§2. Характерные черты и особенности института генерал-губернатора.

Проведенный сравнительно-исторический анализ различных моделей управления окраинами дает нам возможность выявить как общие характерные черты института генерал-губернатора, так и отличительные особенности этого института на различных окраинах империи, показать место и роль генерал-губернаторов в политико-административной системе России.

2.2.1. Институт генерал-губернатора: положение в системе власти.

Институт генерал-губернатора чуть моложе института губернатора. Он зародился также при Петре I, уже после образования губерний и появления в них губернаторов и просуществовал до 1917 г. Всего за двести лет в этой должности побывало всего немногим более 200 человек. Число генерал-губернаторств варьировалось в разные периоды: от 2 при Петре 1 до 10-20 в начале XX в., и только один генерал-губернатор существовал (короткое время) при Павле I. Как институт управления институт генерал-губернатора развивался и изменялся по мере развития Российской империи.

Мы отмечали в I главе работы, что при Петре I и в период межцарствия (до Екатерины II) этот институт не имел четкого правового статуса и использовался в качестве освященного исторической традицией почетного титула41. И в первую очередь почетного титула тем губернаторам, которые с помощью оружия расширяли пределы Российской империи.

При Екатерине II в ходе реформы местного управления институт генерал-губернатора (государева наместника) стал основным и приобрел четкий статус - устроителя и управителя вновь открываемых наме-стничеств или генерал-губернаторств. В связи с полной реорганизацией административно-территориального деления страны - созданием наместничеств и открытием новых губернских учреждений - нужен был и новый «хозяин губерний».

Однако, уже в ходе реформы стала очевидной нецелесообразность иметь во главе одной и той же губернии двух назначаемых из центра представителей - и генерал-губернатора, и губернатора. Тогда конструкция местного управления была изменена. Были созданы наместничества (или генерал-губернаторства), которые включали в себя по несколько губерний. Таким образом, генерал-губернаторы оказались промежуточной ступенью между Императрицей, Сенатом, с одной стороны, и губерниями, губернаторами - с другой. То есть, вместо двух-звенной системы управления получилась трехзвенная система. Причем, функции наместников и губернаторов оказались во многом схожими.

Вместе с тем, это был переходный период к новому, более высокому уровню управления страной. С одной стороны, в ходе реформы была создана качественно новая система местного управления, соответствовавшая европейскому уровню того времени. В начала XIX в. она будет дополнена реформой центрального управления (министерской системой), и таким образом Россия обретет достаточно прогрессивную для абсолютистского режима систему административного управления с определенным балансом централизации и децентрализации, территориального и отраслевого принципов управления. С другой стороны, в ходе екатерининской реформы была опробована "трехзвенная система" управления (центр - генерал-губернатор - губернатор), которая лучше всего зарекомендовала себя на окраинах страны и в дальнейшем активно использовалась на этих территориях. Уже при Екатерине II были открыты наместничества на окраинах империи, которые при определенных реорганизациях просуществовали до начала XX в. Их было двенадцать - половина от общего числа екатерининских наместничеств.

Павел I, в основном сохранив прежние территориальные образования и местные губернские учреждения, созданные императрицей, переименовав наместничества в губернии, ликвидировал «укрупненные» генерал-губернаторства и наместничества и сам институт генерал-губернаторов и наместников. Правда, назначил в Киев А.А.Беклешова генерал-губернатором, но скоро изменил это положение. Генерал-губернатор ведь соединял в себе начала и гражданского, и военного управления. Павел разделил эти сферы, оставив в губерниях гражданских губернаторов, а в "окраинных", причем, в западных и юго-западных, наряду с гражданскими управляли и военные губернаторы. В Сибирь военный губернатор не назначался. То есть, там, где обстановка была нестабильная и требовался определенный переходный период для инкорпорирования окраин в состав России, император установил и военное, и гражданское управление. Военные губернаторы этой поры относятся к институту генерал-губернаторов.

Александр I колебался между системой управления Екатерины II и Павла I. Его ближайшие советники Новосильцев и Сперанский в своих проектах предлагали разделить Россию на 12 генерал-губернаторств, поставив во главе их генерал-губернаторов. При этом генерал-губернатор рассматривался не как местная, а как государственная должность, фактически как «региональное министерство», как когда-то был, к примеру, Сибирский приказ. С другой стороны, Негласный комитет, считавший главной задачей власти развитие великорусских губерний, предлагал сохранить генерал-губернаторства только на окраинах империи [42].

Сохранив в основном губернскую систему управления, Александр I в то же время ввел (вернее восстановил) целый ряд генерал-губернаторств, причем как на окраинах, так и в центре. Он восстановил генерал-губернаторов в Сибири, установил 5 генерал-губернаторств во внутренних губерниях, провел знаменитый эксперимент А.Д.Балашева, на отдельных окраинах сохранил военных губернаторов, но вверил им и управление гражданской частью нескольких губерний. Но это не было всеобщее деление.

Окончательно вопрос о месте и роли генерал-губернаторов был решен во время царствования Николая I. На заседании Комитета 6 декабря 1826 г. был сделан вывод о нецелесообразности введения системы генерал-губернаторств, так как это может привести к "федерализации государства", что похоже на "систему древних уделов". В то же время Комитет признал, что "есть некоторые части Империи, где назначение генерал-губернаторов может быть даже полезно" - это "две столицы и отдаленные губернии, в коих необходимы особые правила для управления". Далее были названы эти губернии: Сибирская, Оренбургская, Кавказская, Новороссийский край, Лифляндия, Эстлян-дия и Курляндия. Все они, по мнению Комитета, "должны быть исключены из общего порядка, для внутреннего государства учреждаемого" [43]. Интересно, что в этом перечне нет Польши, Финляндии, Украины, Белоруссии и Литвы, где также к этому времени существовал институт наместника или генерал-губернатора. И действительно, в скором времени Николаем I были ликвидированы все "внутренние" генерал-губернаторства, хотя довольно активно использовался и развивался этот институт на окраинах Российской империи.

