§ 3. Правовое регулирование на уровне субъекта федерации в постсоветский период

В постсоветское время существенно изменился состав Российского государства, компетенция субъектов федерации в сфере нормотворчества. Статус субъектов федерации приобрели национально-государственные и территориально-государственные образования - автономные округа, автономная область, края, области, города федерального значения.

Постсоветское правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства неоднородно, наполнено определенной спецификой, что позволяет провести дополнительную периодизацию:

1) развитие правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства в постсоветской России в новых демократических условиях (1989-1993 гг.);

2) отражение «парада суверенитетов» в законодательстве субъектов федерации, расширение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (1993-2000 гг.);

3) централизация и унификация законодательства субъектов федерации, сужение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (2000 г. - по настоящее время).

Развитие правового регулирования на уровне субъекта федеративного государства в постсоветской России в новых демократических условиях. Хронологическими рамками этого периода являются 1989-1993 годы. Нижняя временная граница обусловлена первой демократической конституционной реформой 27 октября 1989 г., формально выраженной законами РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, а верхняя временная граница объясняется принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Распад СССР, спровоцированный в том числе принятой 12 июня 1990 г.

Верховного Совета РСФСР (16 мая 1991 г.) говорилось «о необходимости совершенствования статуса автономных областей, автономных округов (национальных автономий), краев и областей», что, очевидно, подразумевало наделение их в дальнейшем статусом субъектов федерации с правом самостоятельного правового регулирования.

Особое значение для становления правового регулирования на уровне краев и областей, движущихся к статусу субъекта федерации, имел Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»^[118], признавший краевые и областные органы власти, ранее именовавшиеся местными, краевыми, областными органами государственной власти с наделением их соответствующей компетенцией, включая правовое регулирование по широкому кругу вопросов в социально-экономической сфере, управлении краевой, областной собственностью, природными ресурсами (ч.1 ст. 3). Законом было предусмотрено принятие краем и областью своего устава - нового вида источника права, хотя и не обладавшего свойствами закона, тем не менее, отличающегося от иных нормативных актов краевого, областного уровня, отражающего процесс преобразования краев и областей из административно-территориальных единиц в государственно­территориальные образования, наделенные правом регулирования важнейших вопросов своей жизни.

течение одного месяца Президиумом Верховного Совета РФ. Отказ в регистрации устава края, области можно было обжаловать краевым Советом народных депутатов в Конституционный Суд РФ.

В период разработки уставов для органов власти краев и областей, не имевших опыта соответствующего правового регулирования, Центр подготовил методические рекомендации по подготовке устава края, области, а также примерный текст устава края, области^[119]. Однако уставы так и не были приняты.

В декабре 1992 г. в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. были внесены изменения, связанные, в том числе с вопросом правового регулирования на уровне республик, краев, областей, автономий^[120]. Эти изменения содержались в разных статьях, в зависимости от вида региона. Так, раздельно определялись вопросы совместного ведения, по которым допускалось правовое регулирование республик в составе РФ (ст. 81.1), автономной области и автономных округов (ст. 84.4), краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 84.11). При этом устанавливалось, что по вопросам совместного ведения «федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства». Правовое регулирование на уровне территорий закреплялось дифференцированно: 1) республики осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов; 2) автономная область осуществляет собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты; 3) автономные округа осуществляют

собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа; 4) края, области, города Москва и Санкт-Петербург осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Краевые, областные нормативные правовые акты и акты автономий рассматриваемого периода, принимаемые представительными органами власти, именовались решениями, хотя их содержание по важности регулируемых отношений соответствовало законодательным актам - введение налогов и сборов^[121], порядок пребывания иностранных граждан^[122], порядок приватизации и продажи жилых помещений^[123]. Вместе с тем в некоторых территориях аналогичные вопросы регулировались актами органов исполнительной власти - администрации (правительства) или главы администрации. Например, в Псковской области вопросы приватизации жилища регулировались Постановлением Администрации Псковской области от 26 ноября 1991 г. № 4 «О приватизации жилищного фонда в Псковской области», сборы в Челябинской области - Постановлением Главы администрации Челябинской области от 23 июля 1992 г. № 226 «Об

утверждении перечня сборов, связанных с эксплуатацией автомототранспорта». Вопросы социальной поддержки граждан также 124 регулировались преимущественно решениями представительных органов^[124], но в ряде случаев - актами исполнительной власти^[125]. Как видим, нормативно-правовое регулирование в краях и областях в перестроечный, предконституционный период было весьма хаотично, бессистемно.

