<<
>>

§4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.

История местного управления в этот период, в том числе история губернаторства, обстоятельно изучена М.М.Шумиловым [128]. Вторая половина XIX в. прошла под знаком попыток реальной модернизации социально-политического и экономического строя России.

С одной стороны, начался широкомасштабный процесс реформирования государства по буржуазному пути, инициатором которого выступил император Александр П. С другой стороны, наблюдалось нарастание антиправительственной деятельности организаций радикально настроенной части общества, неудовлетворенной целями и глубиной реформ.

Необходимость перемен понималась во всех слоях общества. Вместе с тем, в правящих кругах не было единого мнения относительно содержания, масштабов и темпов проведения реформ. Выступая перед московским дворянством в марте 1856 г., Александр II обозначил свое отношение к главному вопросу - крестьянскому: лучше отменить крепостное право сверху, чем дожидаться, когда оно начнет меняться снизу. Эта позиция - проведения реформ сверху - стала политическим кредо императора.

По указу Александра II в 1857 г. был создан Секретный комитет для обсуждения целого пакета мер, включая крестьянскую и судебную реформы, реформу губернского управления и создания самоуправления, реформу армии. В «партию реформ», окружавшую Александра II, входили братья Н.А. и Д.А. Милютины, СМ. Зарудный, министр внутренних дел С.С.Ланской, министр народного образования Я.Н.Ростовцев, историк К.Д.Кавелин. Ее неформальным лидером был брат Александра II Великий князь Константин Николаевич.

19 февраля 1861 г. Александром II были подписаны важнейшие документы - «Манифест» и «Положения», которые стали прологом великих реформ. Помещичьи крестьяне получили личную свободу, право без согласия помещика определять род занятий, приобретать имущество. Собственность на землю сохранялась за помещиками, на них же возлагалась обязанность выделять крестьянам необходимый минимум земли за выкуп...

Крестьянская реформа носила ярко выраженный компромиссный характер. Правительство, опасаясь разрушительных последствий реформы и социального бунта, не пошло на поводу у помещиков, требовавших освобождения крестьян без земли. Но не пошли реформаторы и на быстрый слом помещичьего землевладения, опасаясь лишиться главной политической опоры самодержавия. Реформа также оставила нетронутой крестьянскую общину с целью гарантии сохранения и развития крестьянских хозяйств и как фискальной единицы. Была создана ситуация конкуренции между буржуазными элементами и помещиками, что способствовало развитию прогрессивных экономических отношений.

Проведение в жизнь крестьянской реформы на первых порах оживило деятельность Губернского правления, открыв ему новую широкую отрасль ведения - крестьянское дело. Введение в действие Положений 19 февраля 1861 г., последующее за тем подчинение общему управлению бывших государственных крестьян и других многочисленных разрядов сельского населения возложили на местную администрацию под руководством губернаторов ответственные и живые заботы по разнообразным вопросам земельного устройства, организации суда и общественного управления крестьян. Но этот расцвет местной административной деятельности продолжался недолго.

Крестьянский вопрос был слишком поспешно признан окончательно решенным.

Основными принципами реформ 60-х гг. были: 1) уравнение прав всех сословий; 2) отделение суда от администрации; 3) уменьшение правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных потребностей; 4) децентрализация управления. Пытаясь приспособить самодержавие к неудержимо развивавшимся буржуазным отношениям, Александр II стремился, минимально реформируя политический строй, открыть дорогу для развития инициативы «внизу», на уровне губернии, города, уезда...

Каждый принцип, проводившийся в жизнь той или иной реформой, существенно влиял на должность губернатора, уменьшая, увеличивая и вообще изменяя разные стороны деятельности последнего. Уравнение прав всех сословий, выразившееся главным образом в освобождении крестьян, выдвинуло вопрос об организации крестьянского самоуправления и надзора за ним, к чему были привлечены губернаторы. Отделение суда от администраций, нашедшее отражение в судебных уставах 20 ноября 1864 г., почти уничтожило судебную деятельность губернаторов и поставило новые суды вне их влияния. Расширение самодеятельности общества и снижение правительственной опеки в местных делах выразилось, прежде всего, в земской и городской реформах, освобождавших губернаторов от решения большого массива вопросов, связанных с непосредственной жизнедеятельностью населения. Одновременно повышалась роль губернатора как органа надзора.

Но обо всем по порядку. В административной практике Александра II прослеживается курс на сокращение чрезвычайной власти на окраинах империи. По мере инкорпорации окраин в состав империи в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское генерал-губернаторства, в 1866 г. - Петербургское, в 1874 г. - Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторство, в 1876 г. - Прибалтийское. В это же время в губерниях вводится своеобразный «кандидатский стаж» - прежде, чем претендент на конкретную губернаторскую должность будет назначен губернатором, он в течение нескольких месяцев был обязан «исполнять должность» губернатора. В казачьих областях с 1881 г. военный губернатор или губернатор становится одновременно и Наказным атаманом соответствующего казачьего войска.

