отношения членов профессионального сообщества друг к другу и к обществу»[378]. Тем не менее, по сравнению и с «классическими», и «новыми» профессиями, сформировавшимися в XIX в., следует отметить незавершенность профессионализации полицейской деятельности, а также ее причины, сохраняющие свое значение и в настоящее время: 1. Дефицит системного знания, связывающего теорию и практику. 2. Бюрократическая структура полиции. Она, с одной стороны, является хорошей почвой для развития профессии, с другой - доминирование иерархии должностей над иерархией профессионалов ему препятствует[379].