В этот период ряд республик приняли новые конституции, грубо противоречащие Конституции РФ. Конституция Чеченской Республики от 12 марта 1992 г. провозгласила Чеченскую Республику - Ичкерию равноправным субъектом в системе мирового сообщества (ст. ст. 1, 6), строящим свои взаимоотношения с Россией на основе норм международного права. Преамбула Конституции Чеченской Республики начиналась словами: «По воле Всевышнего народ Чеченской Республики, выражая стремление чеченского народа, ... провозглашая Чеченскую Республику самостоятельным суверенным государством и признавая себя равноправным субъектом в системе мирового содружества наций, принимает настоящую Конституцию и считает ее впредь Основным Законом общества и государства».

с Российской Федерацией - Россией, является суверенным государством, субъектом международного права. В Конституции закреплялась полная международная правосубъектность республики (ст. ст. 61, 62). Конституция Республики Тыва от 21 октября 1993 года провозглашала право республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации (ст. 1). В конституциях данных республик содержались также положения об их праве решать вопросы войны и мира, объявлять военное положение, вводить чрезвычайное положение, принимать законы о военной службе и другие, не соответствующие Конституции РФ. Отметим, что в сентябре 1992 г. Президиум Верховного Совета РФ, проводя экспертизу проектов конституций республик, отметил, что многие из них, включая перечисленные выше, а также конституции Бурятии, Калмыкии содержат такие положения, противоречащие Конституции РФ^[126].

С целью сохранения единой государственности был заключен Федеративный договор от 31 марта 1992 года^[127], разграничивший компетенцию между Федерацией и субъектами федерации. В научной литературе анализируются вопросы зарождения идеи Федеративного

договора, его подготовки, подписания и включения в текст прежней Конституции^[128]. Не подписали Федеративный договор и не участвовали в референдуме о принятии Конституции Российской Федерации Татарстан и Чечено-Ингушская Республика.

Именно с Федеративного договора началось признание территориальных образований членами федерации, хотя непосредственно в тексте договора они так не назвались, но тема правового регулирования на их уровне в договоре была обозначена^[129].

В преамбуле Договора заявлялось «стремление к качественному обновлению федеративных отношений на основе рационального распределения полномочий и их эффективного осуществления». Органы территориальных образований именовались органами государственной власти, которые «самостоятельно осуществляют эту власть на соответствующих территориях». Согласно п. «а» ст. II Договора к совместному ведению федерации и территориальных образований относилось обеспечение соответствия уставов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации Конституции РФ и законам Российской Федерации. По вопросам совместного ведения, перечень которых приводился в Договоре, закреплялось полномочие федеральных органы государственной власти издавать Основы законодательства и полномочие органов государственной власти территорий в соответствии с указанными Основами осуществлять

«собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты». В то же время Договором предусматривалось, что республики по вопросам совместного ведения «осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов». Таким образом, Договор закреплял право республик и территориальных образований на осуществление на своем уровне правового регулирования. Договор содержал запрет на вторжение в сферу «чужого» правового регулирования: органы государственной власти краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономного округа, автономных областей не могут принимать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, равно как и федеральные органы государственной власти Российской Федерации не могут принимать правовые акты по вопросам, отнесенным настоящим Договором к ведению краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономного округа, автономных областей (ст. VI). Запрещалось изменение в одностороннем порядке разграничения предметов ведения и полномочий, установленных Договором (ст. VIII).

Примечателен факультативный Протокол к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, в котором подчеркивалось стремление «к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации». Следовательно, можно утверждать, что с подписанием Федеративного договора бывшие административно-территориальные единицы стали субъектами федерации, положение которых не могло уже быть изменено федеральной властью в одностороннем порядке. Хотя и не равноправными с республиками, но получившими право на осуществление правового регулирования на своем уровне. В п. 2 ст. 7 Протокола высказывалась

просьба Верховному Совету РФ «повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях».

В анализируемый доконституционный период Президентом был издан ряд указов, существенно повлиявших на отношения в федеративном государстве и правовое регулирование на уровне республик и территориальных образований^[130]. Особое значение в этом плане имел указ, касающийся территориальных образований, которые фактически были впервые названы субъектами федеративного государства - Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации^[131]. В указе представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа именовались законодательными, то есть фактически этот указ признал право территорий - членов федеративного государства на законодательное регулирование на своем уровне. Согласно п. 4 эти органы власти по вопросам своего ведения, а также по вопросам совместного ведения в пределах своих полномочий осуществляют правовое (законодательное) регулирование. При этом регулирование в рамках совместного ведения «не должно противоречить федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Совета Министров - Правительства Российской Федерации».

