Введение воеводского правления. Плюсы и минусы нового управления

С упразднением учреждений, не отвечавших условиям жизни России, в губерниях и провинциях шел процесс формирования новой системы управления, центральной фигурой которой ста­новился воевода.

По предложению Меншикова, была введена должность това­рища или помощника провинциального воеводы, назначаемого из отставных унтер-офицеров (по одному на провинцию), в зада­чи которого входил сбор и отпуск денег. А «чтобы у воевод с теми офицерами не было распри» было постановлено, «давать про­винциальным воеводам ранг полковничий, пока они воеводами будут». Высокое положение главного администратора позволяло избежать того соперничества, которое в начале 1720-х гг. меша­ло совместной работе воеводы и камерира. Воеводы, исправно исполнявшие свои обязанности, при отставке могли сохранить чин полковника и даже получить более высокий. Такая перспек­тива, по мнению законодателей, могла «побудить их к наилуч­шей ревности и осторожности»24.

В январе 1727 г. Верховный тайный совет приступил к фор­мированию нового состава местных правителей. В феврале были определены кандидаты на должности губернаторов и вице-гу­бернаторов; в марте — воеводы в 31 провинцию и 165 городов и пригородков. На городовых воевод был возложен как суд, так и наблюдение за сбором податей «под надзором провинциальных воевод». В городах воеводы получали чин майора, а в пригород-ках — поручика, но, как и провинциальные воеводы, только на время нахождения у должности.

24 ПСЗ—1. Т. 7. № 5033. 15 марта 1727 г.

25 Там же. №5033, 5053, 5056. 15 марта, 31 марта, 6 апреля 1727г.; Богословский М.М. Указ. соч. С. 496, 500, 502.

255

Уже в указах 1727г. были намечены основные направления деятельности местных администраторов, которые нашли свое полное отражение в «Наказе губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать». Этот доку­мент был утвержден Петром II в 1728г.26 Сравнивая «Наказы» 1719 и 1728 гг., известные историки Ю.В. Готье и М.М. Богослов­ский по-разному оценивают новый документ. «Чуждый широких и неосуществимых размахов, — писал Богословский, — "Наказ" 1728 г. верно отражал действительность; в этом и заключался сек­рет его долговременного действия». По оценке Готье, Богослов­ский идеализировал «Наказ» 1728 г., который «представлял основной законодательный акт в истории контрреформы, унич­тожившей областные учреждения Петра Великого»27.

Преобразования 1726—1729гг. не внесли существенных из­менений в центральное управление, но произвели настоящую революцию в местном. Сложная система областных учрежде­ний, заимствованных у Швеции, была заменена традиционным для России воеводским правлением. Отличаясь простотой и де­шевизной, что тогда особенно привлекало законодателей, новое управление имело ряд бесспорных преимуществ перед петров­ской административной системой.

При преемниках Петра I административно-территориальное устройство страны получило четкую, иерархически выдержан­ную структуру: 14 губерний, на которые подразделялась терри­тория России (без пяти Слободских полков и Украинской воен­ной линии), состояли из 47 провинций, включавших более чем 250 уездов28. Стройный характер получило и местное управление: во главе администрации стоял губернатор, ответственный перед верховной властью; губернатору подчинялись провинциальные воеводы, а им — уездные воеводы, под началом которых нахо­дились пригородные воеводы.

26 ПСЗ—1. Т. 8. № 5333. 12 сентября 1728 г.

27 Богословский М.М. Указ. соч. С. 506; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. С. 27, 61.

28 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 108.

29 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520.

256

системы управления служит красноречивым свидетельством ее соответствия условиям жизни России XVIII в. Вместе с тем, со­средоточив в руках местных начальников все нити управления (административного, финансового, судебного), и оставив без казенного содержания большую часть служащих, законодате­ли второй половины 1720-х гг. создали благоприятные условия для распространения злоупотреблений и беззакония, с чем на протяжении последующих пятидесяти лет тщетно боролись их преемники.

Другим серьезным минусом новой системы был явный дис­баланс между местным и центральным управлением: «облегчен­ному» варианту местного управления не отвечала разветвленная система центральных учреждений, носивших бюрократический характер. Результаты деятельности различных ведомств в виде многочисленных предписаний, распоряжений, запросов стека­лись в воеводские канцелярии, требуя безотлагательного испол­нения. Очевидно, что эти единственные местные учреждения не располагали необходимым числом служащих для своевременно­го исполнения требований центра. Дефицит приказных кадров, который всегда испытывали местные учреждения, с началом действия новой системы управления приобрел особую остроту.