С первых дней царствования Александра II правительство столкнулось с проблемой реформирования системы административного управления. И по мере приближения отмены крепостного права, а также нарастания крестьянского и либерального движения, с одной стороны, и активизации сопротивления значительной части помещиков, выступавших против проведения крестьянской реформы, с другой, эта проблема становилась все более актуальной.

В 1855-1856 гг. в петербургских правящих кругах широко обсуждались записки курляндского губернатора П.А.Валуева «Дума русского» и чиновника по особым поручениям при лифляндском, курлянд-ском и эстляндском генерал-губернаторе Ю.Л. фон Кубе «Централизация». В них резко критиковалось засилье бюрократии и предлагалось провести децентрализацию системы управления. Так, Ю.Л. фон Кубе, полагая, что «нет предмета более важного... чем устройство государственного управления», предложил ограничить всевластие петербургских министров, «разделив Россию на 12 наместничеств во главе с непосредственно подчиненными императору наместниками...». Автор записки намечал расширение компетенции и самостоятельности «низших местных властей», в то время «униженных до ничтожества» [129].

В октябре 1856 г. Александр II поставил перед правительством задачу: не разрушая «общего порядка управления», улучшить его в губерниях путем расширения губернаторской власти и ограничения чрезмерно раздутой переписки» [130]. Министр внутренних дел С.С.Ланской циркулярным предписанием от 20 октября 1856 г. обязал губернаторов представить предложения по улучшению управления губерниями. Соображения об усилении власти начальников губерний поступили от 19 губернаторов и 5 генерал-губернаторов. «Почти все они сходятся в одном, - отмечал С.С.Ланской во Всеподданнейшей записке, - а именно, в необходимости расширения губернаторской власти за счет круга действий министерств...» [131]. Ланской поддержал стремление губернаторов расширить собственную власть за счет других ведомств. Но министры, наоборот, резко выступили против этих притязаний, не без основания опасаясь попасть под опеку министра внутренних дел, которому губернаторы были подчинены.

Отвергнуть указания императора, оставив все по-прежнему, в то время было уже нельзя. Ряд министров в окружении царя ( М.Н.Муравьев, В.Н.Панин, Я.И.Ростовцев) при поддержке главноуправляющего Третьим отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии В.А.Долгорукова и председателя Государственного Совета Ф.А.Орлова, считавших губернаторскую власть на местах «недостаточной», предложили на период проведения в жизнь крестьянской реформы повсеместно ввести институт генерал-губернаторов, подчинив им губернаторов. По свидетельству начальника земского отдела МВД Я.А. Соловьева, названное выше предложение было следствием «страхов и опасений», что обманутые в своих ожиданиях «свободы» крестьяне после опубликования «Манифеста» могут восстать не только в отдельных уездах, но и в целых губерниях» [132].

Опасаясь обострения ситуации, Александр II 17 марта 1858 г. поручил С.С.Ланскому составить инструкцию будущим генерал-губернаторам. Однако, министр МВД, заручившись поддержкой 46 губернаторов (против выступили только трое), 1 августа 1858 г. передал императору записку с обоснованием нецелесообразности повсеместного учреждения института генерал-губернаторов. В ней утверждалось, что «существующие затруднения в управлении» с назначением генерал-губернаторов «не устранятся». Наоборот, последние привнесут в государственный механизм двойственность, поколеблют и ослабят полезное влияние губернаторов, возбудят бесплодные и даже вредные столкновения с высшими учреждениями и... усложнят производство дел и переписку, а по крестьянскому вопросу это учреждение окажется слишком слабым для предупреждения беспокойств и волнений» [133].

Такой демарш министра вызвал недовольство императора. «Я прочел все с большим вниманием, - писал он Ланскому, - и должен откровенно сказать, что записка эта сделала на меня весьма грустное впечатление. Она, верно, составлена не Вами, а кем-нибудь из директоров департаментов или канцелярии, которым предполагаемое новое учреждение не нравится, ибо должно ослабить их власть и то значение, которым они привыкли пользоваться и часто употреблять во зло» [134].

Получив такой ответ Александра II, С.С.Ланской подал прошение об отставке. Но император не принял отставки, хотя и не отказался полностью от намерения ввести институт генерал-губернаторов. 25 марта 1859 г. последовал указ, предусматривавший образование при министерстве внутренних дел комиссии для выработки проекта реформы уездных учреждений на началах «отделения следствия и судопроизводства от полиции, объединения самой полиции в один уездный орган, предоставления хозяйственному управлению большего единства и самостоятельности и, наконец, четкого определения степени участия сословий в хозяйственных делах уезда» [135]. В октябре 1859 г. на комиссию была возложена обязанность составить проект реформы губернских учреждений на тех же началах, что и уездных [136]. Сама комиссия получила название «О губернских и уездных учреждениях» или «Милютинской комиссии».

