Организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. Создание Судебного департамента при Верховном суде РФ

Проблема организационного обеспечения судов общей юрисдикции решается не­сколько иначе, чем в системе арбитражных судов или Конституционном Суде Российс­кой Федерации, поскольку этих судов значительно больше и только с 2000 по 2004 годы численность судей судов общей юрисдикции возросла с 15082 до 18419 единиц, с каж­дым годом увеличивается и численность работников аппарата.

ледние 4 года объемы средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов общей юрисдикции, мировых судей, возросли с 7.5 млрд рублей до 28,2 млрд рублей[18]. Таким образом, возлагать организационное обеспечение судов общей юрис­дикции, по аналогии с Конституционным судом РФ и арбитражными судами, на Верхов­ный суд РФ значило бы наделить его полномочиями учреждения исполнительной власти.

При таком положении Верховный суд РФ, вместо осуществления своих полномочий как высшей судебной инстанции, вынужден был бы заниматься проблемами финансиро­вания нижестоящих судов, обеспечения их необходимыми служебными помещениями, оргтехникой, транспортом, средствами связи, подбором кадров, а также повышением квалификации судей и работников аппаратов судов, обеспечением нормативно- право­вой литературой и другими вопросами.

С появлением системы органов Судебного департамента на них было возложено организационное обеспечение деятельности большинства судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества. Законодательное урегулирование обеспечение деятель­ности судов получило в ст.30 ФКЗ от 31.12.1996 г. № 1 "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии с этим законом обеспечение деятельности Верховного суда Российской Федерации осуществляется аппаратом этого суда.

Предысторией создания Судебного департамента является то, что, излагая свой профессиональный взгляд на будущее устройство судебной системы РФ, III (внеоче­редной) Всероссийский съезд судей высказал свою точку зрения: о единстве судебной системы; о федеральной и местной судебной власти; о системе судов общей юрисдикции; о военных судах; о системе арбитражных судов; о мировых судьях; о конституционном судопроизводстве в судебной системе Российской Федерации и, в том числе, о судебном департаменте.

Съезд счел необходимым учредить в рамках Министерства юстиции Российской Федерации Судебный департамент, единственной задачей которого должны стать ре­сурсное, организационное и кадровое обеспечение судов. Формирование и деятель­ность Судебного департамента должны проходить при участии и контроле со стороны органов судейского сообщества, что позволило бы, по мнению участников Съезда, сде­лать первый шаг к созданию независимости и самостоятельного функционирования судебной власти. И к такому серьезному заявлению у Высшего органа судебной власти были веские причины.

Длительное время не решался вопрос о погашении кредиторской задолженности судов общей юрисдикции перед местными администрациями за коммунальные услуги, услуги связи. При таком финансировании и постоянном росте тарифов суды не могли отправить почтовую корреспонденцию, не рассчитывались за электроэнергию и ком­мунальные услуги. Не проводился капитальный и текущий ремонт зданий судов.

В большинстве судов общей юрисдикции не было необходимого количества залов судебного заседания, совещательных комнат, кабинетов для судей, отсутствовало их техническое оснащение.

Катастрофически не хватало бумаги, конвертов, марок; не было средств на печата­ние бланков; не было автотранспорта, стульев, столов и т.д.

Образовавшаяся кредиторская задолженность судов, достигшая на то время около 400 млн рублей, повлекла за собой массовое отключение районных (городских) судов, а

в некоторых случаях и областных, от источников энергии.

Из-за отсутствия средств медленными темпами продвигалась работа по компьюте­ризации и информационному обеспечению деятельности судов.

Ввиду существенного изменения законодательства и расширения полномочий судов требовали безотлагательного решения и кадровые вопросы. Нагрузка на судей по рас­смотрению дел возросла в несколько раз, в то же время штатная численность судей этих судов была увеличена лишь на 1000 единиц без соответствующего увеличения штатной численности работников аппаратов судов. Конечно, при таких обстоятельствах о полном и независимом осуществлении правосудия не могло быть и речи.

В этот же период практически не решались и проблемы, связанные с обеспечением охраны судов, безопасности судей и членов их семей, выплатой денежного содержания семьям погибших (умерших) судей, обеспечением судей жильем, а также вопросы стра­хования и некоторые другие. Решение этих проблем "по остаточному принципу" было просто недопустимо, ибо речь шла о людях, на которых возложена конституционная обязанность по обеспечению правосудием прав и свобод человека и гражданина.