Таким образом, в первой трети XIX в. в России сложилась стабильная местная система управления, включавшая в себя две разновидности. Первая - "губернаторская" форма управления, ставшая основной, общеимперской, постоянной. Эта 'форма была присуща центральным великорусским районам России и "бывшим" окраинам, которые перестали быть таковыми. Институт губернатора действовал также почти во всех генерал-губернаторствах, но здесь он играл подчиненную роль.

Вторая - "генерал-губернаторская" форма управления. Она была присуща окраинам Российской империи. Кроме того, эта форма использовалась и во внутренних губерниях в виде временных генерал-губернаторств в периоды введения чрезвычайного положения в отдельных губерниях, а также во время войны на оккупированных территориях.

Законодательно впервые место и роль генерал-губернаторов в системе власти России были обозначены при Екатерине II в 1775 г. в "Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи". В главе IV "О должности государева наместника" было сказано следующее: "Должность государева наместника или генерал-губернатора есть следующая: строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей об исполнении законов и определенного их звания и должностей...". Далее было указано, что "государев наместник не есть судья, но оберегатель императорского величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел. Словом сказать, нося имя государева наместника, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование к народу". В ст. 85 "Учреждения" подчеркивается, что государев наместник "...есть яко хозяин своей губернии, а не судья".

Таким образом, за исключением понятия "хозяин губернии", в этом документе определяются цели, задачи и обязанности генерал-губернатора, во многом навеянные эпохой просвещенного абсолютизма. Главным образом говорится о генерал-губернаторском контроле и надзоре за исполнением чиновниками и учреждениями имперских законов.

Кроме того, оговаривались некоторые функции управления. «Как государеву наместнику благочиние, или полиция градская и сельская подчинены, то он имеет пресекать всякого рода злоупотребления, и наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, беспутства, мотовство, тиранство и жестокости» (ст.84). Он также должен заботиться о достатке нужных для населения припасов, точности сбора податей и набора рекрутов...

Особо отмечалось, что "если наместничество пограничное, то генерал-губернатору облежит бдение и предосторожности от соседей, и он в случае нужды берет надлежащие меры военные" (ст. 89). То есть в чрезвычайных ситуациях генерал-губернатор пограничных губерний может выполнять и военные функции.

В то же время в "Учреждениях" ничего практически не говорится о месте и роли губернаторов (правителей наместничества). В ст.2 указывается только, что "в губернии или наместничестве учреждается правитель наместничества или губернатор". Если в Наказе 1764 г. именно губернатор назывался "хозяином губернии" и ему предписывались почти все функции, то по "Учреждениям" они теперь принадлежали генерал-губернатору.

В "Учреждениях" указывалось, что " генерал-губернатор есть председатель губернского правления, с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками; когда же генерал-губернатор или губернатор вне губернии бывают, тогда вице-губернатор заступает место губернатора (ст.94). Из этой статьи можно сделать предположение, что первоначально губернатор мыслился как заместитель генерал-губернатора, некий своеобразный руководитель администрации при высшем должностном лице в губернии. Порядок назначения и генерал-губернаторов, и губернаторов одинаковый: "определяется от императорского величества" (ст.59). Что касается чина, то по "Учреждениям" чин губернатора должен был быть не ниже 4 класса (ст.47), а о чине генерал-губернатора документ вообще умолчал.

Наконец, генерал-губернатор от Екатерины II получил еще один важный атрибут власти и влияния - это право заседать в Сенате, в общем собрании и в том департаменте, где ведомы дела его наместничества, с правом решающего голоса (ст. 91).

Таково законодательное закрепление места и роли генерал-губернатора, которое, несмотря на сужение в XIX в. ореола его распространения (столицы, отдаленные и пограничные местности империи), фактически сохранялось.

В 1837 г. в наказе губернаторам было зафиксировано, что основным институтом местного управления является институт губернатора. В нем также было определено и положение генерал-губернатора: «Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества (ст. 204). Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка.., ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных для предупреждения... всего несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному (ст.210); Генерал-губернатор облечен от Верховной власти особым доверием... (ст.232); Генерал-губернаторы, по делам их заведования, имеют различные отношения: 1) к Верховной власти...2) к государственным установлениям... и 3) к установлениям губернским ...(ст.237); ...Главный начальник имеет право ... о найденных в законах неудобствах представлять Правительствующему Сенату; но в случае подтверждения от Верховной власти должно быть учинено непременное и безмолвное исполнение" (ст.249).

С середины XIX в. положение генерал-губернаторов на окраинах (а также в Москве) определяется "Инструкцией генерал-губернаторам" от 29 мая 1853 г.44 Кстати, это был единственный документ, специально посвященный институту генерал-губернатора. Согласно этой инструкции, должность генерал-губернатора может быть охарактеризована как промежуточная инстанция между губернскими учреждениями и министерствами, причем степень власти, предоставляемой этой инстанции, определяется тем, что генерал-губернатор представляется лицом, облеченным полным доверием Государя и знающим виды верховного правительства, а задачи этой должности могут быть охарактеризованы тем, что на генерал-губернатора возложены функции политического надзора и политического руководства местной администрацией [45]. Генерал-губернаторы стали "главными блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений правительства" [46].

Вместе с тем, такая расширительная трактовка прав и обязанностей генерал-губернатора юридически мало что определяла. Наказ, изданный в самый пик эпохи царствования Николая I, просуществовал до начала XX века [47]. Н.П.Огарев, пытавшийся разобраться, в чем же состоят полномочия генерал-губернатора, вынужден был констатировать: «Из всего этого хаоса определений невозможно составить себе понятия о том, что такое генерал-губернатор" [48].