Итак, правовое регулирование на уровне субъекта федерации в начале постсоветского пути России в целом характеризовалось активным, но преимущественно стихийным правовым регулированием, его неопределенностью и бессистемностью, игнорированием федерального уровня регулирования. Вместе с тем в этот период сложились предпосылки построения федеративного государства, основанного не только на национальном принципе, но и территориальном.

Период отражения «парада суверенитетов» в законодательстве субъектов федерации и расширения предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства продолжался до 2000 г. Большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами, что, безусловно, отразилось в их законодательстве, характеризовавшимся очень широким объемом правового регулирования. Еще в декларациях о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. и Чечено­Ингушской ССР от 26 ноября 1990 г. не содержалось упоминания о вхождении этих республик в состав РСФСР, и было закреплено верховенство конституций и законов этих республик на их территории. После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года, республики не спешили отказываться от суверенитета, и, принимая или корректируя свои конституции, опирались в них на положения деклараций. Вместе с тем в большинстве республик сразу после принятия Конституции РФ в 1994 - 1995 годах были существенно изменены собственные конституции, изъяты наиболее одиозные положения (Саха (Якутия), Татарстан). Однако Конституция Республики Башкортостан была изменена лишь в 2000 году. Конституция Чеченской Республики 1992 года оставалась без изменения до 23 марта 2003 года, когда ее сменила новая Конституция.

Первые уставы в качестве учредительных правовых актов субъектов федеративного государства были приняты в Ставропольском крае (12

октября 1994 г.), Приморском (6 октября 1995 г.), Оренбургской области (19 октября 1994 г.), Липецкой (1 декабря 1994 г.), Вологодской (14 сентября 1995 г.), Магаданской (1 декабря 1996 г.), Ульяновской (6 сентября 1996 г.) и др.

После принятия Конституции РФ в практику правового регулирования было введено подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые три договора были заключены в 1994 г. с органами власти Республики Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики и Республики Башкортостан.

На этом этапе интенсивно развивалось законодательство субъектов федерации, можно сказать, это был этап «расцвета» правового регулирования в субъектах федерации, этап «правового федерализма». Завершилось первоначальное формирование учредительных актов субъектов РФ - конституций и уставов. В основном было сформировано законодательство о статусе субъектов федерации, системе их государственной власти, местном самоуправлении и других общих вопросах общественного и государственного устройства субъектов.

В законодательном регулировании общественных отношений, составляющих предмет многих отраслей права (конституционное, земельное, административное, экологическое, финансовое и др.) явно прослеживалось усиление децентрализации. Активно и во многом стихийно формировался законодательный массив территорий, только приобретших статус субъектов федерации. Следует отметить ряд случаев, когда интенсивность формирования законодательства явилась чрезмерной: поспешное принятие некоторых нормативных правовых актов без доведения их до требуемого уровня качества или без достаточной необходимости в их принятии, либо с нарушением компетенционных норм. В качестве примера можно привести отмененные в последующем Закон Воронежской области от 21 марта 1995 г. № 13-з «Об упорядочении миграционного процесса на территории

Воронежской области», Закон Амурской области от 11 октября 1995 г. № 29- ОЗ «О пребывании иностранных граждан на территории области», Закон Ульяновской области от 28 октября 1997 г. № 030-ЗО «О нотариате», Закон Тюменской области от 26 мая 1995 г. № 5 «О миссионерской деятельности иностранных религиозных миссий (миссионеров) на территории Тюменской области», Закон Смоленской области от 1 февраля 1996 г. № 1-з «О специальном налоге для финансовой поддержки важнейших отраслей сельского хозяйства Смоленской области», Закон Рязанской области от 24 июля 1996 г. № 56 «О сборе на ввоз алкогольной продукции на территории области», Закон Курганской области от 30 сентября 1997 г. № 70 «О ставках налога на имущество», Закон Вологодской области от 3 мая 1995 г. № 2-ОЗ «Об официальном толковании законов, постановлений и иных актов Законодательного Собрания Вологодской области».