Несмотря на то, что Конституцией РФ провозглашен принцип равенства и самосто­ятельности судебной, законодательной и исполнительной властей относительно друг друга, реально действующие механизмы, обеспечивающие практическую реализацию названного конституционного положения, так и не были созданы. Поэтому IV (чрезвы­чайный) Всероссийский съезд судей по существу стал переломным в развитии судебной реформы и судебной системы и радикально поставил вопрос о реформировании взаи­моотношений судебной власти с другими ветвями власти. Съезд судей прямо заявил, что органы судейского сообщества сами правомочны участвовать в решении всего кру­га вопросов, связанных с судебной деятельностью, в том числе, судебной практики и совершенствования законодательства, кадрового, организационного и ресурсного обес­печения судов, а также вопросов правового и социального положения судей.

По мнению высшего органа судейского сообщества РФ, дальнейшее развитие судеб­ной реформы возможно при условии законодательного включения органов судейского сообщества в механизмы взаимодействия судебной власти с законодательной и исполни­тельной ветвями власти и в механизмы административного управления по обеспечению судебной деятельности. Для этого, в частности, необходима передача административно­го управления обеспечением судебной деятельности из системы органов исполнитель­ной власти, то есть от Министерства юстиции РФ и его органов, в систему органов Судебного департамента, действующих при судебной системе Российской Федерации. Это оказалось принципиально новым решением по созданию органа, выполняющего функции обеспечения судебной деятельности.

Предпосылки создания Судебного департамента - органа, обособленного от испол­нительной власти и призванного возглавить систему организационного обеспечения судов общей юрисдикции, возникли еще задолго до принятия Федерального конституционно­го закона "О судебной системе Российской Федерации". Так, по мнению Бородина С.В., возложение организационного руководства судами на Министерство юстиции СССР и его органы в союзных республиках и на местные органы юстиции не соответствует конституционному положению суда. Органы юстиции, по его мнению, являясь органа­ми исполнительной власти, неправомочны осуществлять организационное руководство судами. Никто не может определить ту едва заметную грань, где заканчивается органи­зационная деятельность судов и начинается отправление правосудия по существу. По­этому на практике органы юстиции руководили судами и вмешивались в судебную

деятельность.

По утверждению Бородина С.В., органы юстиции не справились и с материально­техническим обеспечением судов, которые находились в нищете и крайне бедственном положении. В результате им было высказано "сомнение в целесообразности сохранения судов в системе Минюста"[19].

Таким образом, логическим вариантом преодоления сложившейся ситуации яви­лась передача функции организационного обеспечения судов общей юрисдикции от органов юстиции другим органам - Конституционному суду Российской Федерации, Верховному суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному суду Российской Федерации.

Это решение получило свое закрепление в принятом 31 декабря 1996 г. Федераль­ном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации", а 8 января 1998 г. был принят специальный Закон "О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации"[20].

Создание Судебного департамента как специализированного исполнительного орга­на в судебной системе Российской Федерации явилось, по сути дела, попыткой преодоле­ния фундаментального противоречия, возникающего при реализации конституционно­го принципа разделения властей. В идеальной модели сдержек и противовесов между ветвями государственной власти именно на органы исполнительной власти должны быть возложены все обязанности по обеспечению нормального функционирования других ветвей власти. Однако в условиях нестабильной экономики, неспособности государства нести в полном объеме расходы по содержанию своего аппарата органы исполнительной власти, именно в силу своих полномочий по распоряжению материальными ресурсами, их реальному распределению между потребителями, приобретают диспропорциональ­ные возможности оказывать влияние, если не на всю систему органов иных ветвей вла­сти, то на отдельных ее представителей. При этом судебная власть, в силу специфики своей деятельности, оказывается более уязвима и зависима по своему положению, неже­ли власть законодательная.

Преодоление этих тенденций возможно двумя путями. Оба эти пути были реализо­ваны в ходе судебной реформы с принятием Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Первый путь - это передача функций по организационному обеспечению деятельно­сти суда самому суду в полном объеме. По этому пути пошла система арбитражных судов. Недостатки и опасности такого алгоритма обеспечения судебной деятельности в условиях неполного финансирования уже проявили себя в истории российской судеб­ной системы и были рассмотрены выше.