Нужно также учитывать, что единый наказ всем генерал-губернаторам составить было чрезвычайно сложно, так как круг задач и обязанностей, стоявших перед каждым из них в разных регионах империи, существенно различался. "Окраинные" генерал-губернаторы в основном действовали на основании особых законоположений.

Уже в конце XIX в. министерство внутренних дел в связи с вопросом о целесообразности дальнейшего существования Степного генерал-губернаторства дало такую трактовку генерал-губернаторской власти: "Генерал-губернатор - высший местный орган правительства, проводящий стремление и мероприятия правительства на почве постепенного объединения обособленных по управлению местностей и приобщения их к местностям управляемым по общему учреждению, в зависимости от успехов развития в них гражданственности. В этом отношении он организатор края, инициатор начинаний, служащих к таковому сближению; он способствует скорейшему и целесообразному осуществлению соответствующих мер правительства. Таким образом, он отнюдь не является лишь передаточной инстанцией распоряжений правительства, а, тем не менее, значение посредствующей инстанции должно служить конечной целью учреждения должности генерал-губернатора. В зависимости от достижения успешных результатов к подготовлению населения к восприятию общих начал управления, поднимается вопрос о необходимости упразднения генерал-губернаторского управления» [49].

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать характерные черты института генерал-губернатора и, соответственно, их отличия от института губернатора в XIX - начале XX в. Нам представляется, что главной отличительной чертой института генерал-губернаторства был личностный, а не правовой характер его власти. Именно степень личного доверия со стороны императора к персоне, занимающей этот пост, обуславливала фактически неограниченную власть генерал-губернатора во вверенном ему регионе. Именно отсюда расплывчатость и обобщенность законодательных формулировок, предельная обширность задач, чрезвычайный характер власти, позволявший действовать полновластно, слабый контроль центра. Генерал-губернаторы и наместники «выходили» непосредственно на императора, они назначались и снимались императором, в то время как губернаторы на окраинах даже с министром внутренних дел общались через генерал-губернатора [50].

Однако, огромная власть генерал-губернатора, основывающаяся прежде всего на личном доверии императора, не давала ему законного самостоятельного права без согласования с центром (как это мог, к примеру, делать австралийский губернатор) издавать обязательные постановления, командовать военными силами, изменять штатное расписание чиновников, распоряжаться денежными ресурсами и т.п. Поэтому связаннре порукам и ногам даже для "чистых" дел местное начальство должно было обходить закон. Парадокс развития генерал-губернаторской власти, как заметил дореволюционный правовед И.Я.Фойницкий, заключался в том, что это было самовластие, а не самостоятельность власти [51].

Второй отличительной чертой института генерал-губернатора был его чрезвычайный характер. Генерал-губернаторы не назначались в регионы, где было все спокойно. Они назначались либо на окраины, которые незадолго перед тем были завоеваны и включены в состав Российской империи, и теперь их нужно было усмирять и инкорпорировать в состав государства, либо в регионы, где обострялись социальные и политические конфликты и возникала угроза сохранению самодержавного режима, либо, наконец, в столицы, где непосредственно эта высшая самодержавная власть находилась. И хотя на окраинах сроки существования генерал-губернаторства могли растягиваться на столетие и более, от этого чрезвычайный, временный по своей сути характер власти и управления никуда не исчезал. Генерал-губернатор, в отличие от губернатора, приходил в регион не для того, чтобы им стабильно управлять, он приходил, чтобы им править, властвовать, любыми путями ускорять его превращение из "окраины" (территории второго сорта) или "очага напряжения" в спокойную, внутреннюю, послушную, единообразную российскую губернию. И чем меньшее число законов определяло его деятельность, тем успешнее он реализовывал личное доверие императора.

Для решения целого ряда государственных задач порой даже генерал-губернаторских полномочий оказывалось недостаточно. Генерал-губернатор Восточной Сибири Н.Н.Мураьев-Амурский I сентября 1856 г. писал военному министру Н.О. Сухозанету: "Особенное доверие Государя к генерал-губернатору Восточной Сибири необходимо еще и потому, что его нельзя облечь теми званиями, коих требует важность этого места (речь шла о чрезвычайных полномочиях кавказского наместника, князя Барятинского - Л.Л.); но звания эти ограждают от ответственности перед законом, следовательно, генерал-губернатор Восточной Сибири, не имеющий этого ограждения, должен, по крайне мере, быть убежден, что Государь его не обвинит и не предаст суду законов" [52].

Третья отличительная черта генерал-губернаторов связана со второй. Это обязательный военный компонент в их деятельности. Само название должности "генерал-губернатор", а не "губернатор", говорило о том, что эту должность могли выполнять только высокопоставленные военные чины-генералы и выше. В ходе проведенного исследования нам удалось выявить только 18 представителей этого института власти, имевших гражданский чин (главным образом, это были наместники Екатерининского времени), что составило 9% от всех генерал-губернаторов, служивших за двести лет.

В XVIII в. генерал-губернаторы непосредственно участвовали в расширении пределов Российской империи, и зачастую их военная деятельность превалировала над гражданской. В первой половине XIX в. главной функцией генерал-губернаторов было удержание (а зачастую и усмирение) национальных окраин в составе империи. Именно в это время, при Николае I, появилась новая модификация должности генерал-губернатора - военный генерал-губернатор, предназначавшаяся не просто для национальных окраин, а фактически для окраин, находящихся на военном положении. И только со второй половины XIX века в деятельности генерал-губернаторов начинает превалировать не столько военная, сколько полицейская функция - борьба с революционным движением, в том числе националистического и сепаратистского толка, на окраинах империи, а также в столицах и центральных регионах.