Таким образом, позиция губернаторов, поддержанных МВД, взяла верх. Немалый вклад в эту победу внесло местное дворянство, «не желавшее, - по словам Я.А.Соловьева, - испытывать на себе деспотическую и произвольную власть ни военных генералов в качестве генерал-губернаторов, ни офицеров в качестве уездных начальников» [137].

Вместе с тем, по мере приближения момента введения крестьянской реформы проблема необходимости расширения компетенции губернаторов все больше беспокоила императора. Поэтому, обнаружив этот вопрос среди планировавшихся, но не поступивших на обсуждение Комитета министров в 1860 г., он наложил резолюцию с вопросом: «Когда дело это будет представлено?» [138]. Сменивший в апреле 1861 г. С.С.Ланского на посту министра внутренних дел П.А.Валуев, однако, явно не спешил с постановкой этого вопроса. Объяснялось это тем, что в представленных ему председателем комиссии «О губернских и уездных учреждениях» Н.А.Милютиным «Предварительных соображениях о преобразовании губернских учреждений» и «Проекте преобразования губернских учреждений» намечалось не усиление власти губернаторов, а преобразование губернских правлений и образование под председательством губернаторов губернских советов, призванных объединить деятельность местных административных органов и разрешить возникавшие между ними «недоумения и споры» . При этом особо подчеркивалось, что все дела в губернских советах будут решаться коллегиально, большинством голосов [139]. Если бы данный проект был тогда реализован, в губернии появился бы наряду с губернатором коллегиальный орган власти, что делало губернатора первым среди равных. Это действительно могло создать основу кардинальной реформы губернского управления, способную сблизить общество и власть на местах и тем самым создать мощную поддержку реформам снизу.

Однако, проект Н.А.Милютина не был поддержан ни императором, ни Комитетом министров, ни новым министром внутренних дел, так как этот проект посягал на основной принцип устройства политической системы России - принцип самодержавия, покоящийся на жесткой иерархии исполнительной власти. Таким образом, была упущена уникальная возможность привести в соответствие с реформируемыми общественными отношениями и самыми низшими этажами управления систему местного (губернского) управления в России. Именно на этой основе в дальнейшем поэтапно и наиболее безболезненно можно было перейти к конституционной монархии.

В 60-х гг. идея децентрализации управления становилась все более популярной. Однако, разными политическими силами в это понятие вкладывалось различное содержание. В записке директора департамента общих дел графа П.А.Шувалова «О децентрализации управления и упрощении порядка делопроизводства по департаменту общих дел» [140] дается наиболее глубокое понимание децентрализации применительно к российской действительности. П.А.Шувалов разделял ее на два вида: бюрократическую децентрализацию и самоуправление. Бюрократическую децентрализацию он понимал как перераспределение функций между коронными центральными, губернскими и уездными учреждениями, которое освободило бы министров от массы дел, поступавших из губерний, а губернаторов, соответственно, от дел поступавших из уездов. В России, - по мнению Шувалова, - немало людей, полагающих, что « все дело заключается в предоставлении губернаторам большей власти и самостоятельности. Стоит только... взять небольшую долю власти министра и передать ее губернаторам, а часть губернаторской власти отдать уездным и городским начальникам - и тотчас произойдет децентрализация: министр будет облегчен в своих бумажных занятиях, а народ, удовлетворяемый в своих нуждах на месте длинных проволочек, немедленно почувствует благоденствие». Однако, это распространенное мнение, как утверждал граф, было большим заблуждением.

В подтверждение своего вывода он приводил многочисленные сетования губернаторов на недостаток предоставленной им власти и не менее многочисленные жалобы местных жителей на произвол и беззакония со стороны губернаторов. Исключать различного рода злоупотребления помогал лишь контроль за их деятельностью. А этот контроль в своем развитии неизбежно сводил на нет административную децентрализацию. Иначе говоря, его следствием была та же централизация власти. Итак, административная, бюрократическая децентрализация управления, - по убеждению П.А.Шувалова, - это не более чем временная мера.

Альтернативой бюрократической децентрализации являлось, по мнению Шувалова, развитие самоуправления, предоставленное пока только сельской общине. «При строгом развитии начал, положенных в основу общин, с распространением этих начал на все сословия, децентрализация совершится сама собой, без особых усилий со стороны правительственных лиц». Все свои надежды он возлагал на комиссию «О губернских и уездных учреждениях».

Нам представляется, что записка Шувалова предлагала механизм создания гражданского общества и демократизации местного управления в России. Однако, в условиях сохранения авторитарного самодержавного режима местное самоуправление развивается весьма трудно.

С 1861 по 1863 гг. Комиссия о губернских и уездных учреждениях, зайдя в тупик при подготовке реформы общего губернского управления, занялась преимущественно разработкой проекта земской реформы: наказа и «Временных правил о земских повинностях». Окончательный вариант проекта «Положения о земских губернских и уездных учреждениях» в июле 1863 г. обсуждался Государственным Советом, а 1 января 1864 г. был законодательно утвержден.