Второй путь - это создание специализированного органа, входящего в судебную систему, подчиненного и подотчетного ей, но не связанного с осуществлением основной функции суда - защитой права. Его главное предназначение - это организационное обес­печение правосудия, особый, относящийся к сфере управления, вид государственной деятельности, осуществляемый с участием институтов судейского сообщества, строго регламентированный законом, несовместимый с выполнением судебных обязанностей и имеющий целью всемерное содействие эффективному функционированию правосудия путем решения вопросов организации судебной системы, создания и обеспечения для нее необходимых организационных, кадровых, материально-технических условий и ук­

репления независимости судей. Немаловажно подчеркнуть, что властные полномочия такого органа должны быть строго регламентированы, ограничены и подконтрольны самой судебной системе, что исключает всякую возможность злоупотреблений и вме­шательства в осуществление правосудия.

Исходя из этого, можно сформулировать основные задачи и функции Судебного департамента, к которым относятся:

1) организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, военных и специализированных судов (а через свои территори­альные органы и районных судов), органов и учреждений Судебного департамента, а также Всероссийского съезда судей и образуемых им органов судейского сообщества;

2) разработка по вопросам своего ведения проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

3) разработка предложений о финансировании судов, мировых судей и квалифика­ционных коллегий судей; изучение и разработка предложений по совершенствованию организации деятельности судов;

4) подготовка предложений о создании либо об упразднении судов;

5) определение потребности судов в кадрах;

6) обеспечение работы по отбору и подготовке кандидатов на должности судей; разра­ботка научно обоснованных нормативов нагрузки судей и работников аппаратов судов;

7) ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов судов;

8) проведение научных исследований в области судебной деятельности;

9) строительство зданий, а также ремонт и техническое оснащение зданий и помеще­ний судов;

10) разработка и внедрение программно-аппаратных средств, необходимых для ве­дения судопроизводства и делопроизводства, а также информационно-правовое обес­печение судебной деятельности;

11) осуществление мер по обеспечению независимости, неприкосновенности и безо­пасности судей, а также безопасности членов их семей; материальное и социальное обес­печение судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппаратов судов и целый ряд других задач.

Естественно, для реализации этих функций должна была быть построена такая сис­тема органов, которая позволила бы обеспечить их выполнение в каждом конкретном суде общей юрисдикции как в самостоятельном органе государственной власти.

С точки зрения организационного построения Судебный департамент при Верхов­ном суде Российской Федерации, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации и создаваемые им учреждения образуют систему Судебного департамента.

Согласно Федеральному закону "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" под организационным обеспечением деятельности судов пони­маются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного ха­рактера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществле­ния правосудия. Естественно, такое очерчивание Федеральным законом круга полномо­чий Судебного департамента определяет и его структуру. В соответствии с приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 11 мая 2004 г. N 56 "Об утвержде­нии положений о структурных подразделениях Судебного департамента при Верховном

Суде Российской Федерации" департамент состоит из следующих основных подразделе­ний: Главное управление организационно-правового обеспечения деятельности судов, Управление государственной службы и кадрового обеспечения, Управление делами, Управление капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений, Управле­ние обеспечения деятельности органов судейского сообщества, Управление социальной защиты судей и государственных служащих, Юридический отдел и Административно­хозяйственный отдел.

Возглавляет Судебный департамент Генеральный директор, который назначается на должность и освобождается от должности председателем Верховного суда РФ с согла­сия Совета судей РФ. Заместители Генерального директора Судебного департамента также назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Вер­ховного суда РФ.

Генеральный директор Судебного департамента ежегодно отчитывается о деятель­ности Судебного департамента перед Председателем Верховного суда РФ и Советом судей РФ, а также представляет отчет Всероссийскому съезду судей.

В управлениях (отделах) Судебного департамента в субъектах Российской Федера­ции также образуются отделы по осуществлению организационного обеспечения дея­тельности районных судов, органов судейского сообщества субъекта Российской Феде­рации, а также финансированию мировых судей. В основном это четыре - пять отделов, охватывающих основные направления деятельности управления (отдела), такие как организационно - правовой и финансово- экономический отделы, отделы кадров и де­лопроизводства, капитального строительства, текущего ремонта и материально-техни­ческого обеспечения районных (городских) судов. В зависимости от штатной численно­сти управления (отдела) в нем могут образовываться и иные отделы.