В "Учреждениях об управлении губерниями" Екатерины II военные функции генерал-губернатора были определены следующим образом: «Если наместничество пограничное, то генерал-губернатору облежит бдение и предосторожности от соседей, и он в случае нужды берет надлежащие военные меры... В крепостях наместничества его коменданты, гарнизоны и армейские полки, или караулы... находятся в точной команде государева наместника..» (ст.89,90). В последующем генерал-губернатор, как правило, осуществлял командование над воинскими частями, расположенными на его территории, за исключением тех случаев, когда эти части имели специального военного начальника. Так, в первой половине XIX в. высшие представители короны на Кавказе были командующими Особым кавказским корпусом. После создания в 1863 г. военных округов генерал-губернаторы зачастую стали и командующими соответствующих военных округов. С 1881 г. целый ряд генерал-губернаторов становятся также наказными атаманами казачьих войск.

И, наконец, четвертым отличием было то, что деятельность генерал-губернатора носила не столько административный, сколько политический характер. Такой характер деятельности генерал-губернаторов объяснялся рядом обстоятельств.

Во-первых, тем, что в XIX - начале XX в. они возглавляли генерал-губернаторства на национальных окраинах, которые ранее были либо суверенными государствами, либо частью таких государств. Поэтому, кроме, так сказать, обычных административных функций, они в этих бывших государствах, особенно сохранивших свою политическую автономию (Финляндия и на первом этапе Царство Польское), выполняли политическую функцию представительства и защиты интересов России на данной территории. Кроме того, центральная власть нередко, как отмечалось выше, делегировала им часть своих внешнеполитических функций по отношению к соседним с данной окраиной государствам. То.есть, в каком-то смысле это были вице-цари на окраинах великой империи. Примечательно, что император во втором по значению царстве в империи - Царстве Польском - мог назначить своим наместником «на время своего отсутствия» только Великого князя, то есть лицо высшей политической иерархии в государстве.

Но столь явное политическое значение должности, "чрезвычайная политическая власть, уничтожающая значение других установлений", как отмечало МВД [53] несовместима с началами самодержавия и чревата опасностью сепаратистских поползновений. В таких поползновениях неоднократно подозревались упоминавшийся нами выше восточносибирский генерал-губернатор Н.Н.Муравьев-Амурсккий и некоторые другие [54]. Иными словами, речь шла об опасности притязаний "удельных князей" на создание "государства в государстве". Однако, нам не известны случай реальных сепаратистских устремлений ни одного генерал-губернатора Российской империи.

Во-вторых, политический характер власти генерал-губернаторов обуславливался их высоким положением в политической иерархии самодержавного государства. Известный политолог Р.Арон указал на определенную взаимосвязь политики и должности: " Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю, то есть его функции - определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом" [55]. Генерал-губернаторы по своему политическому весу были равны министрам, имели чины преимущественно (70%) 2 и 3 классов по Табели о рангах. В разное время генерал-губернаторы входили в высшие органы империи: Сенат, Государственный Совет, Комитет и Совет Министров... [56] В империи, к примеру, существовала практика, что губернатор назначался на должность генерал-губернатора, но ни разу не было обратного случая - чтобы генерал-губернатора назначили губернатором.

И, в-третьих, во все время существования должности генерал-губернатора постоянно имела место раздвоенность его главной роли в губернии. Первоначально предполагалось, что он, включаясь в систему местного управления, одновременно должен как бы стоять над ним, осуществляя высший местный надзор. Затем стала преобладающей позиция, что генерал-губернатор осуществляет на местах надзор и контроль за деятельностью нижестоящих инстанций и лиц, а не занимается непосредственным управлением (что является прерогативой губернатора). С середины XIX в. такого рода надзор все более приобретает политический характер, так как подразумевает надзор иза брожением умов" в провинции..Генерал-губернаторская власть, наряду с полицией и жандармерией, становится главным заслоном на пути радикальных политических и национальных сил, стремившихся к свержению самодержавия и выходу из империи.

Угроза революционных потрясений заставила в 1879 г. для борьбы с "внутренним врагом" образовать временные генерал-губернаторства в Петербурге, Харькове и Одессе. Местное гражданское управление в новых генерал-губернаторствах было поручено генерал-губернаторам; не вполне, а на том же основании, как подчиняются главнокомандующему армией губернии и области, объявленные на военном положении [57]. Но уже в декабре 1879 г. министр внутренних дел и глава III отделения СЕИВК выступили с демаршем, который поддержал и Комитет министров. Специально было разъяснено, что губернские учреждения остаются в прямом подчинении министерств. Министры, мирясь с усилением независимости генерал-губернаторов в сфере охраны самодержавного режима и признавая вынужденный, временный и чрезвычайный характер самого института генерал-губернатора, не могли позволить генерал-губернаторам укрепиться в качестве посредников между центральными и местными органами власти [58]. Временные генерал-губернаторства просуществовали недолго: в 1882 г было упразднено Харьковское генерал-губернаторство, а в 1889 г. - Одесское.

Кроме этих важнейших свойств института генерал-губернатора нам хотелось бы указать еще на несколько параметров, отличавших генерал-губернаторства от обычных губерний, а генерал-губернаторов от губернаторов. В генерал-губернаторствах не в полном объеме действовало общеимперское законодательство, и многие генерал-губернаторства и наместничества имели отдельные законодательные акты, регулирующие систему отношений в крае. Это была трехзвенная система управления (император - генерал-губернатор - губернатор), а не двухзвенная (правительство (МВД) - губернатор)

В генерал-губернаторствах, кроме общеимперских органов управления, имели место также и местные (традиционные) органы управления, а также нормативные и судебные акты, продолжавшие свое действие после присоединения окраины к империи.

Вместе с тем, в ряде окраин (Польше и Финляндии) полномочия наместника или генерал-губернатора были ограничены не только общеимперскими законами, но местными конституциями.

В предоктябрьское время, в условиях начавшейся эволюции абсолютизма к конституционно-монархическому строю, генерал-губернаторы лишились представительства в упраздненном Совете Министров и Государственном Совете, а также возможности напрямую получать указания от Императора; теперь это могло делать только правительство. Таковы основные общие черты института генерал-губернатора, его место и роль в административно-политической системе Российской империи.

