Усиление роли губернатора в местной администрации

B. O. Ключевский в своем курсе лекций отмечает, что в царствование Николая I областное управление «оста­лось на прежних основаниях, даже в прежнем виде; оно не было усложнено подобно центральному; подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское».

A. A. Долгоруковым, в результате чего губернатора не только отстранили от должности, но и отдали под суд.

Еще в первой четверти XIX в., при Александре I, в связи с учреждением министерств, предметом длитель­ного обсуждения была должность генерал-губернатора, но конкретного решения правительство не приняло. B 1827 г. были рассмотрены проектыГурьева, Балашо­ва, Сперанского, и за основу был взят принцип центра­лизации губернского управления. Теперь должность генерал-губернатора стала исключением и учреждалась лишь в приграничных местностях (на окраине империи) или по особым политическим соображениям. Высшей должностью на местах являлась должность губернато­ра. Именно в царствование Николая I наиболее убеди­тельно просматривалась тенденция укрепления власти губернатора: она была четко изложена в Наказе губер­наторам от 3 июня 1837 г., в котором губернатор провоз­глашался «хозяином губернии», являясь главным пред­ставителем верховной власти на местах. «Гражданские губернаторы, - подчеркивалось в первом параграфе Наказа, - как непосредственные начальники вверен­ных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия». По мере усиления власти губернато­ров ослабевала самостоятельность губернских правле­ний.

3 июня 1837 г. была введена новая форма отчетов гу­бернаторов, которая включала такие сведения, как описание природных условий, сведения о населении, состоянии сельского хозяйства, о развитии промыш­ленности, промыслов, торговли, народном просвеще­нии, здравоохранении, сословиях, вероисповедании[41]

B. O. Ключевский обратил внимание на то, что зако­ном 1837 г. влияние дворянства на местное управление нс было усилено: «Дворянство стало вспомогатель­ным средством коренной администрации, полицей­ским орудием правительства». B частности, было ус­ложнено устройство земской полиции, руководимой дворянством. Исправник, начальник уездной поли­ции, продолжал действовать, но каждый уезд разде­лялся на станы, возглавлявшиеся становым, который назначался губернским управлением и только по реко­мендации дворянского собрания. Резюмируя проис­шедшие изменения, выдающийся историк констатиро­вал: «Всс управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали ра­ботал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подверга­лись опасности треснуть от слишком усиленной дея­тельности в верхних. Чем больше развивался такой ме­ханизм, тем менее оставалось у руководителей его воз­можности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес,-за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило из центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателя­ми этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги.

Co второй четверти XIX в. стало широко практико­ваться назначение гражданских губернаторов, которым, кроме местной администрации и полиции, были под­чинены также местные войска и военные учреждения, находящиеся на территории губернии. Губернское правление, уже в начале XIX столетия начавшее терять роль основного административного учреждения гу­бернии, к середине этого века превратилось в исполни­тельную канцелярию при губернаторе. Новое едино­образие в организационном устройстве канцелярии было закреплено «Положением о порядке производст­ва дел в губернском правлении» от 3 июня 1837 г., по которому канцелярии подразделялись на четыре отде­ления. Начиная с этого года вице-губернатор стал во главе первого отделения, которое ведало вопросами публикации законов, следило за исполнением распо­ряжений губернатора и губернского правления, полу­чало сведения по административным, полицейским, судебным и финансовым вопросам, надзирало за газе­той «Губернские ведомости».

Чиновники второго отделения занимались основны­ми делами губернского правления по «охранению по­рядка и общественного спокойствия», распоряжались полицией. Здесь же рассматривались дела, связанные со ссылкой крепостных крестьян в Сибирь, розыском бег­лых крепостных, дезертиров из армии, занимались так­же и хозяйственными делами. Что касается третьего от­деления, то оно связывало губернатора и губернское правление с местными судами, контролировало судо­производство, местные тюрьмы. B четвертом отделе­нии канцелярии губернатора осуществляли связь адми­нистрации с финансово-хозяйственными органами.

Поскольку функции губернатора и губернского правления были весьма обширными, то для усиления оперативности их деятельности был создан ряд колле­гиальных и совещательных учреждений под председа­тельством губернатора.

C усилением власти губернатора его положение становилось двойственным. C одной стороны, его на­значал непосредственно монарх, которому он пред­ставлял отчеты о положении всех дел во вверенной ему губернии, освобождал от службы его тоже только им­ператор. C другой стороны, губернатор, одновременно являясь чиновником Министерства внутренних дел, подчинялся также и министру.

B предреформенный период должность генерал-гу­бернатора с особыми полномочиями получила свое дальнейшее развитие в «Инструкции генерал-губерна­торам» (от 29 мая 1853 г.) и в Своде законов Россий­ской империи. Теперь генерал-губернатор - лицо, об­леченное доверием императора, независимое от выс­шего управления, стоящее наравне с министрами. Более того, они могли делать доклад лично императо­ру и получали от него высочайшие повеления. Таким образом, должность генерал-губернатора перестала быть чисто административной, она превращалась ис­ключительно в политическую власть.

Должность генерал-губернатора существовала в пе­риод конца 40-х - начала 50-х гг. и была вне губернской администрации. Генерал-губернаторы осуществляли чрезвычайный надзор и подчинялись лично царю. B сере­дине XIX в. в России было десять генерал-губернаторов (виленский, гродненский, ковенский и минский; витеб­ский, могилевский и смоленский; наместник кавказ­ский и генерал-губернатор новороссийский и бесса­рабский; киевский, волынский и подольский; лиф- ляндский, эстляндский и курляндский; московский, черниговский, полтавский и харьковский; санкт-петер-

13A.

Губернаторы в то время именовалисьдвояко: граж­данский губернатор или военный и гражданский гу­бернатор[42], имевшие одинаковые функции, за исключе­нием того, что в подчинении военного губернатора на­ходились войска внутренней стражи.

B своем подавляющем большинстве губернаторы назначались из гвардейских полковников, которые по­лучали чин генерал-майора при переходе в Министер­ство внутренних дел. Как и генерал-губернаторы, они также плохо разбирались в гражданских делах, были некомпетентны в руководстве администрацией, то есть явно не соответствовали той должности, на кото­рую их определяла верховная власть[43].

Среди занимавших губернаторскую должность од­на половина состояла из генералов, а вторая - из чи­новников, служивших в Министерстве внутренних дел или работавших в губернской администрации. Основ­ная часть губернского корпуса была представлена чи­нами IV класса. B сословном отношении все губернато­ры являлись потомственными дворянами, а по вероис­поведанию - в основном православными (83%). B сере­дине XIX в. только 9 губернаторов имели высшее образование (университет, лицей, корпус инженеров путей сообщения), 9 - среднее (кадетский корпус, гим­назии), а домашнее - 30. Следовательно, 62,5% губер­наторов не имели систематического образования. Что же касается их имущественного положения, то 58,3% были помещиками, кстати, не все относились к числу самых богатых.

B николаевскую эпоху периферийная администра­ция в отличие от столичной была в большей степени са­мостоятельной. Пользуясь отдаленностью от столицы, губернаторы на местах чинили беззаконие и произвол. А.И. Герцен писал о них в «Былом и думах» так: «...чиновничество царит в северо-восточных губерни­ях России и в Сибири; тут оно раскинулось беспрепят­ственно, без оглядки... Bce меры правительства ослаб­лены, все желания искажены - и все с видом вернопод­даннического раболепия и с соблюдением всех канцелярских форм». И в качестве примера приводит генерал-губернатора Западной Сибири И. Пестеля. «Это был, - отмечает Герцен, - настоящий римский проконсул, да еще из самых яростных. Он завел откры­тый систематический грабсж в своем крае». Как свиде­тельствуют современники, казнокрадство, мздоимст­во, взяточничество являлись массовым, обычным явле­нием не только для чиновников местного аппарата, но и для самих губернаторов.

Вторым лицом в губернской администрации являл­ся вице-губернатор. «Прямое назначение вице-губер­натора, - говорилось в законе, - есть: 1) быть непо­средственным помощником и сотрудником начальни­ка губернии по всем частям управления оною; 2) иметь ближайший надзор по всем частям губернского прав­ления, наблюдать вообще за делопроизводством, бла­гоустройством и порядком в целом правлении, и в осо­бенности в канцелярии присутствия и частях ее; 3) за­ступать временно место начальника губернии каждый раз, когда губернатор почему-либо не управляет гу­бернией». Ha 1 января 1853 г. в России числилось 52 ви­це-губернатора. B отличие от губернаторов все вице­губернаторы (за некоторым исключением) имели опыт гражданской административной службы и в большин­стве своем были чинониками V класса. Из их числа 32,2% имели высшее, 35,3% - среднее и 32,2% - домаш­нее образование. Иными словами, вице-губернаторы были более образованными по сравнению с губернато­рами, своими непосредственными начальниками.

Необходимо особо отметить, что в первой половине XIX в. в наибольшей степени проявились особенности управления национальными окраинами. Система уп­равления этими частями империи характеризовалась прежде всего спецификой административно-территори­ального деления - в прибалтийских губерниях, Финлян­дии, наместничестве в царстве Польском, на Кавказе.

B рассматриваемое время в трех прибалтийских гу­берниях, объединенных чаще в Прибалтийское генерал- губернаторство (Остзейское) существовала система со­словных органов дворянства, сложившаяся еще в XVI-XVII вв. Bo всехзвеньях бюрократической иерархии на службе находились прибалтийские бароны. Финлян­дия, присоединенная к России в 1809 г. и ставшая великим княжеством, получила весьма значительную автономию.

Царство Польское, созданное в 1815 г., имело автоно­мию, закрепленную конституцией, которая установила связь Польши с Россией. Российский монарх являлся главой Польши и управлял ею через наместника, кото­рый назначался из членов правящей династии Романо­вых. Сенат, состоявший из двух палат (Сената и Посоль­ской избы), осуществлял законодательную власть. Дей­ствовавший под руководством российского наместника Государственный совет выполнял административные функции. Польское царство состояло из восьми вое­водств во главе с воеводой. Всесословная волость - гми­на - была здесь низшей территориальной единицей. За­метим, что во всех звеньях администрации, суда и поли­ции ведущая роль принадлежала польским помещикам.

Кавказский край в первой половине XIX в. пред­ставлял весьма пеструю картину. Он был разделен на несколько областей, отличных друг от друга в соци­ально-экономическом, политическом и культурном отношении. Именно эта специфика предопределила многообразие форм управления в этом регионе. Уп­равление на Северном Кавказе было значительно бли­же к общероссийскому и административно осуществ­лялось из Тифлиса - центра края.

Вся специфика управления отдельными националь­ными окраинами определялась конкретными задачами верховной власти на местах: на Кавказе - постоянными войнами с Османской империей и Персией, а также во­оруженными столкновениями с горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления западных гра­ниц России. B отличие от центральных губерний специ­фические задачи национальных окраин диктовали са­модержавию необходимость предоставления админист­рации весьма широкой самостоятельности в действиях и даже независимости от центральных учреждений.

B своей национальной политике центральная власть опиралась прежде всего на местную феодальную или родоплеменную элиту, которую самодержавие при­влекало в низовые звенья местного управления.

Генерал-лейтенант, граф Михаил Семенович Воронцов

1.