В соответствии со ст. 14 Закона РФ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ", Управление (отдел) Судебного департамента в субъекте Российской Федерации является органом Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, осуществляющим организационное обеспечение деятельности районных судов, гарни­зонных военных судов, органов судейского сообщества субъекта Российский Федера­ции, а также финансирование мировых судей.

Управление (отдел) входит в систему Судебного департамента, подчиняется Гене­ральному директору Судебного департамента и подотчетно совету судей субъекта Рос­сийской Федерации.

Управление (отдел) возглавляет начальник, который направляет и координирует работу управления (отдела), а также обеспечивает своевременное и качественное вы­полнение задач и функций, возложенных на управление (отдел).

Начальник управления (отдела) назначается на должность и освобождается от должности Генеральным директором Судебного департамента по согласованию с председа­телем Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа и советом судей субъекта РФ.

Основными задачами управления (отдела) Судебного департамента в субъектах РФ являются:

1) организационное обеспечение деятельности районных судов и органов судейского сообщества; осуществление в установленном порядке кадровой работы с кандидатами на должность судьи, а также работниками аппаратов районных судов и управления (отдела);

2) финансовое обеспечение деятельности районных судов, гарнизонных военных су­

дов (за исключением вопросов, отнесенных к ведению органов Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации), органов судейского сообщества и мировых судей;

3) осуществление контроля за расходованием средств федерального бюджета рай­онными судами, гарнизонными военными судами, органами судейского сообщества и мировыми судьями;

4) организация строительства и эксплуатации зданий и помещений районных судов; обеспечение гарнизонных военных судов зданиями, сооружениями, помещениями, их обслуживание и эксплуатация;

5) социальное обеспечение судей районных судов, гарнизонных военных судов, миро­вых судей, в том числе пребывающих в отставке, членов их семей, работников аппаратов районных судов, гарнизонных военных судов (за исключением вопросов, отнесенных к ведению органов Вооруженных Сил Российской Федерации) и управления (отдела).

К основным функциям управления (отдела) Судебного департамента в субъекте Российской Федерации относятся:

1) изучение организации деятельности районных судов, гарнизонных военных судов и принятие мер по ее совершенствованию;

2) внесение предложений в Судебный департамент по вопросам совершенствования организации деятельности районных судов, гарнизонных военных судов и органов су­дейского сообщества;

3) взаимодействие с Судебным департаментом и управлениями (отделами) Судебно­го департамента в субъектах Российской Федерации по вопросам своего ведения;

4) контроль за деятельностью администраторов районных судов, а также обеспече­ние их профессиональной подготовки и повышения квалификации;

5) взаимодействие с адвокатурой, правоохранительными и другими государствен­ными органами по вопросам надлежащего обеспечения деятельности районных судов, гарнизонных военных судов;

6) взаимодействие с органами судейского сообщества по вопросам организационно­го обеспечения деятельности районных судов, гарнизонных военных судов;

7) ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов в районных судах. Обеспечение районных судов, гарнизонных военных судов программ­но-аппаратными средствами, необходимыми для ведения судопроизводства, делопроиз­водства, судебной статистики, а также информационно-правового обеспечения деятель­ности указанных судов;

8) рассмотрение жалоб и заявлений граждан в пределах своей компетенции;

9) проведение во взаимодействии с судами, органами судейского сообщества и пра­воохранительными органами проверок чрезвычайных происшествий с судьями, а также фактов нарушения общественного порядка в зданиях (помещениях) районных судов, гарнизонных военных судов и судебных участков мировых судей;

10) обеспечение защиты государственной тайны;

11) организационное обеспечение работы экзаменационной комиссии по приему ква­лификационного экзамена на должность судьи;

12) взаимодействие с образовательными учреждениями, осуществляющими подго­товку и повышение квалификации судей районных судов, гарнизонных военных судов, мировых судей и работников аппаратов районных судов, гарнизонных военных судов;

13) ведение статистического и персонального учета судей и работников аппаратов районных судов. Подбор и формирование резерва работников управления (отдела), а также обеспечение профессиональной подготовки работников управления (отдела);

14) представление в Судебный департамент сведений о нагрузке судей и работников аппаратов районных судов. Координация работы по аттестации работников аппаратов районных судов, а также проведение аттестации работников управления (отдела);

15) внесение предложений в Судебный департамент по изменению штатной числен­ности и местонахождения районных судов, представление в Судебный департамент све­дений о штатной и списочной численности районных судов, управления (отдела);

16) ходатайство по согласованию с председателем соответствующего суда о награж­дении работников аппаратов районных судов государственными наградами и присвое­нии им почетных званий;

17) сбор, обобщение и анализ данных о состоянии социальной защиты судей район­ных судов, гарнизонных военных судов и мировых судей. Организация материального и социального обеспечения судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппа­ратов районных судов, гарнизонных военных судов, а также принятие мер по обеспече­нию их благоустроенным жильем (кроме мировых судей);

18) разработка и принятие мер совместно с судами, органами судейского сообщества и правоохранительными органами по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей районных судов, гарнизонных военных судов, а также членов их семей;

19) организация медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения су­дей районных судов, мировых судей, в том числе пребывающих в отставке, членов их семей и работников аппаратов районных судов в соответствии с федеральным законода­тельством.

Таким образом, можно сделать вывод, что положение Судебного департамента в системе государственных органов России весьма специфично и не имеет аналогов. По своей сути организационное обеспечение судебной власти несомненно является управ­ленческой деятельностью. Когда эту функцию осуществляло Министерство юстиции, это совершенно справедливо рассматривалось как одно из направлений государствен­ной деятельности по управлению юстицией. С другой стороны, главной посылкой при создании концепции Судебного департамента являлось стремление избежать влияния исполнительной власти на суды. Все это и предопределило особое положение Судебного департамента как органа управления, созданного в рамках судебной системы и облада­ющего, вместе с тем, определенной автономией. Эта автономия обеспечивается несколь­кими факторами.

Во-первых, Судебный департамент и его органы и учреждения образуют самостоя­тельную систему, возглавляемую Генеральным директором Судебного департамента, которая непосредственно не связана ни с судебными органами, ни с органами исполни­тельной власти. Более того, ст.4 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном суде РФ" Судебному департаменту и его органам запрещается вмешиваться в осуществление правосудия.

Во-вторых, достаточно четко просматривается связь Судебного департамента с су­дами общей юрисдикции. Судебный департамент создан "при Верховном суде РФ" и такая формулировка позволяет достаточно ясно определить положение Судебного де­партамента как органа, не входящего в структуру Верховного суда РФ, и, в то же время, Генеральный директор, Судебного департамента назначается на должность и освобождается от должности председателем Верховного суда РФ с согласия Совета су­дей РФ.

Заместители Генерального директора Судебного департамента также назначаются

на должность и освобождаются от должности председателем Верховного суда РФ.

В то же время существует совершенно иная точка зрения о месте Судебного департа­мента в системе государственной власти и о принципах его формирования. По мнению А.А.Власова[21], по своей природе и осуществляемым функциям Судебный департамент является органом не судебной, а исполнительной власти и, как он считает, находясь при Верховном суде РФ, Судебный департамент во многом теряет свой авторитет как самосто­ятельный и мощный орган исполнительной власти. Подчиненное положение Судебного департамента даже столь высокому судебному органу, как Верховный суд РФ, за все время существования с 1998 года не позволило ему существенно решить проблему улуч­шения организационного обеспечения судебной деятельности. Поэтому до тех пор, пока Судебный департамент будет по своему статусу находиться ниже уровня Министерства финансов, судебная система постоянно будет испытывать финансовый дефицит.

По его мнению, Судебный департамент должен находиться под эгидой Президента Российской Федерации. Только в этом случае проблемы доступности и эффективности правосудия в России будут успешно решены.

Уважая столь высокое мнение, все же трудно с ним согласиться. На наш взгляд, организация деятельности Судебного департамента и его органов на началах, указанных в законе, дает основание полагать, что такой подход к организации финансирования и организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции оказался жизне­способным. При этом особое значение имеет то, что при формировании руководящих органов Судебного департамента важную роль играет позиция судейского сообщества, так как и назначение, и освобождение 'от должности руководителей Судебного департа­мента и его органов на местах ставятся в зависимость от согласия (согласования) с со­ответствующими органами судейского сообщества.

Таким образом, исключается полное подчинение Генерального директора Судебно­го департамента председателю Верховного суда РФ и, в свою очередь, созданы опреде­ленные гарантии независимости руководителей органов Судебного департамента на местах.

Отсюда можно сделать вывод, что впервые в истории современной России у судей­ского сообщества появился государственный орган, который взял на себя функции организационного обеспечения и освободил самые многочисленные суды - суды общей юрисдикции, от несвойственных им функций.

2.4.