2.2.2. Отличия института генерал-губернатора на различных окраинах.

Теперь остановимся на отличительных особенностях этого института, проведем сравнительный анализ положения генерал-губернаторов на различных окраинах империи.

Самыми большими полномочиями среди генерал-губернаторов России пользовались в середине XIX в. наместники Кавказа: граф М.С. Воронцов и князь А.И.Барятинский. Николай I, посылая Воронцова на Кавказ, в своем рескрипте писал, что рассматривает графа "как Главнокомандующего войск на Кавказе и Наместника моего в сих областях с неограниченными полномочиями". Действительно, по отношению ко всем отраслям управления в крае наместнику были присвоены власть и права министра, дела же, превышающие министерскую власть, он или разрещал сам, донося об этом государю, или же вносил их на заседание комитета по делам Закавказского края. Кроме того, М.С. Воронцов добился от императора разрешения, чтобы влияние министров на дела вверенного ему края было совершенно прекращено и никакие распоряжения министров, имеющие силу для всей империи, не были распространяемы в Закавказье без предварительного согласия наместника. Лишь влияние министра финансов сохранялось в крае [59].

Прибывший после Воронцова на Кавказ князь А.И.Барятинский должен был решить сверхзадачу: победить, наконец, Шамиля и закончить Кавказскую войну. Под эту задачу Александр II расширил власть кавказского наместника еще больше. Он дал ему возможность учредить наподобие отделений Собственной его императорского величества канцелярии - Временное отделение при главном управлении наместника Кавказа, которое принимало все законодательные меры по обустройству края. В принятом Временной канцелярией и утвержденном Барятинским "Положении о главном управлении и совете наместника Кавказского" администрация Кавказа во главе с наместником получила самые широкие полномочия и приняла характер некоего особого Кавказского министерства. При наместнике даже существовала дипломатическая канцелярия, выполнявшая функцию местного МИДа. А.И. Барятинский добился решения, по которому все доходы Закавказского края были предоставлены в его полное владение и распоряжение, как, впрочем, и все ассигнования из центрального бюджета. Таким образом, он получил независимость и от министра финансов .

Именно при князе Барятинском кавказский наместник не только на Кавказе, но и в целом по Российской империи имел наибольшие полномочия и самостоятельность. Фактически это было "государство в государстве", наместник обладал широчайшей административной автономией. Важно заметить, что после завершения Кавказской войны, разгрома мюридизма и ухода Барятинского с должности наместника, полномочия носителей этого института на Кавказе существенно уменьшаются, хотя на эту должность пришел после Барятинского Великий князь Михаил Николаевич. В 1882 г. Кавказское наместничество было упразднено. Однако, накануне первой русской революции Кавказское наместничество вновь возродилось. Опасаясь новых национальных потрясений в крае, правительство сохранило за ним все прежние «объединенные полномочия всех министерств на Кавказе». Согласно царскому указу, наместник князь И.И. Воронцов-Дашков становился членом Государственного Совета и Комитета министров.

Обратная ситуация была в Финляндии. Хотя эта окраина имела высокий статус в составе империи - пользовалась политической автономией, права и полномочия генерал-губернатора здесь были существенно ограничены конституцией этой страны.

В отношении местных административных учреждений ему по преимуществу принадлежало право контроля. Лишь в исключительных случаях он мог пользоваться правом делать предписания местным губернаторам, причем должен был о такого рода предписаниях доводить до сведения сената. Несмотря даже на принадлежность генерал-губернатору Финляндии некоторых очень существенных прав, как то: право главнокомандующего над финскими войсками, право делать Императору представления на должности сенаторов и некоторые другие права, положение его в крае, по мнению В.Ивановского, менее самостоятельно, нежели положение других генерал-губернаторов, что обуславливается совершенно особенным, не только административным, но и политическим устройством Финляндии61.

Аналогичная ситуация была с правами и полномочиями наместника в Польше до восстания 1831 г. И только после подавления этого восстания, роспуска сейма и целого ряда других традиционных для Польши институтов власти полномочия и возможности наместника в Царстве Польском существенно возросли.

На других, в основном восточных окраинах империи,; особые «полномочия» генерал-губернаторов касались главным образом тех сфер деятельности, куда центральная власть не в силах была, вмешиваться. Так, генерал-губернатор Туркестана по проекту "Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями" был наделен следующим особым полномочием: для ведения внешних сношений с соседними государствами ему было предоставлено "право на объявление войны и на заключение мира на условиях, которые генерал-губернатор признает соответствующими достоинству русской державы". И он этим полномочием активно пользовался, постоянно ведя военные действия с Бухарой, Хивой и Кокандом, захватывая у них города и целые территории. Более того, когда ему император повелел вернуть Бухарскому эмиру только что захваченный Самарканд, генерал-губернатор Туркестанского края Кауфман отказался это сделать, добился встречи с Александром II и доказал, что эту "жемчужину Востока" нужно оставить в составе России.

Учитывая отдаленность Иркутского и Приамурского генерал-губернаторств, имперское законодательство предоставляло их генерал-губернаторам даже право введения новых налогов [62]. Кроме того, оно возлагало на генерал-губернатора Приамурского края принятие в русское подданство китайцев и корейцев с последующим утверждением этого решения министром внутренних дел. Сибирские генерал-губернаторы, кроме того, осуществляли обязанности по политическому надзору за местными ссыльными [63].

Серьезные изменения в компетенции генерал-губернаторов произошли в последней трети XIX в. в связи с резким всплеском террористической деятельности и нарастанием революционного движения. Для восстановления порядка и спокойствия генерал-губернаторам было дано право употреблять все средства, какие они найдут для этого нужными: заключать под стражу лиц всякого звания, высылать из края административным путем, налагать административные взыскания на представителей печатного слова и других лиц, приостанавливать издания за «вредное направление». Варшавскому генерал-губернатору было дано право, а вместе с тем это была и его обязанность, следить за тем, чтобы среди местного населения не обнаружилось каких-либо действий политического характера, хотя бы даже в виде ношения одежды особого национального покроя или каких-либо знаков. Величина налагаемых штрафов и продолжительность назначаемого ареста при такого рода проступках зависели вполне от усмотрения генерал-губернатора [64].