Один из наиболее последовательных сторонников реформаторского курса, главноуправляющий Вторым отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии М.А.Корф, придавал земской реформе исключительно важное значение. Он писал: «Цель этой реформы, конечно, не та только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и правильном составе; сущность ее, напротив, - в изменении самых коренных условий нашей системы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале почти до сих пор чуждом децентрализации и самоуправления» [141].Однако, известно, что в либеральных кругах земскую реформу рассматривали как средство, с помощью которого самодержавие «откупилось от конституции» [142].

Еще больше ее эффект ослаблялся тем, что не была осуществлена губернская реформа в целом. Видимо, с этим связаны имеющиеся и крайне негативные оценки земской реформы. Так, И.М.Страховский, сам имевший опыт губернаторства, позднее занимавший крупный пост в правительственном аппарате и участвовавший в нескольких правительственных комиссиях по местной реформе, в 1913 г. выпустил труд «Губернское устройство», в котором писал следующее: «Земская реформа 1864 г., построенная на началах совершенного обособления вновь созданных земских учреждений от местной администрации, не только была связана с изъятием из ведения последней, под названием «хозяйственных дел» целого ряда дел управления, но поставила наряду с правительственной администрацией, в одном и том же составе местных учреждений, конкурирующий с ней по своему влиянию и значению в общей совокупности местного управления - строй особых учреждений» [143].

Эта точка зрения близка позиции многих современных руководителей субъектов Российской Федерации, которые считают, что Россия еще не готова к введению местного самоуправления, разрывающего единство системы государственной власти. Если на первом этапе введения местного самоуправления в 1993 - 1996 гг. его «терпели», то в конце 90-х гг. XX столетия между губернаторами и мэрами городов разразились целые локальные войны.

В 60-е гг. XIX в. земства были самостоятельны в пределах определенной законом компетенции. Но при этом за ними был установлен губернаторский контроль. Так, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» возлагало на губернаторов обязанность просматривать списки избирателей для выбора гласных в земские собрания и утверждать их. Утверждению на должность подлежали и председатели уездных земских управ. Кроме того, закон предписывал все постановления земских собраний немедленно предоставлять губернаторам, которые наряду с министром внутренних дел могли в семидневный срок приостановить претворение в жизнь любого выходящего за пределы компетенции земства решения. При этом управа как исполнительный орган была обязана опротестованное губернатором решение вновь внести на рассмотрение земского собрания. Если же губернатор вторично не соглашался, то дело передавалось для разрешения в высшую инстанцию Сенат.

Вместе с новыми органами судопроизводства земства существенно сократили губернаторские обязанности непосредственно по управлению. Судебными уставами от 20 ноября 1864 г. деятельность губернаторов ограничивалась лишь участием в определенных законом случаях в заседаниях суда, которыми руководили старшие председатели палат. Вместе с тем был предусмотрен и новый порядок правовой ответственности самих губернаторов. Если раньше они привлекались к суду лишь по царскому «повелению», то, начиная с 1864 г. это право было предоставлено Первому департаменту Сената. Земская и судебная реформы позволили существенно уменьшить на местах количество «коронных» чиновников, представлявших различные ведомства. Только в Новгородской губернии число их по официальным данным сократилось с 1138 человек в 1860 г. до 696 в 1869 г. [144].

В дореволюционной и советской историографии доминирует мнение, что губернаторы отрицательно относились к земствам как к органам, которые отобрали у них часть власти. Однако, хотелось бы привести трактовку этого вопроса Р.Роббинсом, который пытался доказать, что значительная часть губернаторов сначала положительно отнеслась к земствам как органам, заметно разгрузившим их от низовой рутинной работы, сделав должность губернатора политической. Ухудшение отношения к земствам наступило, по мнению американского исследователя, после покушения в 1866 г. Д.В.Каракозова на Александра II, когда в земствах стали усматривать рассадники вольнодумства и радикализма, мало подконтрольные государству [145].

Полагаем, что отношения губернаторов и земств стали одной из ключевых проблем пореформенной России. В условиях искусственной консервации верхних эшелонов власти от буржуазных реформ, именно на местные органы власти и самоуправление легла основная нагрузка по децентрализации и демократизации властных структур, от них шел импульс необходимости реформирования всей системы управления снизу вверх.

В ходе нашего исследования мы убедились, что некоторая часть прогрессивных губернаторов приняла и всячески поддержала земскую реформу, а другая - консервативная (большая) часть скрыто, а зачастую и явно всячески ей противилась. Известный политический деятель пореформенной России А.И.Кошелев, раскрывая характер взаимоотношения губернаторов с земствами конца 60-х гг. писал: « Если и тогда администрация противодействовала земским учреждениям, то она это себе позволяла урывками и исподтишка» [146].