В конституциях ряда республик продолжали существовать нормы, относящие к республиканскому ведению регулирование воздушного пространства и континентального шельфа (Саха (Якутия), законодательного регулирования военной службы (Башкортостан, Тыва, Якутия) и т.п. Большинство республик прямо или косвенно закрепляли свой государственный суверенитет, либо устанавливали приоритет своего уровня правового регулирования над федеральным.

Вместе с тем в большинстве субъектов федерации (краях, областях, автономных округах) крайних проявлений «суверенизации» не было. Их компетенция в области правового регулирования ограничивалась вопросами бюджета, собственности субъекта федерации, принятия и изменения уставов и законов, организацией системы власти на своем уровне, символикой и т.п.

Одной из проблем было регулирование законами субъектов федерации вопросов, находящихся вне их предметов ведения и полномочий. Часто это делалось путем обширного и неоправданного дублирования федеральных законов, а также посредством прямого вторжения в федеральное ведение.

Правовое регулирование на уровне субъектов федеративного государства зачастую опережало федеральный уровень. Опережающее законотворчество субъектов РФ касалось преимущественно вопросов социально-экономической жизни и было необходимым в то время, в условиях отсутствия нужных федеральных актов. Не рассчитывая на помощь Центра, субъекты самостоятельно искали пути разрешения проблем в социальной сфере, экологии, экономике. Предмет правового регулирования субъектов охватывал вопросы собственности и хозяйственной (экономической) деятельности на их территории, инвестиционной деятельности, сельском хозяйстве, хозяйственной деятельности в промышленности, торговле, строительстве, транспорте и связи, коммунальном хозяйстве, вопросы природопользования и охраны окружающей природной среды. Субъекты федерации активно регулировали бюджетные, налоговые, земельные, трудовые и иные отношения. Достаточно энергично формировалось законодательство о социальной защите и социальном обеспечении, об образовании, науке, культуре и здравоохранении, об обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности.

На законодательство субъектов федерации оказало влияние двустороннее договорное регулирование внутрифедеративных отношений. Неслучайно, этот период правового регулирования еще называют «договорным». Его отличительной особенностью была тенденция к договорному способу согласования интересов Федерации и ее субъектов как определяющему механизму их взаимодействия («парад договоров»)^[132]. Первый Договор был заключен с Татарстаном в феврале 1994 года^[133], а к

середине 1998 г. были подписаны 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации, хотя изначально предполагалось, что договорное правовое регулирование будет исключением из правил. В дальнейшем договорный процесс приостановился, а после 2000 г. началось расторжение договоров. За счет этих договоров субъекты федерации стремились к особому правовому регулированию, отличному от правового регулирования в других субъектах РФ. Например, в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Татарстан говорилось об объединении Республики как государства с Российской Федерацией. В перечень вопросов исключительного ведения Республики Татарстан были включены многие вопросы, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению, где приоритет принадлежит федеральному регулированию. Например, такие вопросы, как правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, адвокатура, нотариат, осуществление внешнеэкономической деятельности. Наряду с этим из исключительного ведения Российской Федерации были изъяты и отнесены к совместному ведению вопросы защиты суверенитета и территориальной целостности, координации ценовой политики, проведение денежной политики, продажа оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, координация деятельности по вопросам метеорологической службы, геодезии, исчисления времени. Этим и другими двусторонними договорами фактически пересматривался перечень предметов ведения, определенных Конституцией РФ в сторону расширения компетенции субъектов федерации. Вследствие усугубились противоречия между Федерацией и субъектами по поводу разграничения компетенции, обозначились дезинтеграционные процессы. Договорные отношения Центра и регионов привел к необоснованно высокой децентрализации властных

полномочий^[134]. Кроме того, договорное перераспределение уровней правового регулирования «усугубило асимметрию федеративного устройства

135 государства и усилило диспропорции в развитии регионов»^[135].

В целом, характеризуя период, начавшийся с принятия Конституции РФ 1993 года, можно отметить существенное преобразование отечественной федеративной государственности. Анализ законодательства субъектов РФ данного периода, позволяет выделить следующие основные недостатки - внутреннюю несогласованность, недостаточную системность, отсутствие четкого планирования и прогнозирования. Необходимо принять во внимание то, что федеральная власть отказалась от принятия Основ законодательства, поэтому субъекты федерации вынуждены были осуществлять правовое регулирование с опережением, по своему усмотрению. Одной из проблем стало регулирование законами субъектов федерации вопросов, находящихся вне их предметов ведения и полномочий. Нередко это осуществлялось за счет дублирования федеральных норм в законах субъектов РФ.

Основными причинами негативных тенденций, характерных для рассматриваемого периода развития правового регулирования на уровне субъектов РФ, явились, с одной стороны, недостаток опыта в правотворческой деятельности региональных органов государственной власти, иногда сопряженный со стремлением региональных властей использовать в своих интересах отсутствие четкого разграничения правотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами, а с другой - отсутствие политической воли федеральных властей доступными

им юридическими средствами обеспечить единство российской правовой системы.

Окончание рассматриваемого периода правового регулирования обусловлено принятием федеральной властью мер по усилению централизации власти и унификации законодательства в стране.

Период централизации и унификации законодательства субъектов федерации, сужения предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства, можно условно назвать «централизаторским». Он характеризуется стабилизацией федерального и регионального законодательства, призванная обеспечить сначала принятием законов, которые направленны на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными законами, как следствие, после постепенным снижением темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении числа законов о поправках к действующим законам. А.С. Морозова называет этот период «нормативным», связывает его с усилением властной вертикали, повышением ответственности глав субъектов РФ, укрупнением субъектов федерации и обеспечение целостности и единства правового пространства России^[136]. Н. Н. Арзамаскин отмечает, что данный период «характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода - создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование»^[137].

Начало рассматриваемого периода связывается с 1 августа 2000 года, то есть дня вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который установил жесткие организационно-правовые меры, направленные на преодоление негативных тенденций в региональном правотворчестве. Законодательные новеллы, связанные, прежде всего, с необходимостью утверждения договоров между органами РФ и ее субъектов федеральным парламентом и Президентом (то есть приравниванием фактически договора по статусу к федеральному закону), а также ограниченность срока действия договора 10 годами, поставили точку в вопросе о соотношении федеральной Конституции, федеральных законов, с одной стороны, и двусторонних договоров, с другой стороны. «Они определили назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов федерации при разграничении полномочий по предметам совместного ведения»^[138]. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров с 34 субъектами Российской Федерации. К июлю 2005 г. большая часть договоров прекратила свое действие^[139]. К настоящему времени нет ни одного действующего двустороннего договора.

Существенную роль в данном периоде сыграл Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»^[140], в соответствии с которым был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Проведенный в 2000 -

2001 гг. учеными Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анализ показал, что 50 из 89 конституций, уставов субъектов Федерации противоречили Конституции РФ, федеральным законам^[141].

Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и

142

органами местного самоуправления^[142], которая подвергла анализу 211 действующих федеральных законов^[143]. Президентом РФ были созданы федеральные округа, и назначенные в них полномочные представители Президента, управления Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ стали активно проводить мониторинг регионального законодательства, выявляя нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству. На противоречащие федеральному законодательству региональные законы органами прокуратуры были принесены протесты, большинство которых были удовлетворены законодательными органами или судами. Вследствие этого в региональное законодательство во всех субъектах страны были внесены множество поправок, а часть законов вообще была отменена^[144].

С целью уточнения правотворческих полномочий субъектов федерации были внесены изменения и дополнения во многие федеральные законы^[145]. Так, они коснулись ужесточения процедуры избрания главы субъекта федерации^[146], установлена их персональная ответственность перед Президентом РФ»^[147].

Федеральным законом в 2010 г. был введен запрет на установление в законодательстве субъектов федерации наименования должности главы субъекта, содержащего слова и словосочетания, составляющие наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации^[148]. В 2016

149 году «парад региональных президентов» должен был закончиться^[149], но вопреки федеральному запрету в Республике Татарстан до сих пор не внесены соответствующие изменения в Конституцию и законы.

Начавшийся в 2003 году процесс объединения субъектов федерации также повлиял на развитие правового регулирования на их уровне, снятие противоречий сложносоставных субъектов между собой и Федерацией^[150].

Следует отметить, что в борьбе за учреждение монопольно господствующего суверенитета российского государства не удалось удержаться в рамках сбалансированных полномочий Федерации и ее субъектов, усиливая централизацию и унификацию всего государственного механизма до размывания самой природы федеративного государства.

В ходе федеративной реформы был существенно сокращен предмет правового регулирования субъектов федеративного государства, прежде всего за счет увеличения законодательных полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Сократился перечень предметов остаточного ведения субъектов Российской Федерации и, естественно, объем их регулирования. Прекратилось договорное регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Законодательство субъектов федерации стало приобретать ярко выраженный унифицированный характер.

Как отмечалось в Докладе Совета Федерации 2010 года, в ходе проведения федеративных реформ начиная с 2000-х гг. были фактически выхолощены регулятивные возможности субъектов РФ из следующих сфер совместного ведения: владение, пользование и распоряжение землей, водными и лесными ресурсами; трудовое, жилищное, земельное, водное,

лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды^[151]. Так, в первоначальной редакции Лесного кодекса от 4 декабря 2006 г. к компетенции федеральных органов находилось 42 вопроса, то в редакции от 3 августа 2018 г. - уже 79 (ст. 81). Причем они сформулированы не исчерпывающим образом. В перечне вопросов, по которым может осуществляться регулирование на уровне субъектов РФ, 12 наименований.

Перечисленные факторы привели практически к директивному развитию законодательства субъектов федерации: законодательная политика формируется во многом на федеральном уровне, а законодательство субъектов РФ вынуждено воспринимать инициированное «сверху» реформирование. Самостоятельность правового регулирования на уровне субъектов утрачивается. Как отмечают ученые, неограниченное стремление построить в России сильное государство может причинить значительный вред подлинным федеративным отношениям, их начавшемуся процессу становления и развития, нанести урон правотворческой самостоятельности ее субъектов^[152]. Ф.М. Ибрагимова справедливо утверждает, что «вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество недостаточно были проработаны федеральным законодателем»^[153]. Вместе с тем отдельные авторы оценивают период централизации правового регулирования в положительных тонах, отмечая, что законодательство этого этапа выгодно отличается от законодательства 1993-1999 гг. упорядочением и необходимым единством содержания^[154].

Из теории федерализма на протяжении свыше двухсот лет известно, что степень централизации (или децентрализации) федеративного государства определяется объемом установленных и фактически осуществляемых полномочий субъектов федерации, их органов и должностных лиц. Неслучайно эффективный федерализм характеризуется как «договорный отказ от централизма», как «структурно оформленная дисперсия полномочий» между различными государственными органами - своего рода властными центрами, «законные полномочия которых гарантируются конституцией»^[155].

Представляется, что правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства не должно быть чрезмерно урезанным, поскольку оно обеспечивает задачу реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации и конституции (уставе) субъекта РФ статуса субъекта федерации, а также позволяет оперативно выявлять нуждающиеся в регулировании общественные. Чрезмерная унификация регионального законодательства не позволяет делать это. Кроме того, как правильно отмечает С.В. Поленина, различия в законодательстве субъектов федерации можно рассматривать в качестве своеобразного резерва дальнейшего совершенствования регионального законодательства и легального эксперимента в сфере нормотворчества, облегчающего всем субъектам поиск оптимального решения конкретного вопроса^[156].

Нередко отдельные регионы осуществляют правовое регулирование эффективнее других субъектов и Федерации. И об этом говорил Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года, ссылаясь на опыт эффективного регулирования поддержки многодетных семей в Ивановской и Ульяновской областях и призывая Правительство Ф и другие территории перенимать передовой опыт правового регулирования.

Увеличение объема федерального правового регулирования обостряет проблему определения нормотворческой компетенции субъектов Российской Федерации и обусловливает необходимость принятия федерального закона о нормативных правовых актах, определяющего систему и иерархические связи федеральных и региональных нормативных правовых актов, принципы разрешения коллизий между ними. Чрезмерная унификация регионального законодательства не позволяет делать это.

Итак, анализ правового регулирования эволюции правового регулирования на уровне субъекта федерации в российском государстве позволяет сделать вывод о том, что в Российской империи региональное управление формировало предпосылки формирования федеративного государства, создавало условия для федерализации отечественной государственности. Советский период характеризовался довольно объемным правовым регулированием на уровне республик, охватывал гражданские, уголовные, процессуальные и иные отношения, имеющие местную специфику. Вместе с тем прошлый опыт использования самобытного законодательства регионов оказался не востребованным, поскольку в дальнейшей истории развития федеративного государства правовое регулирование на уровне субъектов федерации преимущественно было сведено к воспроизводству, дублированию и адаптации федерального законодательства. Постсоветское правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства характеризовалось неоднородностью, что позволило провести его дополнительную периодизацию: развитие правового регулирования на уровне субъекта федерации в постсоветской России в новых демократических условиях (1989-1993 гг.); отражение «парада суверенитетов» в законодательстве субъектов федерации, расширение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (1993-2000 гг.); централизация и унификация законодательства субъектов федерации, сужение предмета правового регулирования на уровне субъектов федеративного государства (2000г. - по настоящее время).