Для того, чтобы получить наиболее объективное представление о реальной власти генерал-губернатора на окраинах, необходимо сравнить определенные законом права, полномочия и механизмы функционирования этого института с реальной деятельностью генерал-губернаторов, так как в жизни бытовало серьезное несоответствие между ними.

Напомним, что по Общим губернским учреждениям [65] в руках главного начальника края сосредоточен был высший надзор за местами и лицами, ему подведомственными; на него возлагалось попечение о развитии края в экономическом и торговом отношениях, о благосостоянии жителей, об образовании и другие задачи по благоустройству края. Очертив столь широкий круг обязанностей, закон, однако, непосредственное управление краем возлагал на губернаторов и подчиненные им учреждения и лица. Предоставление главному начальнику какого-либо края некоторых особых прав ввиду исключительного положения генерал-губернатора нисколько не должно было изменять основного характера генерал-губернаторской власти. Поэтому и здесь главный начальник должен был не столько управлять, сколько надзирать за управлением.

На практике же генерал-губернаторы повсеместно (за исключением разве что Польши и Финляндии), не ограничиваясь предоставленным им законом правом надзора, активно вмешивались (в ущерб самостоятельности губернаторов) в управление на губернском, а порой и на уездном уровнях. Это привело к тому, что губернаторы и губернские (областные) правления, опасаясь разойтись во взглядах с генерал-губернатором, стали обращаться к нему за разрешениями и указаниями по делам, подлежащим их непосредственному ведению. [66] Постепенно главный начальник окраины становился единственной управляющей властью в крае, низведя губернские, городские и уездные учреждения до роли своих канцелярий. Все это привело к тому, что даже коллегиальные учреждения стали руководствоваться не законом, а циркулярами и предписаниями генерал-губернатора. Известны случаи обращения уездных начальников в обход аппарата венного губернатора непосредственно к генерал-губернатору или в его канцелярию [67]. Власть военных губернаторов областей была сведена до столь подчиненного уровня, что даже определение и увольнение чиновников, предоставленное им по закону, зачастую производилось генерал-губернатором.

Фактически генерал-губернаторы не собирались сворачивать с пути присвоения все больших и больших полномочий и прав не только местной, но и центральной власти. И не случайно ревизия сенатора Ф.Гирса по проверке туркестанского генерал-губернаторства отметила целый ряд фактов нарушения общеимперских и "местных" законов, подтверждая сохранявшуюся узурпацию власти генерал-губернатором [68].

Присвоение генерал-губернатором себе прав и полномочий на высшем уровне края приводило к аналогичной ситуации в отношении военных губернаторов и их подчиненных на уровне губерний (областей). Обычной практикой в губерниях (областях) было преследование коренного населения (вплоть до арестов властью военного губернатора) за жалобы на неправомерные действия должностных лиц. Зачастую губернаторы закрывали глаза на должностные преступления (а их было немало со стороны местной администрации) и своей властью прекращали следствие [69]. Таким образом, необходимо обратить внимание на следующие особенности генерал-губернаторского правления.

Во-первых, на всех окраинах, кроме западной части империи, наблюдалось значительное усиление единоличной власти генерал-губернатора, что не могло не сказаться на жесткой централизации и персонификации всей системы управления.

Во-вторых, генерал-губернаторы на Кавказе, в Туркестане, в Степном, Приамурском, Иркутском генерал-губернаторствах получили возможность изменять, дополнять, ограничивать и даже отменять действие общегосударственного законодательства на подведомственной территории.

И, в-третьих, фактически не соблюдалось установленное общеимперскими законами разграничение полномочий между различными уровнями власти. Генерал-губернатор присваивал себе целый ряд полномочий как центрального правительства, так и губернской (областной) и уездной власти; то же самое делали губернаторы (военные губернаторы) относительно нижестоящих уровней власти.

Если в период вхождения окраины в состав империи и начала функционирования генерал-губернаторства можно найти оправдание чрезвычайным полномочиям генерал-губернатора, то, когда в крае уже действовали учреждения, образованные на основании общих законов империи и местных установлений, необходимость в чрезвычайщине должна была исчезнуть.

Все это позволяет говорить о характере власти наместников и генерал-губернаторов как об автократии. Такой характер власти был обусловлен, прежде всего, существованием абсолютистского режима в масштабах всей страны, который продуцировал в регионы "маленькие авторитарные режимы". В наиболее полном и жестком виде эти режимы складывались в наиболее отсталых окраинах империи, где низкий уровень развития и соответствующие патерналистские традиции были благоприятной питательной средой для их существования.

Характерно, что самодержавный режим в присоединенных окраинах зачастую шел на создание разного рода коллективных органов власти - сейма, сената, совета - из представителей коренного населения. До 1887 г. в генерал-губернаторстве Восточной Сибири существовал так называемый Совет Главного Управления, состоявший отчасти из лиц, назначавшихся верховной властью, отчасти из начальников различных отраслей управления и имевших по преимуществу совещательное значение. Совет этот до известной степени ограничивал власть генерал-губернатора. Так, целый ряд вопросов (дела хозяйственного управления, дела по разрешению сомнений в исполнении законов и некоторые другие) не могли решаться "начальником края" без выяснения мнения Совета. В случае несогласия начальника края с мнением большинства дело передавалось на разрешение соответствующего министерства, и только в крайних случаях генерал-губернатор мог решить дело и привести его в исполнение по своему усмотрению, доводя о том до сведения надлежащего министра. Были, однако, некоторые вопросы, при решении которых Совет являлся более или менее самостоятельным: таковы, например, уголовные дела, переносимые в совет генерал-губернатором из губернских судов из-за несогласия с постановлением последних. Совет решал такие дела по большинству голосов. В случае несогласия генерал-губернатора с таким постановлением дело поступало на разрешение сената [70].