По жизни понятно, почему сначала подготовили и стали проводить земскую реформу, а не губернскую: она встречала существенно меньшее сопротивление, чем губернская реформа, так как меньше затрагивала интересы сильных мира сего. Но в этой логике движения по «пути наименьшего сопротивления» была заложена и главная опасность для земской, да и для других прогрессивных реформ. Ибо политическим остовом Российской империи были губернаторы, не изменив систему власти которых и сам кадровый состав, было невозможно провести что-то принципиально новое в каждой отдельно взятой губернии и в стране в целом. Ведь не случайно Екатерина II двадцать лет готовила свои реформы и начала их именно с «Учреждений о губерниях», создав принципиально новый механизм местной власти и лично подобрав для его введения и реализации новых наместников и губернаторов. И именно они, наместники императрицы, хорошо подготовленные, поддерживающие реформу и лично ей преданные, начали затем преобразования в других сферах жизни страны.

«Партия реформ» Александра II не учла этот опыт, доверив старым губернаторам и старой системе губернской власти проводить великие реформы. А ведь если рассмотреть, как проводилась в губерниях крестьянская реформа, становится очевидно, что последовательно она проводилась всего в нескольких губерниях, где на губернаторские места удалось поставить людей прогрессивных взглядов. Таковыми были: калужский губернатор В.А.Арцимович, самарский К.К.Грот, нижегородский А.Н.Муравьев ... В остальных губерниях губернаторы старой закалки либо саботировали реформу, либо всячески вставляли палки в колеса «партии реформ» в проведении радикальных преобразований.

Начав с крестьянской реформы, Александр II сразу же сплотил против только что образовавшейся «партии реформ» все консервативные и реакционные силы. А серьезной поддержки от крестьян он получить еще не мог. Эту реформу, как и последующие, осуществляли старые властные структуры. Поэтому такая последовательность проведения реформ содержала в себе неизбежность отката и контрреформ.

На расстановку сил в высших сферах серьезное влияние оказывало любое изменение внутриполитической ситуации в стране. Большим испытанием для «реформаторов» стал 1863 г. Худшие опасения в верхах возможного всеобщего крестьянского восстания после окончания сроков подписания уставных грамот не подтвердились. Но восстание вспыхнуло в Польше, Литве, Белоруссии, и это вызвало взрыв националистических чувств, прежде всего, среди русского дворянства и сплотило ряды противников реформ.

Серьезно повлияло на политическую ситуацию в стране покушение 4 апреля 1866 г. на императора Александра II. Противники либеральных реформ перешли в новое наступление, пытаясь квалифицировать каракозовский выстрел как прямой результат всех новейших преобразований, ведущих к торжеству демократии в ущерб консервативным началам и самодержавию [147]. Напуганный император расстался с рядом прогрессивных государственных деятелей; начался процесс свертывания реформ и расширения полномочий административно-полицейского аппарата.

В этих условиях в повестку дня вновь выдвинулся вопрос об усилении губернаторской власти. Обращает на себя внимание, что только чрезвычайные политические события заставляли центральные власти вспоминать о губернском управлении. Губернатор в спешном порядке облекался особыми полномочиями, не вязавшимися ни с действительным его положением, как верно отмечал И.М.Страховский, ни со всей системой управления. [148]

В 1866 г. министр внутренних дел П.А.Валуев, министр государственных имуществ А.А.Зеленой и главноуправляющий Третьим отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии и шеф корпуса жандармов П.А.Шувалов подали императору записку «О мерах для немедленного устройства административно-полицейского надзора». «На деле, - говорилось в записке, - губернатор обратился в старшего исполнительного чиновника или лучше сказать, начальника полиции не имеющего значения настолько, чтобы действовать успешно для благоустройства губернии». Причины этого, по мнению авторов записки, заключались в недостаточном влиянии губернаторов на административные учреждения других ведомств и в сложности сношений с ведомствами. Усиление же губернаторской власти, по их мнению, должно было, прежде всего, заключаться в сосредоточении надзора за всеми административными учреждениями в руках губернатора. Поэтому предлагалось расширить права губернатора по проведению ревизий, назначению низших чиновников на должности и привлечению их к ответственности... [149]

Целый ряд министров выступили с резкой критикой этой записки. Министр юстиции Д.Н.Замятнин в отзыве на записку писал: «Расширение прав губернаторов до подобных пределов и сосредоточение в лице их высшей власти над всеми разнообразными отраслями местного управления поставило бы нынешних губернаторов в положение близко подходящее к тому, в котором находились некогда при царях наместники и воеводы» [150]. Указывая, что расширение губернаторской власти не только отменит целые своды законов, но и изменит «существующий у нас порядок государственного управления», Д.Н.Замятнин выступал против намеченных в записке мер. Его поддержал и министр финансов М.Х.Рейтерн.

Тем не менее, записка была рассмотрена сначала на Комиссии, а затем в Комитете министров. Военный министр Д.А.Милютин в дневнике так описывает свое выступление на Комитете министров: « Я был в числе тех немногих членов, которые высказывали мнение, что существующая у нас неурядица происходит совсем не от недостатка прав и ограниченности власти местных администраторов, а, напротив... от их произвола и самодурства, от неуважения к законности и личности, что обращение губернаторов в самовластных пашей не поднимает авторитета их, пока на эти должности будут назначаться личности, не соответствующие тому высокому положению, на которое хотят поставить начальников губерний и пока не будет изменена вся административная система сверху донизу. Все подобные возражения принимались тогда за оппозицию самому принципу самодержавия, за мнения демократические, конституционные» [151].

Об этом заседании Комитета министров остались записи в дневнике П.А.Валуева. Вот что он писал: «Заседание Комитета министров. Первое бурное и пока безрезультатное. Военный министр и министр финансов непримиримым образом нападали на губернаторов, как будто повсеместное ослабление правительственного авторитета было их виной». В ответ на эти высказывания Валуев заявил остальным министрам: «Лив «Колоколе» не встречал таких обвинений против губернаторов» [152].

Комитет министров не принял целиком положения записки, но все-таки пришел к заключению о необходимости увеличения губернаторской власти. 22 июля 1866 г. решение Комитета министров было утверждено Государем и стало законом. Губернаторам было предоставлено право: проводить ревизии всех губернских административных учреждений разных министерств (кроме контрольных палат); изъявлять несогласие при назначениях на должности, производимых по тем же учреждениям, а также представлять в министерства со своими заключениями ходатайства тех же учреждений о награждении подчиненных; и, наконец, приглашать или вызывать к себе по делам службы всех служащих в губернии должностных лиц [153].

«Практически этот закон поставил губернатора, - как отмечает М.М.Шумилов, - в исключительное положение по сравнению с другими должностными лицами в губернии» [154]. Но в то же время нельзя согласиться с утверждением П.А.Зайончковского о том, что названный закон превращал губернатора «фактически в полного хозяина губернии» [155]. Специально подчеркнем, что действие закона не распространялось на мировые суды, земские и городские органы самоуправления. Даже сам министр внутренних дел П.А. Валуев через полгода после принятия закона писал: «При нынешних условиях губернатор не может считаться хозяином губернии. Пост его становится более наблюдательным, чем распорядительным» [156].

Принятие закона 22 июля 1866 г. о местном управлении в Российской империи имело серьезное значение. Все больше усиливался политический характер власти губернаторов: им передавались функции надзора и контроля за деятельностью губернских органов, принадлежавшие со временем Екатерины II генерал-губернатору. В кратком объяснении к проекту «Преобразования губернского управления», составленного в МВД в начале XX в., особо подчеркивалось, что этот закон и «поныне служит главным определением существа губернаторской власти» [157]. Закон 22 июля не удовлетворил губернаторов. В своей практической деятельности губернаторы действительно стремились стать полновластными хозяевами на местах, добиваясь распространения действия закона и на выборные учреждения. Однако, на рубеже 60-70-х гг. в обстановке относительного спокойствия в стране и незавершенности намеченных реформ в местном управлении правительство не рискнуло реализовать столь одиозные губернаторские притязания.

Правительство усиливало губернский контроль за деятельностью земств. 13 июня 1867 г. был издан закон «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях» [158]. В соответствии с этим законом всякого рода постановления земств «о сношениях и соглашениях» с земскими органами в других губерниях вступали в силу и могли исполняться лишь после одобрения губернатора. Запрещая губернским земствам без разрешения губернаторов вступать в контакт друг с другом, правящие круги, по-видимому, исходили, прежде всего, из политических соображений. Они боялись, что в результате развития горизонтальных связей между различными земствами сначала будут складываться устойчивые региональные объединения земств, а затем, в конечном счете, это приведет к образованию Всероссийского земского собора, могущего взять на себя функции Учредительного собрания.

Мы согласны с выводом М.М.Шумилова, что такая перспектива не устраивала ни императора, ни придворные круги, поскольку несла в себе потенциальную необходимость введения в России конституции и ограничения самодержавной власти царя. Таким образом, губернаторы, контролируя взаимоотношения земств, выступали в буквальном смысле слова « блюстителями верховных прав самодержавия на местах». [159]

В 1870 г. произошло дальнейшее сокращение функций губернатора с изданием нового «Городового положения». В прежние времена городские думы полностью подчинялись «хозяевам губерний» и влачили жалкое существование. Новые же органы городского самоуправления в рамках отведенных законом полномочий были самостоятельны.

На губернатора были возложены контрольные функции по отношению к городским думам и управам. Он следил за соблюдением органами самоуправления «Городового положения». Губернатор был главой губернского по городским делам присутствия, и поэтому имел право предложить на обсуждение городской думы любой вопрос. Если он считал постановление думы незаконным, то выносил его на рассмотрение данного присутствия, приостанавливая на срок до одного месяца. Губернатор имел право возбудить вопрос о предании суду должностных лиц в думе и управе. Глава органов самоуправления губернских городов утверждался по представлению губернатора министром внутренних дел, а уездных центров - самим губернатором.

Самостоятельность, полученная городскими и земскими органами, вызывала все большее недовольство губернаторов. «На отсутствие прямого подчинения их себе, - писал А.Н. Куломзин, - губернаторы смотрели как на недоразумение, неполноту закона, требующую скорого исправления... Более образованные и тактичные губернаторы умели ладить с земскими деятелями, но таковых в центре не всегда считали надежными столпами самодержавия, что и ставили им при случае на вид. Еще больший произвол губернаторы проявляли по отношению к городскому самоуправлению» [160].

С 60-х гг. все губернии можно разделить на две группы: те, в которых были введены все новые учреждения (земские, городские, судебные и административно-судебные 1889 г.) - их было около 30, и те, в которых не были введены вовсе, или введена лишь часть этих учреждений. В первой группе губерний (в основном центральной, европейской части страны) проживало больше половины населения России и около трех четвертей русского населения. Ко второй относятся окраинные губернии и генерал-губернаторства, до многих из которых преобразования так и «не дошли». Наличие такого водораздела среди губерний с совершенно разной властью губернатора на подведомственной территории постоянно служило фактором нестабильности и подогревало желание большинства губернаторов из первой группы вернуться к «старым добрым» порядкам. Но было и обратное движение, когда на окраинах Российской империи, особенно западных, местные общественные организации, а зачастую и прогрессивные губернаторы, ставили вопрос перед центральным правительством о скорейшем проведении реформ в соответствующих генерал-губернаторствах. Но правительство, как правило, не спешило с проведением прогрессивных реформ на окраинах, опасаясь, что они приведут к усилению местного национализма и сепаратизма. В результате реформы теряли темп, а реформаторы - инициативу, которую все больше перехватывала консервативная часть российской политической элиты, преобладавшая в основном в центральных губерниях и на восточных окраинах страны.

Новый министр внутренних дел А.Е.Тимашев пришел к выводу, что судебная и земская реформы уже введены в жизнь, и пришло время реформы административных органов на местах. Вскоре основы были исложены в проекте «Основных положений административно-полицейской реформы», предусматривавшем серьезное расширение власти губернаторов на местах [161]. В документе наряду с другими положениями впервые был поставлен вопрос о необходимости наделения «хозяев губернии» правом «издавать постановления и распоряжения в развитие действующих законоположений о благоустройстве и благочинии, а равно о предупреждении и пресечении преступлений». Губернаторам по этому проекту также предоставлялось право на открытие и закрытие различного рода клубов, обществ, артелей. Расширение полномочий губернаторов мотивировалось МВД необходимостью разгрузить центральные органы министерства внутренних дел и обеспечить более эффективное сопротивление силам, подрывающим основы режима.

В либеральных кругах правительства и общественности проект Тимашева был встречен резкой критикой. Так, министр государственных имуществ А.А.Зеленой прямо заявил, что с предоставлением губернаторам права издавать для жителей губерний обязательные постановления «в России сразу же появится больше 50 правителей..., ведущих каждый вверенную ему губернию по направлению, лично им признанному лучшим. Такую широкую власть губернаторов проект предлагает в виде достижения единства в управлении губерний, но, тщетно стремясь к единству в губернии, он положительно уничтожает единство управления империей» [162].

Еще более резко выступил министр финансов М.Х.Рейтерн. Он заключил, что «вообще предоставление одному лицу обширной власти представляется всегда чрезвычайно опасным, ибо при самых благих намерениях лица, облеченные властью, часто преступают указанные их деятельности границы и переходят к произволу» [163]. В этих словах министр осудил не только губернаторов, но и фактически самодержавную форму правления. В результате 16 апреля 1870 г. Комитет министров отклонил представление министра МВД. Таким образом, на данном этапе реформ умеренно реформистскому крылу российского правительства удалось отбить атаку консерваторов на новые полномочия земств и городов, сохранив сложившееся разграничение компетенции губернатора и органов местного самоуправления.

Ситуация 60-х гг. XIX в. в царской России напоминает ситуацию 90-х гг. XX в. в современной России, когда именно благодаря центральной власти удалось отстоять созданные органы местного управления от посягательств как губернаторов, так и консервативной части политической элиты и чиновничьей бюрократии. Однако, в середине 70-х гг. правительство вновь вернулось к обсуждению отвергнутого ранее проекта о целесообразности наделения губернаторов правом издавать обязательные для местных жителей постановления. Ситуация в стране серьезно осложнилась. Это было связано с развитием либерально-оппозиционного и радикального движения, выразившегося в первом и втором хождении в народ и образовании тайных народнических организаций.

Александр II предпринимает серию шагов к тому, чтобы держать ситуацию под контролем, опираясь в «наведении порядка» на институт губернаторства. В этом ряду в виде временной меры московскому и варшавскому генерал-губернаторам, петербургскому и одесскому градоначальникам было предоставлено право издавать обязательные постановления «охранительного порядка». [164]

13 июля 1876 г. император распространил действие этого постановления на всех губернаторов с условием, что постановления «хозяев губерний» не будут противоречить существующим законам, постановлениям мировых судей и распоряжениям вышестоящего начальства; губернаторы должны были обеспечить единство действий губернской администрации по охране интересов правящего режима и перейти к силовым действиям против народнического движения [165]. 2 апреля 1879 г. было совершено очередное покушение на Александра II, после чего император предложил прибегнуть к чрезвычайным мерам и учредить временные генерал-губернаторства [166]. В Петербург, Одессу и Харьков 6 апреля 1879 г. были назначены временные генерал-губернаторы. Вскоре Император подписал указ о предоставлении губернаторам «долгожданного» права утверждать в должностях всех лиц, служащих по земским и городским учреждениям [167].Таким образом, земские служащие были поставлены в полную зависимость от местной административной власти.

Не получая должной отдачи от чрезвычайных мер и столкнувшись с сильнейшей оппозицией этому решению, правительство вынуждено было 8 августа 1880 г. отменить указ о контроле губернатора за всеми кадровыми назначениями в земских и городских учреждениях. Указ был отменен, поскольку в течение почти года его действия не было ни одного случая его применения. При этом особо подчеркивалось, что указ «будучи опубликован, вызвал удручающее впечатление не только в среде служащих по земским и городским учреждениям, но и между избирателями, усмотревшими в издании настоящего постановления недоверие к населению» [168]. Таким образом, подводя итоги развития института губернаторства в двадцати пятилетие царствования Александра II, можно сделать следующие выводы:

1. Реформы Александра II были самыми глубокими и всесторонними после реформ Петра I, они оказали серьезное воздействие на все стороны жизни России, в том числе на местное управление и институт губернаторства.

2. Император и его окружение явно запоздали с проведением губернской реформы, не создав тем самым на местах современный (по тем временам) механизм осуществления других преобразований и не сменив старых, в большинстве своем консервативно настроенных, губернаторов на людей подготовленных, поддерживающих реформаторские начинания и способных провести их в жизнь.

3. Значительная часть губернаторов эпохи Александра II внесла свой личный вклад в проведение реформ на вверенной им территории. В то же время приходится признать, что большая часть губернаторского корпуса была настроена консервативно, а порой и реакционно, и в отличие от деятелей земского и городского самоуправления, явилась орудием торможения, а затем и свертывания реформ, перехода к периоду «контрреформ».

4. Главным вопросом великих реформ был крестьянский вопрос, а центральным - вопрос об отношениях губернаторов и земств. Именно конструктивное взаимодействие этих двух уровней власти на местах (включая и городское самоуправление) создавало благоприятные условия для разрешения нараставших противоречий и продвижения реформ вперед.

5. Ограниченный и половинчатый характер реформ, выразившийся, прежде всего, в нежелании отказываться от абсолютистского режима - главного тормоза на пути преобразований - привел во второй половине 60-х годов к замедлению модернизации, а в 70-е гг. - к ее постепенному свертыванию; одновременно он усилил радикализм оппозиционных движений. Вместе с тем, это был сложный и волнообразный процесс, который при жизни Александра II не перерос в контрреформацию.

<< | >>
Источник: Л.М. ЛЫСЕНКО. ГУБЕРНАТОРЫ И ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII - НАЧАЛО XX ВЕКА). Издание 2-е, исправленное и дополненное. Москва –2001. 2001

Еще по теме §4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.:

  1. § 2- Развитие организационно-правовых форм субъектов торгового (предпринимательского) нрава в XVIII в. - середине XIX
  2. «СУДЕБНАЯ РЕСПУБЛИКА» ЦАРСКОЙ РОССИИ
  3. Характер реформ управления 80—90-х гг.
  4. §2.Реформа местного управления при Екатерине II.
  5. §4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.
  6. §2. Характерные черты и особенности института генерал-губернатора.
  7. Социальные источники становления промышленного права в России во второй половине XIX начале XX веков
  8. Состояние военно-судебной системы накануне буржуазных реформ второй половины XIX в.
  9. РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА I. — ЦЕНТРАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
  10. РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II. — ОСВОБОЖДЕНИЕ КРЕПОСТНЫХ. — СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
  11. РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА II. — МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. — ГУБЕРНСКОЕ, УЕЗДНОЕ И СЕЛЬСКОЕ
  12. Цели и задачи дисциплины, её место в учебном процессе
  13. 1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -