§ 4. Современный зарубежный опыт правового регулирования на уровне субъектов федеративных государств

Существует 29 федеративных государства, занимающих 50 % территории планеты, в которых проживает около трети населения Земли, и каждое из этих государств обладает своими особенностями, обусловленными федеративным устройством.

Любопытно, что из существующих в мире 29 федеративных государств слово «федерация» в различных грамматических формах присутствует в названиях лишь семи государств - Федерации Сент-Китс и Невис, Российской Федерации, Федеративной Республики Германия, Федеративной Республики Бразилия, Федеративной Демократической Республики Эфиопии, Федеративных Штатов Микронезии, Федеративной Республики Нигерии.

Круг проблем, касающихся федеративных государств, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федеративного государства, его функций, места и роли в жизни общества. Одним из важнейших вопросов является вопрос о степени участия субъектов федерации в правовом регулировании.

Субъекты федерации обладают правом осуществлять правовое регулирование на своем уровне в большинстве зарубежных стран.

Обращаясь к истокам американского федеративного государства как к классическому примеру, можно увидеть, что американские штаты завоевали право принимать собственную конституцию и законы. Федеративное устройство в Америке было провозглашено Конституцией 1787 г., тогда как в России - Конституцией 1918 г., то есть почти на полтора века позднее. Однако, несмотря на это, процессы образования данных федеративных систем имеют достаточно много общих черт: в основе обеих федераций лежат две великие империи - Российская и Британская, по своей природе

являющимися конституционными, в каждой федерации образование и развитие их субъектов заняло достаточно длительное время^[368].

Появление потребности субъектов федераций в правовом регулировании на своем уровне объяснимо невозможностью центральной власти существовать самостоятельно «вне соединения федерированных частей»^[369]. Федерализм требует согласованного взаимодействия

составляющих его элементов, т.к. представляет собой коллективную власть. Субъекты федерации для решения ключевых вопросов общественной жизни должны обладать необходимой автономией, поскольку при отсутствии сильных частей нет и сильного центра, что справедливо было отмечено П. Петерсоном, «федерализм - это система правления, в которой властные полномочия разделены между верхним и нижним уровнями правительства таким образом, что оба уровня располагают значительной степенью автономной ответственности за социальное и экономическое благополучие тех, кто проживает в зоне их юрисдикции»^[370].

371 законодательстве^[371].

По мнению Н.Н. Арзамаскина, сущность современных федераций заключается в трехстороннем властеотношении между федерацией, ее субъектами и индивидумом, то есть представляет собой «трехсторонний

контракт», по смыслу определяющийся свободной волей индивида вступать в такое властеотношение^[372].

Обзор законодательства субъектов зарубежных федераций свидетельствует о существенном объеме их полномочий, самобытности и относительной независимости от федерального законодательства. Следует отметить, что значительное различие предмета правового регулирования субъектов федерации варьируется от широкого до самого узкого. Кроме того, этот предмет меняется на разных этапах развития федеративных государств, при этом перераспределяются нормотворческие полномочия субъектов федераций. Анализ данного процесса позволяет говорить также об изменении характера отношений между федеральным центром и субъектами: можно наблюдать как происходит переход от конкуренции, сдержек и противовесов к взаимодействию в рамках реализации общенациональной и региональной государственной политики. С нашей точки зрения, объясняется это тем, что такая трансформация происходит под влиянием социальных, экономических, культурных особенностей какого-либо государства. Поэтому попытки выделения «классической», «синтетической» концепции федерализма неизбежно наталкиваются на невозможность определения идеального соотношения объема правового регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации для всех государств и на всех этапах их развития. Как отмечал еще А. Гамильтон, один из отцов- основателей Соединенных Штатов Америки, «размах, изменение и цели федеральной власти устанавливаются по соображениям благоразумия»^[373].

Примечательно, что в сфере правового регулирования субъекты в некоторых федерациях имеют минимальные полномочия, количество таких государств незначительно. Минимальным объемом правового регулирования

на уровне субъектов федерации отмечается в Малайзии, Индии, Нигерии. Как видно, речь идет не о развитых федеративных государствах.

Что касается Индии, следует отметить, что это государство является федерацией и пользуется репутацией крупнейшей демократии в мире с самым большим по численности населением.

В большей же части федеративных государств, причем в развитых федерациях, объем предмета правового регулирования субъектов весьма широк. Классический образец наделения субъектов правом осуществлять правовое регулирование на своем уровне демонстрируют принятие собственных конституций штатов с самых истоков американского федерализма. При этом по целому ряду отраслей права ряд штатов обладает не только собственным законодательством, но и имеет отличия в особенностях правовых процессов и институтов, специфике юридической практики. Так существенные различия в зависимости от штата есть в гражданском, страховом, земельном, наследственном, семейном, договорном и деликтном праве. Каждый американский штат имеет собственное уголовное законодательство, в половине из них отменен мораторий на смертную казнь^[374]. В силу всего этого исследователи характеризуют США как «гигантский политико-правовой полигон, на котором каждый штат испытывает результаты развития собственного законодательства и судебной практики в том или ином направлении»^[375]. Например, некоторые штаты, такие как Калифорния, Луизиана, являлись испанскими и французскими колониями, вследствие чего приняли кодексы романского типа. В частности, как обозначено в научной литературе, правовая система штата Луизиана считается «гибридной», с присущими чертами как романо-германской, так и англо-саксонской правовых систем^[376].

Разграничение федеральной юрисдикции и юрисдикции штатов в области правового регулирования проводится по нескольким основаниям:

1) федеральное уголовное законодательство (в форме федерального закона, включенного в раздел 18 Свода законов США, в значительной степени аккумулировано) предусматривает ответственность за преступления с «федеральным элементом» (направленные против США в целом, федеральных учреждений и служб, федеральных должностных лиц или совершенные ими в рамках исполнения служебных обязанностей; преступления против интересов нескольких штатов).

2) применяется в отношении преступлений, которые были совершены к примеру в национальных парках, заповедниках, судах с флагом Америки в открытом морском и воздушном пространстве, военные объекты и др., что является территориями федерального значения ^[377].

Примечательной особенностью в правовом регулировании уголовных отношений в США являются изъятия, которые касаются преступлений, совершенных на «индейских территориях», которые при определенных случаях могут подпадать под юрисдикцию индейских племен. При этом преступление должно быть совершено индейцем против индейца и не должно относиться к федеральной юрисдикции, а в некоторых случаях - и к юрисдикции штата^[378]. Д.В. Гурин полагает, что такого рода изъятия из уголовной юрисдикции федерации и штатов отдаленно напоминают механизмы уступки юрисдикции в пользу общин в дореволюционном российском праве. «И в том и в другом случае, как представляется, основанием санкционирования ограниченной уголовной юрисдикции тех или иных народностей выступает их культурная специфика, требующая

379 некоторой уголовно-правовой самостоятельности»^[379].

В американской государственности в последние десятилетия активно проявляется тенденция возрастания роли федерального центра, при этом роль штатов постепенно уменьшается. В связи с этим Верховный Суд США ориентируется на защиту прав штатов и ограничивает притязания федерального центра, что преследует целью в будущем укрепить позиции штатов^[380].

В Австралии территориальная система распределения властных уголовно-правовых полномочий близка к американской, о чем свидетельствуют параллельно существующие девять уголовных юрисдикций в рамках Австралийского союза: федеральная, шести штатов и двух территорий - уголовное право кодифицировано в некоторых из них, в то время как носит характер common law в других, поэтому не всегда совпадают подходы различных штатов и территорий к решению одних и тех же вопросов в уголовном праве (включая и прецедентное право).

В отличие от США и Австралии, в Канаде на всей территории страны действует единый Уголовный кодекс и функционирует единая судебная система, а уголовное право является исключительной прерогативой федеральной власти^[382].

В Германии общее доминирование федерального центра в плане осуществления права оказывает на уголовное наказание, тем не менее существует уголовное законодательство земель. При этом в Германии федеральным органам не разрешено развитие права земель, также как и

земли не могут развивать федеральное право^[383]. Вместе с тем в целях детализации рамочных законов, изданных Федерацией (ст. 75 Основного закона), могут быть изданы законы земель Германии. Самым строгим наказанием, предусмотренным уголовными законами земель, является лишение свободы на срок до двух лет. По сравнению с федеральным правом земли вправе дополнить перечень обстоятельств, освобождающих от 384

наказания^[384].

В Швейцарии совместно с федеральным Уголовным кодексом действует собственное уголовное законодательство^[385].

Сравнительный анализ двухуровневого уголовно-правового регулирования позволяет ученым утверждать, что в целом децентрализованная модель уголовного законодательства и множественность уголовных юрисдикций внутри одного государства являются скорее исключением, чем правилом^[386]. При этом «полноценная, практически самостоятельная уголовно-правовая юрисдикция регионов, как правило, наблюдается в государствах, где центральная власть «моложе» государственности субъектов», и двухуровневое уголовно-правовое

регулирование в данном случае имеет естественный, исторически обусловленный характер. Очевидно, и при частичной утрате территорией суверенитета в подобных случаях сохраняется самостоятельное уголовное право территорий, которое выступает как прочная правовая традиция^[387].

В области регулирования уголовного процесса в зарубежных федерациях также отсутствует единство подходов. Выделяют несколько моделей регулирования: 1) «советская» модель (на федеральном уровне

принимается рамочный закон, а потом каждый субъект федерации принимает свой уголовно-процессуальный кодекс; 2) «немецкая» модель (уголовно­процессуальное законодательство является исключительной сферой ведения федерации - в стране действует один единственный уголовно­процессуальный кодекс. Субъекты федерации не имеют полномочий по регулированию уголовно-процессуальных отношений); 3) «швейцарская» модель (наряду с общефедеральным единым УПК кантоны обладают некоторой автономией в сфере уголовного судопроизводства, например, вправе решать вопрос об организации специальных судов по мерам процессуального принуждения); 4) «американская» модель (в каждом штате имеется собственное уголовно-процессуальное законодательство. Вместе с тем существует федеральное уголовно-процессуальное законодательство, применяемое федеральными правоохранительными органами и в федеральных судах по делам о преступлениях федерального значения). Как видим, в последней модели наибольшая децентрализация регулирования уголовно-процессуальных отношений^[388].

В Российской Федерации, как и в ФРГ, уголовно-процессуальное законодательство отнесено к ведению федерации. Субъекты РФ не вправе принимать никаких нормативных правовых актов в сфере уголовного процесса.

Подчеркнем, что федеральному праву и праву субъектов федерации в федеральных государствах свойственно сложное взаимодействие, они осуществляют взаимопроникновение и оказывают взаимовлияние друг на друга, при этом один из уровней способен конкретизировать нормы другого.

Определенно, при сравнении правового регулирования на уровне субъектов различных федераций, следует принять во внимание, что некоторые федерации, такие как США, представляют правовую семью

общего права. В такой ситуации не только законодательство признается источником права, но и прецедентное право тоже. Федеральные суды в случае обнаружения пробелов в праве должны применять право штатов, будь то прецедентное или статутное право. Верховным судом США в 1938 г. при рассмотрении дела Erie v. Tompkins была сформулирована позиция, определившая, что федерального общего права не существует^[389].

В зарубежных федерациях применяется модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая лежит в основе различий объема предмета правового регулирования.

В ряде стран, таких как Мексика, Венесуэла, Аргентина применяется первая модель, по которой исключительную компетенцию Федерации устанавливает конституция. К ведению субъектов федерации относят вопросы, не вошедшие в нее^[390]. К примеру, в Конституции (1977 г.) Объединенной Республики Танзании определена компетенция федеральных органов, в приложении 2 к этой Конституции обозначены вопросы «общего значения», всего вопросов 17^[391].

Вторая модель характерна установлением исключительной сферы компетенции субъектов федерации. Федерация не должна вмешиваться в компетентностные установки субъектов, как правило, это затрагивает вопросы быта, культуры, начального образования и пр.). Определенно, данная модель гарантирует субъектам федерации свободу от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Но обычно относящиеся к ведению субъектов федерации вопросы не имеют принципиального значения, в отличии от довольно широкой сферы федеральной компетенции. На данный момент в мире не существует федеральных конституций,

применяющих только этот способ, однако в качестве дополнительного он используется в США^[392].

Третья модель применяется в таких странах, как Канада, Аргентина, Эфиопия, Швейцария и др. Ей характерно установление двух сфер компетенции - Федерации и субъектов федерации, поэтому зачастую перечень обеих сфер дается в конституции. Так, в статье 52 Конституции Эфиопии (1994 г.) содержится 21 пункт, определяющий «полномочия федерального государства» и 8 пунктов, характеризующих «полномочия и функции штатов», среди которых предусматривается право издавать свои законы и конституции.

В Канаде Конституция предусматривается строгое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Согласно статье 91 Конституционного акта (1867 г.) Парламенту Канады предоставлены более широкие полномочия. В ведении Парламента находятся и те вопросы, которые напрямую не отнесены к компетенции одного из двух уровней власти (остаточная компетенция). Имеется в виду, что предмет исключительного ведения субъектов должен быть детально оговорен и ограничен «вопросами, имеющими не более чем местный или частный для 393

провинции характер»^[393].

Четвертая модель определяется тремя сферами ведения - Федерацией, субъектами федерации и совместным ведением Федерации и ее субъектов. Например, в Конституции Индии (1949 г.) содержится 97 вопросов, которые относятся к компетенции Федерации, 47 вопросов являются совпадающими и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Совместная законодательная компетенция Союза и Штатов закрепляется из 47 позиций, изложенных в пункте 2 ст. 246 Конституции, а в «Перечне вопросов,

отнесенных к совместной компетенции Союза и Штатов» (Перечень III Приложения седьмого) включены нормы, устанавливающие совместную исполнительную деятельность^[394]. Не включенные в какой-либо перечень, вопросы относятся к предметам ведения Федерации. В национальных интересах Индийский парламент наделен правом включить в компетенцию Федерации любой вопрос, относимый Конституцией к исключительной компетенции штатов.

Разграничение компетенции в конституциях Нигерии, Пакистана и некоторых других стран устанавливается: в ней представлены перечни двух сфер - федеральной и совместной. Таким же образом в Конституции Российской Федерации содержится перечень предметов федерального ведения (ст. 71), перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), а перечень предметов ведения субъектов федерации не содержится в федеральной Конституции. В.Е. Чиркин оказывает предпочтение данной модели разграничения компетенции поскольку она «учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов

395 законодательного регулирования»^[395].

По своей конституционной природе Федеративная Республика Германия является децентрализованным федеративным государством. В нее входят 16 земель.

Учитывая специфические условия принятия Основного закона, немецкая федерация является союзом земель (государств), которые при объединении отказались от части государственных прав и передали их в ведение федерации (в области обороны, внешней политики, валютной политики, почтового сообщения, иммиграции и т.д.) Согласно ст. 70

Основного закона, земли обладают собственным законодательством, которое не распространяется на часть законодательных полномочий, переданных в ведение федерации. При этом различаются исключительные полномочия федерации и конкурирующие (обозначены в ст. 74 и 74а Основного закона). Обе сферы строго ограничены обширными каталогами полномочий, которые периодически пересматриваются. Область конкурирующих полномочий постоянно сужается. Так, из 35 поправок к основному закону, принятых с 1949 г., 20 поправок касаются федерально-земельных отношений и большинство их них предусматривают усиление регулятивных полномочий федерального правительства^[396].

Компетенция Федерации и совместная (конкурирующая) компетенция четко различаются в Основном законе ФРГ. Законодательные органы субъектов федерации, ориентируясь на вопросы, находящиеся в совместном ведении, имеют право принимать законы лишь тогда, когда по данному вопросу не существует федерального закона, руководствуясь остаточным принципом, так земли (субъекты федерации) законодательствуют в тех пределах и мерах, в каких законодательные полномочия не предоставлены Федерации Конституцией ^[397]. Основываясь на данный подход, при принятии федерального закона региональный законодатель не может законодательствовать в этой сфере (также и при обнаружении в нем серьезных недочетов).

В России модель совместного ведения не имеет такого запрета. Безусловно, удобство германской модели заключается в том, что в ней отсутствует место дублирования субъектами федерации положений федерального законодательства, а в согласовании двухуровневое правового регулирования по одному и тому же вопросу нет необходимости. Содержание статьи 71 предусматривает возможность получения землями

законодательных полномочий в сфере компетенции Федерации лишь тогда и в силу их прямого права на это федеральным законом. Исключительное правовое регулирование земель на фоне федеральных законодательных прерогатив представлено недостаточно значительно, так как вырабатывается по остаточному принципу (частично образование, здравоохранение, культура, служба в полиции). Однако для принятия всех решений требуется взаимное согласование, поэтому сферы регулирования земель и Федерации взаимосвязаны. Согласно положению п. 1 ст. 35 Основного закона все федеральные и земельные учреждения обязуются оказывать друг другу административную и правовую поддержку. Следовательно, земли реализовывают на своём уровне правовое регулирование, касающееся вопросов исключительного ведения, так и сферы конкурирующего законодательства.

Следует отметить, что нынешние российскую и германскую федеративные системы сближает общий фактор, оказавший сильнейшее влияние на процесс их возникновения, - это стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею^[398].

Иначе разграничены предметы ведения в Австрии. Здесь конкретизируются: 1) вопросы, правом решения которых обладают только федеральные органы; 2) вопросы, которые законодательно регулируются федеральными органами, а исполняют их законы субъекты Федерации; 3) вопросы, по которым Федерация и субъекты наделены законодательными полномочиями, но полномочия эти не одинаковы: у Федерации право устанавливать основы законодательства, у субъектов - издавать законы, конкретизирующие основы, и исполнять федеральные и свои законы; 4)

вопросы, законодательное и исполнительное регулирование которых отнесено исключительно к ведению субъектов^[399].

Данная модель имеет преимущество в том, что в ней реализуется издание основ законодательства («законов-рамок»), от которого отказались в Российской Федерации, хотя статья 72 Конституции Российской Федерации не исключает эти основы, что находит отражение в разделах «общие вопросы», «общие принципы».

В Конституции Бразилии (1988 г.) отражен нетривиальный подход, разграничивший компетенцию как между Федерацией и ее субъектами, так и между федеральным округом и муниципиями. Конституция преднамеренно предопределяет совместную законодательную компетенцию союза, штатов и федерального округа (финансовое, налоговое, пенитенциарное право, социальное обеспечение, культура, образование и пр. (всего 16 пунктов).

Думается, что идеальная модель разграничения компетенции, подходящая всем федеративным государствам, существовать не может. Успешное функционирование федеративных систем определено степенью их адекватности самим общественным отношениям в конкретном государстве, на том или ином уровне подлежащие правовому регулированию. В субъектах федерации важно учитывать степень этнической гомогенности, специфику правового регулирования в территориальных и национальных субъектах. При сравнении перечней вопросов федерального ведения можно сделать вывод об объеме правового регулирования на уровне субъектов федераций: в ФРГ (11 вопросов), в Пакистане (67 вопросов) и в Индии (97 вопросов). Поэтому видится справедливым мнение В.Е. Чиркина, что такие перечни должен быть краткими и исчерпывающими^[400].

Отметим, что динамика развития политических и социально­экономических отношений вызывает новые трудности и проблемы при

разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, что наблюдается и в совершенных моделях такого разграничения^[401]. При функционировании федеративных систем постоянно обнаруживаются новые сферы, которые необходимо урегулировать на обоих уровнях совместными усилиями.

В последнее десятилетие XX в. в результате все большего перевода сфер общественных отношений в ведение федерального законодательства, расширение объема федерального вмешательства в дела земель под предлогом оказания им содействия в решении социально-экономических проблем^[402] концепция германского кооперативного федерализма была дополнена концепцией «административного федерализма», «унитарно­федеративной системы»^[403]. Исследователи, изучающие эти процессы, отмечают, что на сегодняшний день федеральные органы сосредоточены разработкой и принятием значительной доли законодательства, имеющее прямое действие на территории регионов, а компетенция земель, в свою очередь, сводится к реализации федеральной политики. В ФРГ про государственное устройство говорят «скрытое федеративное государство».

По мнению исследователя Гельмута Клотта, в системе разделения властей на уровне субъектов федерации данное распределение функций повергает к определенному дисбалансу, вызванному в результате соперничества между ландтагами (земельными законодательными органами) и земельными правительствами, которые оказываются победителями. Помимо прочего, землям свойственно испытывать сужение гибкости в формулировании политики относительно установления приоритетов и задач (развития), сама же концентрация законодательных полномочий на федеральном уровне явилась эффективным средством интенсивного

уменьшения автономии земель, оказав положительное влияние интервенции Европейского союза^[404]. Над федеральным законодательством и законодательством земель Европейское право имеет приоритетное значение.

В 40-е годы ХХ века в США были значительно перераспределены полномочия в пользу федеральной власти - периодически проявляются определенные унитаристские тенденции в их правовом регулировании. Среди причин такого крена в сторону централизации управления и регулирования сами американские исследователи называют интересы высших слоев федеральной номенклатуры, отсутствие межведомственной и межрегиональной координации и, отчасти, «неспособность местного управленческого персонала осмыслить возникающие проблемы»^[405]. В жизни такая идея отразилась на снижении роли политических партий в выработке управленческих и законодательных решений и повышении роли экспертов и специалистов. Что в итоге послужило массированному вмешательству федеральных властей в традиционно защищаемые Конституцией сферы ведения штатов (образование, местное законодательство и управление). В 70­е годы были изменены полномочия от Федерации в сторону штатов, что повысило роль местных органов власти. Итогом процесса перераспределения полномочий явились межфедеральные конфликты, вмешательство местных властей в прерогативы штатов и уменьшение влияния властей штатов в реализации государственных социально-экономических программ, что было вызвано отсутствием сопровождения адекватным правовым инструментом. Вновь перераспределение полномочий от центра к регионам и от государственных органов к негосударственным структурам происходило с 80-х годов. Результативность данного перераспределения сегодня также вызывает сомнения^[406].

Существенно сократилось федеральное законодательное регулирование (политика «дерегуляции»), были отменены многие федеральные законы, инструкции, прежде всего в сфере регулирования деятельности региональных и местных властей. Это привело к уменьшению веса федерального законодательства в осуществлении правового регулирования, большей свободе в правовом регулировании на уровне штатов^[407]. Но в то же время значительно повысился статус местного самоуправления, фактически за счет субъектов федерации, которые стали конфликтовать с муниципалитетами, что в свою очередь привело к перераспределению полномочий в пользу Федерации. В результате политико-территориальная система США стала принимать черты, характерные унитарному государству. Ученые Америки писали о том, что штаты теряют юридический иммунитет (Д. Мензель), как в осуществлении властями штата снижается эффективность экономической и социальной политики (А. Грозжик), в законотворчестве и др. К середине 80-х годов снова предпринимались меры, корректировавшие разграничения компетенции и получившие название «административный федерализм», данные мероприятия были подробно проанализированы Робертом Ньютоном^[408]. Вследствие чего были расширены полномочия субъектов федерации. Не у всех исследователей имеется положительный взгляд на такие взаимоотношения, часто их критикуют, например, профессор из Канады Рональд Уоттс считает, что подобное явление следует трактовать как «принудительный федерализм» (coercive federalism), поскольку централизация управления пронизывает всю федеративную 409 структуру государства и местного самоуправления^[409].

В Австрии тоже проявляются тенденции централизации и унификации правового регулирования, что выражается в ограничении законотворческих и других полномочий земель, так как «Федерация осуществляет более сотни крупных полномочий при неопределенности компетенции земель, требующей еще доказывания»^[410].

Бесспорно, унификация способна усилить интеграционные процессы внутри государственно-правовой системы. В федеративных государственных системах всегда одновременно присутствуют тенденции централизации и децентрализации правового регулирования, при этом является естественным, их разный удельный объем. Системное «видение» федеративной действительности подразумевает наличие унитарного аспекта, исключающего изолированность субъектов федерации и сдерживающего дезинтеграцию федеративной правовой системы. Но в свою очередь государство также обязано поддерживать оптимальный баланс между централистскими и децентралистскими тенденциями.

Унификация правового регулирования на уровне субъектов федерации возможна через взаимный обмен опытом правотворческой работы различных 411

регионов^[411], одним из основных условий которой систем законодательства субъектов федерации является совпадение всех их существенных признаков с положениями федерального права^[412].

Обобщая изложенное, отметим, что накопленный в зарубежных странах за несколько столетий опыт разграничения правового регулирования между двумя уровнями - федеральным и субъектов федерации свидетельствует о необходимости федеративных государств обладать способностью к постоянной адаптации к изменяющимся условиям, поэтому подробнейшая

регламентация и детализация предмета регулирования субъектов федерации в федеральной конституции вряд ли целесообразна и зависит от конкретных политических отношений между властными уровнями. Не зря сейчас все чаще в федеративных государствах осуществляется модернизация компетенции не только через конституционные поправки, но и при использовании решения конституционных судов, межправительственные соглашения Федерации и ее субъектов, только после санкционируется федеральными законодательными органами в форме федеральных законов^[413].

Изучение зарубежного опыта правового регулирования на уровне субъектов федерации позволяет лучше понять проблемы отечественной федеративной государственности. Еще раз подчеркнем, что невозможно построить некую идеальную модель для всех федераций и механически перенести достижения отдельных государств на российскую правовую почву. Вместе с тем необходимо исследовать современные тенденции разграничения нормотворческих полномочий в зарубежных странах и выделить варианты, приемлемые для России. По мнению некоторых авторов, к таким тенденциям относятся:

1) усложнение модели разграничения нормотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами;

2) определение в качестве критерия оптимального соотношения централизации и децентрализации правового регулирования наиболее эффективное удовлетворение потребностей населения;

3) осуществление перераспределения нормотворческих полномочий, их централизация и децентрализация в законных рамках, «мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между Федерацией и ее субъектами»^[414].

4) конкретизация сфер совместного ведения и остаточных нормативно­правовых полномочий субъектов федерации.

Следует отметить, что российская правовая система по сравнению с западными значительно специфична ввиду своего сложного федеративного состава. Вследствие чего законодательство и право, на которых она образована, должны быть отличными от других большим весом национально-традиционной, сакральной составляющей правового регулирования. Иначе при стремлении использовать иностранные нормы и формы, российское право может лишиться важного элемента своей социальной адекватности^[415]. Отечественное двухуровневое правовое регулирование должно быть способным постоянно адаптироваться к изменяющимся условиям, а для этого субъектам РФ необходимо обладать возможностью полноценного правового регулирования.