Такие же примерно советы существовали при главноначальст-вующем гражданской частью на Кавказе, а также при Приамурском и Туркестанском генерал-губернаторах [71]. Учреждением советов при генерал-губернаторах имелось в виду в важнейших случаях предупредить слишком поспешный и произвольный образ действий главных начальников, всегда возможный и вероятный при такой необъятной власти. Кроме того, советы, состоящие из представителей различных ведомств, давали некоторую гарантию всестороннего и внимательного обсуждения наиболее важных вопросов.

Таким образом, советы до некоторой степени ограничивали власть генерал-губернаторов. Но, создавая советы и другие коллективные органы, где было представлено и коренное, аборигенное население, самодержавный режим высшую исполнительную власть всегда вверял в руки исключительно русского (или обрусевшего) генерал-губернатора. Тем самым выделялась стержневая, господствующая вертикаль управления в империи, сверху донизу концентрировавшая в своих руках всю реальную власть и основанная на принципах централизма и единоначалия. А разного рода коллективные органы становились придатками (или, по крайней мере, их хотели таковыми сделать) этой "главной" власти. В завершение нашего анализа нельзя не упомянуть и еще об одной особенности генерал-губернаторств.

На окраинах не получили широкого распространения земские учреждения. И только в начале XX в. "управление земским хозяйством" распространилось на целый ряд губерний Белоруссии, Украины и некоторых других окраин России. С.Агаджанов объяснял это тем, что «в большинстве национальных регионов отсутствовали сословно представительные институты (во второй половине XIX в. они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфимской губернии). Зато органы дворянского самоуправления были повсеместно распространены в губерниях и уездах Прибалтики» [72]. Действительно, в западных губерниях - в Финляндии, Польше и Прибалтике -сохранились органы сословно-дворянского самоуправления, функционировавшие наряду с городским и приходским самоуправлением. В других же окраинах это были органы городского самоуправления и основанные на выборных началах сельские общины [73]. Но мы полагаем, что откладывание введения местного самоуправления на окраинах было обусловлено также и политическими причинами - прежде всего, опасением властей, что земства, попав в руки националистических сил, могут быть использованы для сепаратистских устремлений.

В результате такой политики самодержавия органы местного самоуправления не смогли стать основой административно-территориального управления в России и базой нарождающегося гражданского общества. Их отсутствие и позднее введение на окраинах не способствовало также демократизации автократических режимов во многих генерал-губернаторствах. Оказалось, что форма выборного общественного самоуправления даже на самых низших ступенях управления несовместима с абсолютизмом.

В заключении хотелось бы сделать следующие выводы.

1. Анализ вхождения государств и народов в состав Российской империи позволяет проследить двуединство целей национальной политики самодержавия: с одной стороны, скорейшую инкорпорацию окраин в состав империи, а с другой - учет и даже сохранение некоторых местных особенностей.

2. При включении различных государств и народов в состав Российской империи использовались различные модели управления, учитывавшие как уровень развития присоединяемых стран, так и добровольность или принудительность их вхождения в состав России. Причем, прослеживается обратно-пропорциональная зависимость между уровнем автономии и степенью власти генерал-губернатора: при самом высоком уровне автономии - политической автономии в Польше и Финляндии - полномочий у наместника или генерал-губернатора имелось меньше, а при административной автономии, особенно в наиболее отсталых окраинах, власть генерал-губернатора была практически безраздельна.

3. В течение почти столетия была выработана наиболее приемлемая форма управления присоединенными окраинами в виде института генерал-губернатора. Это была сильная и самостоятельная власть с правами административной автономии, носившая авторитарный характер. Основными чертами этой власти было сохранение нераздельности военной, полицейской и гражданской функций власти; ограниченность распространения буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. на генерал-губернаторства; использование в управлении окраинами некоторых традиционных институтов и элементов, существовавших до присоединения к России.

4. Система управления окраинами была достаточно гибкой и включала в себя следующие компоненты:

а) наместники и генерал-губернаторы, обладая личным доверием императора, располагали необходимой степенью автономии, чтобы большинство вопросов решать на местах;

б) неуклонно происходил постепенный переход на общеимперскую систему законодательства и управления с учетом местных традиций и условий;

в) использование местных институтов управления и судебной системы;

г) включение местной знати в российский правящий слой;

д) складывание в генерал-губернаторствах наиболее сильных патерналистских режимов.

5. На протяжении всего рассматриваемого периода в действиях центрального правительства и генерал-губернаторов по утверждению новой государственности на окраинах просматривалось два основных подхода, которые можно условно назвать "жесткий" и мягкий". "Жесткий" подход представлен максимальной милитаризацией, унификацией и русификацией края, с практически неограниченными правами первых лиц, стремлением в самые сжатые сроки и в максимальной степени добиться органического слияния окраины с остальной Россией. "Мягкий" подход проявлялся в использовании российской властью и, прежде всего, генерал-губернаторами, традиционных институтов управления и в учете народных традиций. Такой подход был направлен на утверждение в крае российской государственности как можно более спокойно, мирно и постепенно, с учетом местных условий и традиций.

Наличие этих двух подходов, которые существовали в разные периоды ив Петербурге, и в главных администрациях окраин, приводило к тому, что, наряду с усиленно насаждаемым сверху центростремительным движением, существовали, особенно в политически развитых окраинах, и весьма заметные центробежные силы, препятствующие априорному, "механическому" слиянию с империей и удерживающие края на особом положении.

6. Проведенное исследование позволяет утверждать, что Российская империя создавалась не как мононациональное, а как многонациональное государство, в котором государствообразующей была русская нация. В этой связи на протяжении всех двухсот лет имела место русификация различных территорий и народов, не означавшая ассимиляции последних. И было бы удивительно ожидать, что приобщаемая к остальной империи территория оставалась бы вне сферы действия единых для всей страны государственных начал. Вполне закономерным представляется распространение в генерал-губернаторствах общероссийской администрации и суда, введение государственного языка в управлении и образовании, вливание новой территории в единый общероссийский рынок со всеми вытекающим отсюда последствиями. Все эти мероприятия не имели самоцелью уничтожение самобытности местных народов. Они были направлены в русло единого устремления царского правительства к превращению окраин в органические составные части Российской империи.

При этом авторитарный порядок правления в России фактически не оставлял надежд на внутреннюю демократизацию или федерализацию империи. Общая тенденция развития империи состояла в инкорпорировании окраин, сужении сферы административной и особенно политической автономии и перехода к общеимперской системе управления. И к 60-м гг. XIX в., когда был покорен Кавказ, а Украина и Белоруссия первыми из окраин были полностью переведены на общеимперскую систему управления, казалось, что цель, поставленная еще в XVIII в. Петром Великим и Екатериной II, близка к осуществлению.

Однако, великие реформы, разбудив, а кое-где начав создавать гражданское общество, пробудили национальное самосознание "присоединенных" народов. А восстание в Польше в 1863 г. и его жестокое подавление абсолютистским режимом наглядно показали всему миру, что сохранение многонациональной империи в России возможно только в условиях авторитарного режима. Но режим, тратя огромные ресурсы на удержание любой ценой завоеванного за два столетия, так и не смог перевести страну на рельсы нового общественного строя с принципиально иными экономическими структурами, политической надстройкой и новым, более демократичным, характером отношений между центром и регионами.

Получился замкнутый круг: самодержавный режим не мог пойти на свою либерализацию, так как это неизбежно повлекло бы за собой развал империи, а, сохраняя империю, авторитаризм не имел никаких шансов "догнать и перегнать Европу", вынужденный становиться полицейским государством, ускоряя тем самым и свою собственную гибель, и крах империи.

7. К общим тенденциям, которые прослеживаются в развитии управления окраинами империи, можно также отнести:

а) усиливающуюся потребность в децентрализации и федерализации страны, выражавшуюся и в программах декабристов, и в сибирском областничестве, и во все более усиливавшемся сепаратизме на самых разных окраинах империи;

б) наблюдающееся от западных окраин к южным и восточным усиление авторитаризма и уменьшение, соответственно, политической и административной автономии; а также увеличение полномочий генерал-губернаторов и наместников и уменьшение механизмов сдержек и противовесов (в виде парламентов, конституций, местного законодательства, корпоративных организаций...) их огромной власти.

8. Сохранение в генерал-губернаторствах многих специфических черт позволяет рассматривать их как национальные окраины, неуклонно стремившиеся к органическому слиянию в единое целое с другими частями Российской империи. И в этой связи Российская империя по своему характеру была ближе к Австро-Венгерской империи, чем к колониальным империям Великобритании, Франции, Испании, Португалии... Первые были империи, которые присоединяли территории только соседних государств. И делали это не для процветания государственно-образующей нации за счет нещадной эксплуатации других народов, а для умножения и усиления государства. То есть в основе образования Российской и Австро-Венгерской империй лежала идеология этатизма, а не шовинизма.

В то же время необходимо отметить, что институт генерал-губернаторства был широко распространен не только в России, но и в колониальных владениях других империалистических стран, особенно в Великобритании. Он отличался, с одной стороны, более широкой степенью полномочий ( генерал-губернатор в Британской Индии имел законодательные полномочия), а с другой стороны более сильной формой контроля центра за генерал-губернатором (один раз в пять лет Британский парламент менял генерал-губернатора в Индии).

9. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что в начале XX в., когда начался глобальный передел мира новыми империалистическими державами, Россия не осталась в стороне и приняла активное участие в первой мировой войне. В этот период наблюдается возникновение и быстрое усиление колониального компонента в политике самодержавия на окраинах, что привело, к примеру, к очень сильному восстанию в 1916 г. в Туркестанском крае, чего здесь не было ранее.

Но в это время России было уже тяжело конкурировать на поле брани великих империй. Она могла тягаться с Османской империей, Персией, Китаем, может быть Австро-Венгрией, но не с США, Великобританией... Таким образом, первые сто лет существования Российской империи характеризовались, прежде всего, присоединением новых территорий, в то время как во втором столетии главной задачей было удержание завоеванного, и для этого нужна, была скорейшая инкорпорация окраин в состав "единой и неделимой" державы при помощи института генерал-губернатора.

<< | >>
Источник: Л.М. ЛЫСЕНКО. ГУБЕРНАТОРЫ И ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII - НАЧАЛО XX ВЕКА). Издание 2-е, исправленное и дополненное. Москва –2001. 2001

Еще по теме §2. Характерные черты и особенности института генерал-губернатора.:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. §3. Эволюция губернаторства в условиях апогея имперского самодержавия (первая половина Х1Хв.).
  3. §5. Институт губернаторства в период кризиса и краха Российской империи.
  4. Глава II. Институт генерал-губернатора на окраинах Российской империи.
  5. §2. Характерные черты и особенности института генерал-губернатора.
  6. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ К ПРИЛОЖЕНИЮ
  7. ВОСПОМИНАНИЯ O ДЕЛЕ ВЕРЫ ЗАСУЛИЧ
  8. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
  9. Указ сенату с увольнением без прошения составил бы самую печальную и беспримерную доселе страницу в истории судебной реформы.
  10. Создание и функционирование институтов присяжных поверенных, прокуратуры, судебных следователей, судебных приставов и нотариата.
  11. Цели и задачи дисциплины, её место в учебном процессе
  12. § 2. ПРИНЯТИЕ ПЕРВОЙ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ 1905 г. КАКИСХОДНЫЙ ПУНКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -