<<
>>

§4 Образование Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации как результат эволюции организационного обеспечения деятельности судов

Современное понимание сущности организационного обеспечения дея­тельности судов, являющегося одним из вспомогательных элементов современ­ной конструкции внутрисистемного судебного управления, - это результат многолетней эволюции.

По сути в настоящем исследовании и изложена исто­риография этой эволюции взаимоотношений между советско-партийными ор­ганами, органами юстиции и судами, первые из которых в различные истори­ческие периоды осуществляли судебное управление под видом «организацион­ного руководства судами», «общего руководства», «контроля», «организации и инструктирования», «судебного администрирования», «судебно-администра­тивного управления». Вследствие чего суды считались неотъемлемой частью правоохранительной системы советского государства, а судьи — номенклату­рой партийных органов. Аналогичное положение судебной системы было и до Октябрьской революции 1917г., лишь за исключением того, что судьи не были номенклатурой партийных органов. Таким образом, путь к независимости су­дов и судей занимает более чем вековую историю нашего государства. И весь этот путь к независимости судебной системы был тесно связан с органами юс­тиции: Министерством юстиции Российской Империи, Народным комиссариа­том юстиции, Министерством юстиции Советской России и, наконец, Мини­стерством юстиции Российской Федерации. Организационные формы и методы судебного управления со стороны органов юстиции на протяжении длительного времени оставались неизменными, что лишний раз свидетельствует о сохране­нии российских традиций. Более того, в отдельные исторические периоды эти формы и методы судебного управления приобретали жесткий характер, орга­нам юстиции предоставлялись широкие полномочия, вплоть до вмешательства в процессуальную деятельность судов. В результате административно-правовой реформы проведенной в стране в середине 1950 гг. органы юстиции были упразднены и функции судебного управления были переданы вышестоящим судам. Однако в первой половине 1960 гг. к управлению государством пришло новое руководство, не заинтересованное в независимости и самостоятельно­сти судебной системы. Под предлогом дальнейшего улучшения работы судов и других правоохранительных органов в 1970 г. было признано целесообраз­ным вновь учредить Министерство юстиции СССР, министерства юстиции со­юзных и автономных республик, систему их учреждений на местах. Во всех ак­тах, возрождавших органы юстиции, подчеркивалось, что эти органы не долж­ны действовать в ущерб независимости судов. Тем не менее за органами юсти­ции сохранялось организационное руководство судами, что означало на прак­тике под видом проверки организации работы судов вмешательство во все сфе­ры его деятельности, вплоть до отправления правосудия. И только в результате принятия в 1989 г. Закона СССР «О статусе судей в СССР», Основ законода­тельства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве органам юстиции было отказано в проведении любых проверок, а термин «организационное ру­ководство судами» был заменен на «организационное обеспечение деятельно­сти судов». Таким образом, вопросы организационного обеспечения деятель­ности федеральных судов общей юрисдикции продолжали находиться в веде­нии органов юстиции, которые в силу широкого круга решаемых ими задач оставались на периферии интересов этого ведомства.
В итоге суды, даже не­смотря на замену термина на «организационное обеспечение деятельности су­дов», все равно находились в зависимом положении от исполнительных орга­нов, в частности от органов юстиции. Такое положение не давало возможности контролировать судейскому сообществу работу органов юстиции, и в первую очередь, в вопросах организационного, финансового и материально­технического обеспечения. С началом социально-экономических преобразова­ний и судебной реформы 1991 г. эта проблема приобрела чрезвычайно принци­пиальный характер. Поэтому изначально на различных уровнях речь шла о со­здании специализированного исполнительного органа в судебной системе Рос­сийской Федерации, который мог бы разрешить фундаментальные противоре­чия при реализации конституционного принципа разделения властей. Возник­шие в исследуемый период противоречия между исполнительной и судебной властями были не случайными, поскольку именно органы исполнительной вла­сти не могли обеспечить нормальное функционирование судебной власти. Объ­яснение этому исполнительная власть пыталась найти в нестабильности эконо­мики, что исключало, по ее мнению, возможность государства нести в полном объеме расходы по организационному обеспечению судейского сообщества. Однако это было не что иное, как злоупотребление исполнительной властью положением судебной власти, поскольку было очевидно, что судьи в силу спе­цифики судопроизводства не могут прерывать своей деятельности по рассмот­рению дел и отказывать гражданам в их праве на обращение в суд. Именно в этом и заключалась уязвимость судебной власти, поставившая ее в зависимость от органов как исполнительной, так и законодательной власти. Это было отме­чено в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР». В соответствии с Концепцией цели и задачи органов юстиции как представителей исполнительной власти были ори­ентированы на решение вопросов формирования судейского корпуса, органи­зационного и материально-технического обеспечения деятельности судов и ис­полнения судебных решений. В развернутом виде компетенция органов юсти­ции сводилась к следующему: определение кадровой потребности судов; под­бор вне судебной системы кандидатов на судейские должности и представление органам судейской корпорации для оценки их пригодности к судебной работе; прогнозирование необходимой численности обучающихся в системе высшего юридического образования с учетом потребности судов в кадрах; участие в раз­работке программ обучения и приеме экзаменов в юридических учебных заве­дениях; определение числа мест для стажировки будущих судей; создание и ор­ганизация учреждений, обеспечивающих повышение квалификации судей; ве­дение статистического и персонального учета судейских кадров; организация строительства и оборудования судебных помещений, а также материально­техническое обеспечение судебной деятельности за счет централизованных фондов, выделяемых министерству из республиканского бюджета; обеспечение судов кадрами технических работников и вспомогательного персонала; подбор кадров судебных исполнителей и контроль за их деятельностью; организация социального обеспечения судей; информационное обеспечение судебной си­стемы (прежде всего нормативными и справочными материалами). В то же время в организационное обеспечение деятельности судов как функции Мини­стерства юстиции РСФСР не должно было входить рассмотрение жалоб на су­дей и проведение проверок в судах по соблюдению судьями сроков рассмотре­ния дел. Кроме того, из полномочий Министерства юстиции РСФСР должны были быть исключены принадлежащие ему и его органам на местах право на возбуждение в отношении судьи дисциплинарного производства, о присвоении им квалификационных классов и освобождении их от должности[337]. Между тем на начальном этапе судебной реформы названные гарантии независимости су­дов и судей продолжали носить декларативный характер, поскольку суды так и продолжали оставаться под попечительством исполнительной власти. На прак­тике это приводило к ограничению материальной независимости судов, что оставляло возможность исполнительной власти влиять и на процессуальную деятельность судов[338]. Такое положение сохранялось вплоть до 1998 года.

Фундаментальные противоречия, возникшие между исполнительной и судебной властью по организационному обеспечению последней, можно было разрешить лишь в двух случаях: во-первых, передачей функции по организаци­онному обеспечению деятельности судов самим судам в полном объеме, как это уже было в 60-е годы прошлого столетия, и во-вторых, созданием специа­лизированного органа, входящего в судебную систему, подчиненного и подот­четного ей, но не связанного с осуществлением основной функции суда - от­правлением правосудия. В результате оба этих направления в последующем были успешно реализованы в ходе проведения судебной реформы[339]. Первое направление получило свое реальное воплощение в деятельности трех высших судебных инстанций - в их самостоятельном организационном (ресурсном) обеспечении Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Ар­битражного Суда РФ, которое осуществляется аппаратами этих судов. В систе­ме арбитражных судов избрали уже известный традиционный путь, существо­вавший в истории советской судебной системы России, то есть обеспечение де­ятельности нижестоящих судов стало осуществляться самим Высшим Арбит­ражным Судом РФ. Совершенно иное направление было избрано по организа­ционному обеспечению деятельности судов общей юрисдикции, за исключени­ем Верховного Суда РФ, которое стало осуществляться специализированным органом - Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федера­ции. Справедливости ради следует отметить, что предпосылки создания Судеб­ного департамента - органа, обособленного от исполнительной власти и при­званного возглавить систему организационного (ресурсного) обеспечения судов общей юрисдикции, - возникли еще задолго до принятия Федерального консти­туционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Так, по мне­нию С.В. Бородина, возложение организационного руководства судами на Ми­нистерство юстиции СССР и его органы в союзных республиках и на местные органы юстиции не соответствует конституционному положению суда. Органы юстиции, по его мнению, являясь органами исполнительной власти, неправо­мочны осуществлять организационное руководство судами. «Никто не может определить ту едва заметную грань, - писал С.В. Бородин, - где заканчивается организационная деятельность судов и начинается отправление правосудия по существу. Поэтому на практике органы юстиции руководили судами и вмеши­вались в судебную деятельность». Более того, по утверждению С.В. Бородина, «органы юстиции не справились и с материально-техническим обеспечением судов, которые находились в нищете и крайне бедственном положении». В ре­зультате им было выражено «сомнение в целесообразности сохранения судов в системе Минюста», и одновременно с этим высказывалась мысль о передаче организационного руководства судами (под этим им понималось лишь финан­совое и материально-техническое обеспечение судов), в ведение вышестоящих судов, как в 60-е гг. прошлого столетия[340]. Таким образом, все очевиднее стано­вилось возвращение к имевшемуся советскому опыту судебного управления и на его основе создания принципиально новой структуры организационного обеспечения судов общей юрисдикции. Такая структура, как указывает А.В. Гусев, должна была получить в свое распоряжение материальные источ­ники, эффективно управлять ими и стать дополнительным гарантом независи­мой судебной власти[341].

Излагая свой профессиональный взгляд на будущее устройство судебной системы РФ, III (внеочередной) Всероссийский съезд судей высказал свою точ­ку зрения по различным направлениям деятельности судебной власти, в том числе и о Судебном департаменте. Съезд предложил учредить в рамках Мини­стерства юстиции РФ Судебный департамент, единственной задачей которого должно было стать ресурсное, организационное и кадровое обеспечение судов. Формирование и деятельность Судебного департамента должны были прохо­дить при участии и контроле со стороны органов судейского сообщества, что позволило бы, по мнению участников Съезда судей, сделать первый шаг к со­зданию независимой и самостоятельной судебной системы. И для такого серь­езного заявления у Высшего органа судейского сообщества были веские при­чины, поскольку длительное время не решался практически ни один финансо­вый вопрос. Создалась парадоксальная ситуация. Из-за отсутствия финансовых средств суды не могли отправить почтовую корреспонденцию, годами не прово­дили капитальный и текущий ремонт зданий судов, отправляли правосудие в помещениях, не приспособленных для этого. Например, в г. Москве здания су­дов располагались «в неприспособленных помещениях, а один из судов рабо­тал в помещении, где до революции был... бордель»[342]. Не лучше обстояли дела по состоянию зданий и на местах: в г. Ярославле один из районных судов раз­мещался в здании, построенном 160 лет назад, а в одной из республик верхов­ный суд размещался вначале в здании бани, а в последующем стал арендовать помещения в здании, где располагалось казино[343]. В большинстве судов общей юрисдикции не было необходимого количества залов судебного заседания, со­вещательных комнат, кабинетов для судей, отсутствовало их техническое осна­щение. Катастрофически не хватало бумаги, конвертов, почтовых марок, средств на печатание бланков. Во многих районных (городских) судах не было автотранспорта, не хватало стульев, столов и другой мебели[344]. Образовавшая­ся кредиторская задолженность судов общей юрисдикции, достигшая в конце 90-х гг. прошлого столетия 400 млн рублей, повлекла за собой массовое отклю­чение районных (городских) судов, а в некоторых случаях и областных, от ис­точников электрической энергии и телефонной связи. Из-за отсутствия средств медленными темпами продвигалась работа по компьютеризации и информаци­онному обеспечению деятельности судов. Ввиду существенного изменения за­конодательства и расширения полномочий судов требовали безотлагательного решения и кадровые вопросы. К моменту создания Судебного департамента при Верховном Суде РФ нагрузка на судей по рассмотрению дел возросла в не­сколько раз, в то же время штатная численность судей этих судов была увели­чена лишь на 1000 единиц без соответствующего увеличения штатной числен­ности работников аппаратов судов. Конечно, при таких обстоятельствах о пол­ном и независимом осуществлении правосудия не могло быть и речи. В этот же период практически не решались и проблемы, связанные с обеспечением охра­ны судов, безопасности судей и членов их семей, выплатой денежного содержа­ния семьям погибших (умерших) судей, обеспечением судей жильем, а также вопросы страхования и некоторые другие. Решение этих проблем по «остаточ­ному» принципу было просто недопустимо, ибо речь шла о людях, на которых возложена конституционная обязанность по обеспечению правосудием прав и свобод человека и гражданина[345].

Таким образом, провозглашенные Конституцией РФ принципы равенства и самостоятельности судебной, законодательной и исполнительной властей от­носительно друг друга, реально действующие механизмы, обеспечивающие практическую реализацию названного конституционного положения, так и не были созданы. В итоге судебная власть продолжала оставаться зависимой от законодательной и исполнительной ветвей власти[346]. Поэтому IV (чрезвычай­ный) Всероссийский съезд судей по существу стал переломным в реализации судебной реформы и радикально поставил вопрос о реформировании взаимоот­ношений судебной власти с другими ветвями власти. Съезд судей прямо заявил, что органы судейского сообщества сами правомочны участвовать в решении всего круга вопросов, связанных с судебной деятельностью, в том числе кадро­вого, организационного и ресурсного обеспечения судов, а также вопросов пра­вового и социального положения судей. По мнению высшего органа судейского сообщества РФ, дальнейшее движение судебной реформы возможно лишь при условии законодательного включения органов судейского сообщества в меха­низмы взаимодействия судебной власти с законодательной и исполнительной ветвями власти и в механизмы административного управления по обеспечению судебной деятельности. Для этого, в первую очередь, была необходима переда­ча административного управления обеспечением судебной деятельности из си­стемы органов исполнительной власти, то есть от Министерства юстиции РФ и его органов, в систему органов Судебного департамента, действующих при су­дебной системе Российской Федерации. Это оказалось принципиально новым решением по созданию органа, выполняющего функции обеспечения судебной деятельности[347]. Главное предназначение создаваемого федерального государ­ственного органа заключалось в том, что он взял на себя решение всех проблем организационного (ресурсного) обеспечения деятельности судов, избавляя при этом судейский корпус страны от несвойственных ему функций.

По результатам работы Съезда 31 декабря 1996 г. был принят Федераль­ный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», а в январе 1998 г. - Закон РФ «О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ» (далее - Закон о Судебном департаменте), согласно которому функции органи­зационного обеспечения судебной деятельности были переданы из системы ор­ганов исполнительной власти федеральному государственному органу, действу­ющему при судебной системе. В соответствии со статьей 1 Закона о Судебном департаменте, Департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности соответствую­щих судов. Под организационным обеспечением в названном акте понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного ха­рактера, направленные на создание условий для полного и независимого право­судия и решения преимущественно вопросов технического характера. Департа­мент как орган не входит в систему судебной власти и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.

А.М. Тарасов, рассматривая правовые и организационные аспекты прези­дентского контроля, связанные с органами суда, прокуратуры, негосударствен­ными структурами, осуществляющими правоохранительную деятельность, и в связи с этим исследуя правовую природу деятельности Судебного департамен­та, указывает, что деятельность этого органа, во-первых, непосредственно не относится к правосудию (правоохранительной деятельности судебной власти); во-вторых, Судебный департамент как орган (организационный рабочий аппа­рат) не входит в судебную систему (систему судопроизводства); и в-третьих, являясь федеральным государственным органом, по реализуемым функциям фактически является исполнительным органом власти[348]. В свою очередь А.А. Власов, также анализируя деятельность государства по организационному обеспечению судебной системы, достаточно категорично утверждает, что это прямая задача государства, которая должна решаться только через органы ис­полнительной, а не судебной власти. По его мнению, организационное обеспе­чение правосудия - это особый вид государственной деятельности, не относя­щийся к сфере управления (также и к судебной сфере), осуществляемый упол­номоченными государственными органами с участием институтов судейского сообщества, строго регламентированный законом, несовместимый с выполне­нием судебных обязанностей и имеющий целью всемерное содействие эффек­тивному функционированию правосудия путем решения вопросов организации судебной системы, создания и обеспечения для нее необходимых организаци­онных, кадровых, материально-технических условий и укрепления независимо-

649

сти судей .

Между тем выводы названных авторов требуют определенного осмысле­ния и более конкретного определения места и роли Судебного департамента как в системе государственных органов власти, так и в системе судебной вла­сти. Если исходить из рассуждений А.М. Тарасова, Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органы в субъектах РФ в соответствии с реализуе­мыми функциями фактически все же относятся к исполнительным органам вла­сти, но не связаны с правоохранительной деятельностью судебной власти.

Между тем О.В. Романцова в своей работе «Понятие и признаки государ­ственной власти» указывает, что сущность и свойства государственной власти находятся в органической связи с ее функциями. В то же время функции госу­дарственной власти, по ее мнению, нельзя отождествлять с функциями госу­дарства. Взаимоотношение этих категорий может быть определено как соотно­шение формы и содержания. Далее, раскрывая основные функции государ­ственной власти, она считает возможным к ним отнести: правотворчество, правоисполнительную и правоохранительную деятельность. Оставим без рас­смотрения первые две функции, поскольку они не являются предметом нашего исследования, и обратимся к функции правоохранительной деятельности. Как утверждает О.В. Романцова, это деятельность специально уполномоченных ор­ганов по охране конституционных прав и свобод граждан, общественных объ­единений, государственных учреждений и организаций путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. Общесоциальная важ­ность правоохранительной деятельности, ее многоплановость проявляются в широком диапазоне социальных функций, которые предопределяют основные направления данного вида деятельности. Среди них конституционный кон­троль, правосудие, прокурорский надзор, выявление и расследование преступ­лений, оказание юридической помощи и защита по уголовным делам и органи­зационное обеспечение деятельности судов[349].

Таким образом, Судебный департамент в своей деятельности соотносится с исполнительными органами власти, выполняет одну из основных функций государственной власти, относящуюся к правоохранительной деятельности (ор­ганизация обеспечения безопасности судей и работников аппарата, координа­ция деятельности с правоохранительными органами и др.), но не связанную в силу решения специфических задач с правоохранительной деятельностью су­дебной власти.

Точка зрения на данную проблему А.А. Власова, как уже указывалось выше, сводится к тому, что деятельность по организационному обеспечению судебной власти - это особый вид государственной деятельности, не относя­щийся к сфере управления вообще и к управлению в судебной сфере в частно­сти. В то же время А.А. Власов, высказывая свое видение обеспечения реаль­ной, а не мифической независимости судебной власти и судей при отправлении правосудия, а также для освобождения судей от несвойственных им обязанно­стей по организационному обеспечению, повышения авторитета и качества правосудия, предлагает создать в структуре Судебного департамента РФ само­стоятельный аппарат в лице Судебной администрации, который не был бы свя­зан с административной подчиненностью председателям судов и судьям. По его мнению, Судебная администрация - это орган исполнительной власти, кото­рый мог бы в полном объеме обеспечить исполнение судьями своих прямых обя­занностей по осуществлению правосудия и исполнению судебных постановле- ний[350]. Данное предложение отдаленно напоминает создание в Наркомюсте РСФСР в 1939 году управления по судебной работе.

И, наконец, заслуживает внимания и точка зрения В. Власихина, которым еще до начала современной судебной реформы вносилось предложение о со­здании Всесоюзного совета судей, который бы устраивал ежегодные конферен­ции для обсуждения общих направлений судебной политики и актуальных про­блем правоприменения. Он считал, что постоянно действующим рабочим орга­ном могло бы стать административное управление судами. Вполне возможно, что в данном случае речь шла о создании особого органа в судебной системе, который бы занимался вопросами не судебного управления, что могло бы озна­чать вмешательство в процессуальную деятельность судов, а административно­го управления, под которым подразумевалось организационное обеспечение деятельности судебной системы, но под контролем судейского сообщества[351].

Таким образом, существуют различные точки зрения о месте и роли Су­дебного департамента. Поэтому для окончательного понимания и уяснения функций Судебного департамента и его органов в субъектах Российской Феде­рации все же следует обратиться к самой сущности организационного обеспе­чения деятельности судов общей юрисдикции, осуществление которого, в неко­торых степени, преподносится лишь как освобождение председателей судов от выполнения несвойственных им административно-хозяйственных функций[352]. Безусловно, в этих рассуждениях есть определенное рациональное зерно, но все заключается в том, что деятельность Судебного департамента и его подсистем концентрируется не столько в решении административно - хозяйственных про­блем, сколько в выполнении им как органом исполнительной власти организа­ционно-управленческой и исполнительно-распорядительной деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование судебной власти и его ап­парата (кадровое, организационное, ресурсное обеспечение и создание иных условий для отправления правосудия в судах общей юрисдикции)[353]. Одним словом, судейским сообществом Судебному департаменту делегированы пол­номочия, которые он реализует в ходе организационно-управленческой и ис­полнительно-распорядительной деятельности.

По мнению Г.Т. Ермошина, практика функционирования современной рос­сийской судебной системы показала, что сведение организационного обеспечения деятельности судов только к административно-хозяйственным проблемам суще­ственно сужает представление о спектрах вопросов, решение которых возлагается на данную структуру и иные структуры, отвечающие теперь за создание условий для полного и независимого осуществления правосудия[354]. Вероятнее всего, под этим Г.Т. Ермошиным понимается, помимо деятельности Судебного департамента, также деятельность и аппаратов судов общей юрисдикции, Службы судебных при­ставов, органов внутренних дел и других структур, организационно обеспечиваю­щих судебную систему, однако в каждом случае выполнения этими структурами своих функциональных обязанностей, связанных с судебной системой, Судебный департамент выступает либо должен выступать в качестве координирующего ор­гана.

В результате обобщения выполняемых Судебным департаментом и его подсистемами широкого диапазона специфических социальных функций, обес­печивающих доступность правосудия, функцию организационного обеспечения деятельности судов можно разделить на три главных направления:

1 Организационное, которое заключается в разработке и внесении в со­ответствующие органы государственной власти предложений по вопросам ор­ганизации и реорганизации федеральных судов общей юрисдикции (создание новых судов, упразднение уже существующих судов, их передислокация, тер­риториальная корректировка и др.); в научной организации труда судей, адми­нистраторов, иных работников аппаратов судов, обеспечение их профессио­нальной и производственной дисциплины; в содействии судам в осуществлении мер по реальному исполнению принимаемых ими решений; во внедрении ком­пьютеризации судов, облегчающей поиск законодательства, иных актов доку­ментов, специальной литературы, а также обеспечении новейшими и каче­ственными изданиями кодексов и т.д.; в изучении и распространении положи­тельного опыта деятельности судов в масштабах отдельных регионов или в це­лом по стране, ее конкретных направлений; в разработке методических реко­мендаций и внесении предложений по ее развитию и совершенствованию; в разработке международных договоров о правовой помощи и содействии судам в выполнении этих договоров; в организации и участии в ведении судебной статистики; в изучении зарубежного опыта организационного обеспечения су­дебной деятельности и выработке предложений по его рациональному исполь­зованию в судебной системе России; в ведении делопроизводства; в организа­ции медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей район­ных судов, мировых судей, в том числе пребывающих в отставке, членов их се­мей и работников аппаратов районных судов в соответствии с федеральным за­конодательством .

2 Кадровое, заключающееся в обосновании предложений, касающихся увеличения или сокращения штатной численности судей; в подборе кандидатов на должность судьи и проверке их профессиональных деловых и нравственных качеств; в обеспечении деятельности экзаменационных комиссий, проверяю­щих уровень правовых знаний у кандидатов на судейские должности; в органи­зации регулярного повышения квалификации судей и работников аппаратов судов; в представлении необходимой информации по всем вопросам, рассмат­риваемым квалификационными коллегиями в отношении судей.

3 Финансовое и материально техническое обеспечение судов и орга­нов судейского сообщества, заключающееся в обеспечении своевременного финансирования выплачиваемой судьям и работникам аппаратов судов зара­ботной платы и иных выплат; в капитальном строительстве зданий судов и поддержании в надлежащем состоянии имеющихся служебных помещений; в оснащении судов современной удобной мебелью, средствами оргтехники и канцелярскими принадлежностями; в организации охраны зданий судов, теку­щей документации и архивов; в поддержании порядка в залах судебных заседа­ний и в целом в помещении судов и т.д.; в организационном и материально­техническом обеспечении деятельности органов судейского сообщества (сове­тов судей и квалификационных коллегий).

Таким образом, Судебный департамент призван выполнять разнообраз­ные управленческие функции, однако было бы неправильным сказать, что все свои полномочия он выполняет самостоятельно. Практически каждое из ука­занных направлений деятельности Судебного департамента требует согласова­ния с руководством Верховного Суда РФ, аналогично с председателями судов - в субъектах Российской Федерации, или обсуждения в соответствующем органе судейского сообщества. Полностью самостоятелен Судебный департамент лишь в принятии управленческих решений внутри своей системы. Поэтому от Судебного департамента и его подсистем требуется комплексное, системное и прогностическое видение явлений и процессов, происходящих в судейском со­обществе, и умение, когда не требуется согласования или обсуждения, самосто­ятельно принимать управленческие решения, представляющее собой «поле» применения его полномочий и осуществления функций субъектов исполни­тельной власти[355]. Иными словами, положение Судебного департамента в си­стеме государственных органов России весьма специфично, имеет определен­ные особенности и не имеет аналогов, поскольку Судебный департамент и его органы в субъектах РФ, осуществляя функции исполнительной власти внутри системы судов общей юрисдикции, изначально поставлены под контроль су­дейского сообщества. Исходя из исследований, проведенных А.М. Тарасовым, А.А. Власовым, Г.Т. Ермошиным и другими авторами, организационное обес­печение судебной власти, несомненно, является управленческой деятельно­стью, поскольку когда данную функцию осуществляло Министерство юстиции РФ, то оно рассматривалось как одно из направлений государственной деятель­ности по управлению судами. Таким образом, особое положение Судебного де­партамента как органа управления, созданного в рамках судебной системы, за­ключается в образовании автономного, подконтрольного судебной власти фе­дерального государственного органа непосредственно не связанного ни с су­дебными органами, ни с органами исполнительной власти и не имеющего права вмешиваться в осуществление правосудия[356]. Помимо этого, специфичность и особенность положения Судебного департамента достаточно четко просматри­вается и в обозначенной законодателем связи Судебного департамента с судами общей юрисдикции. Судебный департамент создан «при Верховном суде РФ» и, следовательно, не входит в структуру Верховного Суда РФ. Однако Гене­ральный директор Судебного департамента назначается на должность и осво­бождается от должности Председателем Верховного суда РФ с согласия Совета судей РФ, в чем как раз и реализуется частично внутрисистемное управление. Генеральный директор Судебного департамента имеет заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Вер­ховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального директо­ра Судебного департамента. Начальник управления (отдела) Судебного депар­тамента в субъекте Российской Федерации назначается на должность и осво­бождается от должности Генеральным директором Судебного департамента по согласованию с председателем верховного суда республики, краевого, област­ного суда, суда города федерального значения, суда автономной области или суда автономного округа, советом судей субъекта Российской Федерации[357].

Между тем, на взгляд автора исследования, представляет определенный интерес точка зрения ряда ученых на указанные принципы назначения руково­дителей Судебного департамента и его органов в субъектах Российской Феде­рации и сам статус Судебного департамента. По мнению А.А. Власова, как уже указывалось выше, по своей природе и осуществляемым функциям Судебный департамент является органом не судебной, а исполнительной власти и, как он считает, находясь «при Верховном суде РФ», Судебный департамент во многом теряет свой авторитет как самостоятельный и мощный орган исполнительной власти. Подчиненное положение Судебного департамента даже столь высокому судебному органу, как Верховный Суд Российской Федерации, за все время существования с 1998 года не позволило ему существенно решить проблему улучшения организационного обеспечения судебной деятельности. Поэтому до тех пор пока Судебный департамент будет по своему статусу находиться ниже уровня Министерства финансов РФ, судебная система постоянно будет испы­тывать финансовый дефицит. В связи с этим, как считает А. А. Власов, Судеб­ный департамент должен находиться под эгидой Президента Российской Феде­рации. Только в этом случае проблемы доступности и эффективности правосу­дия в России будут успешно решены[358]. Такое мнение А.А. Власова разделяет и А.М. Тарасов, который данную проблему рассматривает в несколько другой плоскости. По мнению А.М. Тарасова Закон о Судебном департаменте не со­держит нормы, в соответствии с которой за деятельностью Департамента мог бы осуществляться надведомственный или вневедомственный контроль. В За­коне говорится лишь о внутреннем контроле за расходованием бюджетных средств судами, а также органами и учреждениями Судебного департамента, и о необходимости проводить ревизии их финансово-хозяйственной деятельно­сти. В данной норме нет ни слова об административном контроле.

Таким образом, ведомственный контроль сводится лишь к финансовым проверкам. В связи с этим А.М. Тарасов обосновывает свои предложения об установлении за деятельностью Судебного департамента президентского кон­троля и для реализации контрольных полномочий Президента РФ в отношении деятельности данного Департамента предлагает внести соответствующие изме­нения в Закон о Судебном департаменте. Среди его предложений особое место занимает порядок назначения и освобождения от должности Генерального ди­ректора Судебного департамента, который, как считает А.М. Тарасов, должен назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ с согласия Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации[359]. Таким образом, исследователи, рассматривающие место и роль Судебного департамента в системе органов государственной вла­сти, его статус, внутреннюю иерархическую соподчиненность, взаимоотноше­ния с органами судейского сообщества, не подвергают сомнению, что в своей деятельности Судебный департамент непосредственно не связан ни с судебны­ми органами, ни с органами исполнительной власти и не имеет права вмеши­ваться в осуществление правосудия, то есть этот вопрос достаточно ясен, а по­этому он не может давать оснований к особым толкованиям. Однако совсем иначе обстоит дело с самостоятельностью Судебного департамента. Следует отметить, что понятия «самостоятельность и автономность Судебного департа­мента» в российской юриспруденции разработаны весьма слабо. Если возвра­титься к истокам создания Судебного департамента «при Верховном Суде РФ», а не «в составе Министерства юстиции РФ», как предполагалось в первона­чальном варианте, то смело можно предположить, что основной причиной воз­никновения противостояния между исполнительной властью и органами судей­ского сообщества является наличие у последнего желания иметь свой автоном­ный, но отнюдь не самостоятельный орган «при Верховном Суде РФ» по орга­низационному обеспечению деятельности судов общей юрисдикции. Иными словами, судейскому сообществу в процессе судебной реформы и проводимых в соответствии с ним преобразований стало понятным, что наличие Судебного департамента внутри Министерства юстиции РФ либо самостоятельного Су­дебного департамента неизбежно ведет к формированию его собственной поли­тики, что, безусловно, может привести в последующем к разбалансированию механизма равновесия между Судебным департаментом и судейским сообще­ством. Слишком были еще свежи воспоминания о взаимоотношениях судейско­го сообщества с Министерством юстиции РФ, чтобы их так быстро забыть и позволить вновь создать чрезвычайную обстановку в судебной системе. Воз­вращаясь к понятию «самостоятельность», можно с уверенностью сказать, что оно может быть применимо к деятельности Судебного департамента только внутри самой системы Судебного департамента, поскольку решение организа­ционных, финансовых, кадровых (кроме назначения судебных администрато­ров) и иных вопросов является внутренним делом системы Судебного департа­мента и здесь может проявляться его полная самостоятельность как федераль­ного органа государственной власти. Говоря же о взаимоотношениях Судебно­го департамента с судейским сообществом, следует иметь в виду уже не само­стоятельность этого органа, а конструктивно сбалансированную и подотчетную его органам деятельность. Такой критерий контроля, как подотчетность, уста­навливает исключительную транспарентность всех сфер деятельности Судеб­ного департамента во взаимоотношениях с судейским сообществом и позволяет персонифицировать ответственность за ошибки и упущения в решении вопро­сов как организационного, так и функционального характера, возникающие при решении Судебным департаментом вопросов внутри самой судебной системы. Отсюда следует, что Генеральный директор Судебного департамента, равно как и начальники управлений (отделов) Судебного департамента в субъектах РФ, несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Су­дебный департамент, что было бы невозможно предусмотреть при той модели, которую предлагают А.М. Тарасов и А.А. Власов661. Тем не менее их весьма интересные выводы о месте и роли Судебного департамента в системе государ­ственных органов власти и предложения наводят на следующие размышления. Безусловно, реализованная на практике идея создания Судебного департамента при Верховном Суде РФ в первые годы своего существования, да и в последу­ющие, себя полностью оправдала. Департамент взял на себя функции организа­ционного обеспечения и освободил самые многочисленные суды - суды общей юрисдикции от несвойственных им функций, тем самым дав возможность судь­ям более эффективно осуществлять правосудие. Иными словами, между Су­дебным департаментом как федеральным государственным органом и судей­ским сообществом сложились особые отношения, возникновение и существо­вание которых обусловлено созданием надлежащих условий для обеспечения доступности правосудия. Противоречия, которые постоянно и неизбежно воз­никали между органами юстиции и судебной системой в советский и даже в постсоветский период, постепенно утратили свою остроту и актуальность, по­скольку со сменой идеологии произошло становление и утверждение судебной власти, обеспечиваемой организационно автономным специализированным государственным органом, находящимся внутри самой судебной системы, но не входящим в судебную систему и не связанным с правоохранительной дея­тельностью судебной власти. Между тем Судебный департамент и его органы в субъектах Российской Федерации, находясь внутри судебной системы и явля­ясь только подотчетными судейскому сообществу, оказались вне любого вида контроля в своей внутренней деятельности, в частности прокурорского надзора, за исключением ревизионной деятельности со стороны центрального аппарата Судебного департамента нижестоящих органов[360]. Как уже указывалось ранее, Судебный департамент является федеральным государственным органом. Та­ким образом, отсутствие законодательного закрепления прокурорского надзора за внутренней деятельностью системы Судебного департамента противоречит положениям части 2 статьи 1 Закона о прокуратуре РФ, поскольку прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами (Генеральный директор Судебного департамента находится в ранге министра)[361], государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной вла­сти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органа­ми военного управления, органами контроля, их должностными лицами, орга­нами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организа-

664

ций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов . Дан­ную проблему, только несколько в другом ключе, поднимал и А.А. Власов. По его мнению, в случае образования службы судебного администратора должна также реально усилиться роль органов прокуратуры, поскольку в настоящее время любое прокурорское реагирование в области исполнения законов в орга­низационной деятельности председателя суда, в работе канцелярии и т.д. встре­чает со стороны судей бурное неприятие. Аргументируется это вмешательством в судебную деятельность при осуществлении правосудия, с чем, конечно, нель-

665

зя не согласиться .

Требует иного законодательного разрешения и установленная в статье 14 Закона о Судебном департаменте норма о праве управления (отдела) Судебного департамента контролировать расходование выделенных бюджетных средств районными судами и органами судейского сообщества, а также проводить ре­визии их финансово-хозяйственной деятельности. К сожалению, данная норма оказалась «мертворожденной» и не работающей по следующим причинам. Без­условно, законодатель, наделяя Судебный департамент такими контрольными полномочиями, пытался поднять авторитет обеспечивающего органа, но вопрос заключается несколько в другом - о какой финансово-хозяйственной деятель­ности органов судейского сообщества можно говорить, если создание надле­жащих условий для деятельности органов судейского сообщества, в том числе для содержания их аппарата, учреждения печатных изданий органов судейского сообщества, а также финансовое и материально-техническое обеспечение дея­тельности органов судейского сообщества возлагается на Судебный департа­мент при Верховном Суде Российской Федерации и входящие в его систему ор­ганы. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Все­российского съезда судей, Совета судей Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации, Высшей квалификационной коллегии су­дей Российской Федерации и Президиума Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации также возлагается на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Таким образом, органы судейского сообщества находятся на полном финансовом и ресурсном обеспечении Судеб­ного департамента и, следовательно, не могут быть объектами его ревизионной деятельности. Аналогичное положение и с ревизией финансово-хозяйственной деятельности районных судов. В районных судах нет финансово-экономи­ческих отделов и отделов материально-технического обеспечения, нет у них и свободных финансовых средств и иных поступлений, поскольку обеспечение районного суда (финансовое и материально-техническое) осуществляется цен­трализованно через управления (отделы) Судебного департамента. Тем не ме­нее в штате управлений (отделов) Судебного департамента содержится ревизор.

Завершая данный параграф работы, автор приходит к следующему выво­ду. Вышеуказанные трансформации судебного управления (организационное руководство судами, общее руководство, контроль, организация и инструкти­рование, судебное администрирование, судебно-административное управление, организационное обеспечение деятельности судов) отражают естественный эволюционный процесс формирования и развития независимости и самостоя­тельности судебной системы. Искусственно привнесенное в законодательство понятие «организационное обеспечение деятельности судов», осуществляемое органами исполнительной власти, оказалось ненужным судебной власти в силу не только слабости исполнительной власти, но и в силу отторжения судейским сообществом органов юстиции, продолжающих диктовать судебным органам свои правила обеспечения судебной деятельности. Судебная власть потребова­ла стабильности в вопросах организационного обеспечения своей деятельности и образования такого органа, который мог бы принять на себя решение всех этих вопросов, но под контролем органов судейского сообщества.

Фундаментальные противоречия, возникшие между исполнительной и судебной властью, были решены в двух направлениях. В первом случае был востребован исторический опыт советского судебного управления, имевшего место в 1960 гг. прошлого столетия. В результате данный опыт были успешно реализован в деятельности трех высших судебных инстанций, то есть в само­стоятельном организационном (ресурсном) обеспечении Конституционного су­да РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, которое осу­ществляется аппаратами этих судов. В системе арбитражных судов Высший Арбитражный Суд РФ полностью воспринял советский опыт судебного управ­ления и взял на себя организационное обеспечение деятельности нижестоящих судов. Второе направление завершилось созданием специализированного орга­на внутри судов общей юрисдикции - Судебного департамента при Верховном

Суде Российской Федерации, подчиненного и подотчетного органам внутриси­стемного управления. Поскольку организационное обеспечение правосудия - это особый вид государственной управленческой деятельности, поэтому следу­ет особо подчеркнуть те ее черты, которые, во-первых, связывают Судебный департамент с судейским сообществом, во-вторых, проанализировать те харак­теристики управленческой деятельности Судебного департамента и его подси­стем, которые позволяют говорить об особенности и уникальности данного ор­гана. Итак, Судебный департамент - это федеральный орган государственной власти внутри системы судов общей юрисдикции, осуществляющий строго ре­гламентированную законом внепроцессуальную управленческую деятельность, которую не следует смешивать с внутрисистемным управлением, с участием и под контролем институтов судейского сообщества, несовместимую с вмеша­тельством в осуществление правосудия и имеющую целью всемерное содей­ствие эффективному функционированию правосудия путем решения вопросов организации судебной системы (в основном организационно-технического ха­рактера), создания и обеспечения для нее необходимых организационных, кад­ровых, материально-технических условий и укрепления независимости судей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование формирования и развития судебного управле­ния с 1917 до середины 1990 годов позволяет сделать следующие выводы.

К февралю 1917 года в России сложилась достаточно реакционная систе­ма судебных органов, поскольку в эпоху правления Александра III властное окружение, состоявшее из сторонников абсолютной монархии (М.Н. Катков, К.П. Победоносцев, К.И. Пален) не могло смириться с демократическими пре­образованиями, внесенными судебной реформой 1864 г. В результате, пример­но с 1871 г., начинается постепенное изменение, «подправление» судоустрой­ства и судопроизводства России в целях возвращения его в дореформенное по­ложение. В последующем все эти меры получили в истории права название «судебной контрреформы», которые коренным образом повлияли на самостоя­тельность судов и независимость судей. В ходе судебного контрреформирова­ния происходит последовательное ограничение принципов, провозглашенных судебной реформой 1864 г., что повлекло за собой полную или частичную от­мену таких демократических институтов, как независимость, несменяемость судей, гласность и состязательность судопроизводства, рассмотрение дел с уча­стием присяжных заседателей, практически полное упразднение института ми­ровой юстиции и его слияние с органами исполнительной власти.

Таким образом, падение монархии потребовало не только фактического изменения формы государства, но и поставило перед Временным правитель­ством проблему реформирования реакционных судебных органов и возвраще­ния утраченных демократических преобразований и достижений судебной ре­формы 1864 г. К сожалению, реформаторские идеи Временного правительства по преобразованию судебной системы, сложившейся к Февральской революции 1917 г., не получили своего развития после Октябрьской революции 1917 г., по­скольку во многих исследованиях советского периода законотворческая дея­тельность Временного правительства, в том числе и по организации судебного реформирования, освещалась, как правило, фрагментарно. Можно назвать лишь несколько историографических работ (небольшие статьи), близкие к исследуе­мой теме[362]. Между тем история периода Российского Временного правитель­ства - это неотъемлемая часть отечественной историографии, имеющая самое непосредственное отношение не только к предыстории совершения Октябрь­ской революции 1917 г., но и к обустройству судебной системы России. Без­условно, между двумя революциями достаточно много связующих звеньев, ко­торые в определенной степени оказали конструктивную помощь в свершении Октябрьской революции: слом государственной системы самодержавия, созда­ние условий для прихода к власти большевиков, появление Советов как формы организации власти, судебное реформирование, период двоевластия. Однако после Октябрьской революции 1917 г. историография Советской России стала определяться политической и идеологической конъюнктурой большевистской партии, не позволяющей выходить за рамки официальной идеологии, посколь­ку Временное правительство вошло в историографию Советской России как контрреволюционное правительство. В связи с этим становится понятным, как могло расцениваться изучение роли Временного правительства в государствен­ном строительстве, в том числе и в судебном реформировании. Между тем эта проблема представляет значительный интерес с точки зрения исторического опыта Временного правительства в организации судоустройства, судопроиз­водства и судебного управления. Для разработки наиболее важных законода­тельных актов в марте 1917 года при Временном правительстве был создан специальный орган - Юридическое совещание, которое за достаточно короткий срок выработало большое количество правовых актов, ставших постановления­ми Временного правительства. Принятые акты имели ключевое значение в ре­шении вопросов преобразования и судебной системы. Временное правитель­ство в первые же дни после своей легализации упраздняет наиболее реакцион­ную часть царской юстиции (верховный уголовный суд, особые присутствия Правительствующего Сената, особые суды с участием сословных представите­лей судебных палат и окружных судов). Осуществляя реформирование судеб­ной системы после Февральской революции 1917 года, Министерство юстиции, как орган судебного управления, пытается опереться на положения и принципы Судебных уставов 1864 г. и расширяет полномочия присяжных заседателей, упраздняет должности земских начальников и кандидатов на эти должности. Судебные функции земских начальников передает временным судам, а админи­стративные - уездным комиссарам Временного правительства. Таким образом, при Временном правительстве происходит разделение административных и су­дебных функций. Министерство юстиции Временного правительства всячески способствует укреплению позиций мировой юстиции: изменяется состав миро­вого суда, расширяются его полномочия, по некоторым уголовным и граждан­ским делам, подведомственным мировым судьям, вводится коллегиальная форма отправления правосудия.

Организационно-управленческая деятельность Министерства юстиции при Временном правительстве коснулась и продолжения создания в стране ад­министративной юстиции, входившей в свое время составной частью в прово­димую в стране административную реформу. Однако Временное правительство продвинулось в этом вопросе гораздо дальше, чем самодержавие, поскольку в этих целях был принят специальный закон об административных судах - По­ложение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года.

Значительным шагом Временного правительства в области возвращения принципов судебной реформы 1864 г. стала отмена (13 марта 1917 г.) военно­полевых судов, созданных еще при самодержавии.

Временное правительство не пошло по пути радикального изменения су­дебной системы, как это произошло после Октябрьской революции 1917 г. Тем самым оно сохранило квалифицированные судебные кадры, сохранило судей, назначенных еще при царе, не воспрепятствовало действию дореволюционных законов, которые были дополнены либо изменены на основе принципа преем­ственности в праве, его непрерывностью. К тому же Временному правительству удалось использовать огромный научный потенциал, которым располагала наука русского права, имевшая к тому историческому периоду неоспоримые достижения. Не случайно законодательная деятельность Временного прави­тельства в области судоустройства и судопроизводства была достаточно интен­сивной, и все юридические акты выполнены на высоком юридическом уровне. Таким образом, возвращаясь к историческому значению деятельности Времен­ного правительства, следует отметить, что оно выполнило не только свою функцию, состоящую в разрушении некоторых социальных институтов и тра­диций общества периода монархического режима, но и положило начало ряду демократических реформ в области как государственного, так и судебного строительства.

После Октябрьской революции функция организационного руководства судами, которую до начала этого исторического периода нашей страны осу­ществляли Министерства юстиции Российской Империи и Временного прави­тельства, традиционно была возложена на образованный 26 октября (8 ноября) 1917 г. Наркомат юстиции РСФСР (далее - Наркомюст РСФСР). Однако, в от­личие от бывшего Министерства юстиции, в сферу его полномочий стали вхо­дить не только руководство судебными, прокурорскими, следственными и но­тариальными органами, руководство деятельностью земельных и арбитражных комиссий и ведением за границей уголовных и гражданских дел, в которых бы­ло заинтересовано правительство республики, но и такая функция, как «наблю­дение за состоянием революционной законности», более всего носящая надзор­но-идеологический характер, чем организационное руководство. Помимо этого на Наркомюст РСФСР была возложена организация юридической помощи населению, предварительное рассмотрение законодательных предположений, вносимых в правительство, надзор за местами лишения свободы и исправи­тельно-трудовыми учреждениями, опубликование законов и распоряжений правительства, и наконец, чисто «советская» функция - руководство и наблю­дение за проведением в жизнь Закона об отделении церкви от государства. Та­ким образом, с первых шагов советской власти на органы юстиции, ставших «первыми органами советского судебного управления», традиционно были воз­ложены функции по организации судебной системы и руководство их деятель­ностью.

Анализ первых законодательных актов и публикаций в юридической ли­тературе первых лет Советского государства показывает, что изначально тер­мина, четкого определяющего и характеризующего деятельность органов юс­тиции по судебному управлению, не было. Поэтому, говоря о руководстве су­дебными органами в этот период, могли в равной мере использовать термины «судебное управление», «управление судами», «организационное руководство судами», «общее руководство», «контроль», «организация и инструктирова­ние», «судебное администрирование», «судебно-административное управление». Безусловно, такое смешение терминов, характеризующих организационно­правовые формы руководства судами в первые годы советской власти, объясня­ется многообразием судов, отсутствием судебной вертикали, вследствие чего на первых порах органы юстиции выполняли не только организационно­управленческие функции, но и судебно-надзорные, позволявшие им в некото­рых случаях брать на себя несвойственные им полномочия и исправлять судеб­ные ошибки. Однако для этого нужны были опытные специалисты, имеющие опыт работы в качестве судьи, но принцип классовости организации судо­устройства прямо указывал на запрещение привлечения такого рода специали­стов. В результате Наркомюст РСФСР и его органы в губерниях не могли ока­зывать судам квалифицированную организационно-методическую помощь. Все это повлекло за собой формирование самостоятельной губернской судебной практики, где советско-партийные органы и органы юстиции стали оказывать административное давление на судей не только в части судебного управления и организационного руководства судами, но и при принятии ими судебных реше­ний. В результате остро встал вопрос о создании единого органа управления судами в виде Высшего судебного контроля. Однако вскоре выяснилось, что работа такого органа с точки зрения судебного руководства оказалась не столь эффективной, поскольку его деятельность сводилась в основном к судебному надзору.

Данная проблема была разрешена с проведением в стране судебного ре­формирования, обозначенного в истории права как судебная реформа 1922 го­да. В соответствии с принятым 31 октября 1922 года Положением о судо­устройстве РСФСР на всей территории РСФСР утверждалась единая система судебных учреждений, включавшая в себя: 1) народный суд в составе постоян­ного народного судьи или постоянного народного судьи и двух заседателей; 2) губернский суд; 3) Верховный суд РСФСР и его коллегии. В связи с такой ре­организацией революционные трибуналы в губерниях упразднялись и создава­лись губернские суды, к которым перешли многие их полномочия. В соответ­ствии с Положением о судоустройстве РСФСР основным звеном советской су­дебной системы, судом первой инстанции для большинства гражданских и уго­ловных дел стал народный суд. Губернский суд являлся судом первой инстан­ции по наиболее важным делам и кассационной инстанцией для дел, рассмот­ренных народными судами. Однако помимо надзора за деятельностью народ­ных судов на него возлагались и организационные полномочия, то есть выпол­нение функций судебного управления. Такое управление, пусть даже в форме контроля, дачи указаний, обобщения судебной практики, оказания практиче­ской помощи, в психологическом плане совершенно иначе воспринималось су­дьями и в корне отличалось от организационного руководства судами, посколь­ку такое управление осуществлялось внутри самой судебной системы и, глав­ное, профессиональными судьями, наделенными законом практически такими же полномочиями.

Высшей судебной инстанцией РСФСР в соответствии с Положением о судоустройстве стал Верховный Суд РСФСР, в полномочия которого входили: судебный контроль над судебными учреждениями республики; рассмотрение в кассационном порядке дел, решенных губернскими судами; рассмотрение в по­рядке надзора дел, решенных любым судом республики; рассмотрение в каче­стве первой инстанции дел особой важности. В свое время, проводя обзор исто­рии советской судебной системы с 1918 г. и давая комментарии основам судо­устройства, судопроизводства и уголовного права СССР, Н.В. Крыленко писал: «Органами судебного управления по отношению к народным судам закон объ­являет губернские суды, наделяя их наряду с функциями чисто судебными определенной дозой прав административного управления, закон этим передает им функции организационного строительства, а, следовательно, и функции ре-

667

визии и контроля» .

Таким образом, проведение судебной реформы 1922 года стало серьез­ным шагом на пути судебного строительства. По сути именно в ней были за­креплены конституционные основы системы органов современной судебной власти, отразившие ее структурную организацию, гарантирующую автономное и отделенное от других систем органов государственной власти, самостоятель­ное функционирование судебных учреждений, наделенных полномочиями по осуществлению правосудия и внутрисистемного судебного управления.

Отсюда можно сделать вывод, что одновременно с установлением верти­кали судебной системы в стране появился новый специфический вид государ­ственного управления - судебное управление, осуществляемое вышестоящими судами в отношении нижестоящих судов. В сферу деятельности вышестоящих судов, помимо судебного надзора, стали входить такие контрольно­методические функции как издание приказов, инструкций и постановлений по вопросам организации судебной деятельности, изучение и обобщение судебной практики, оказание практической помощи нижестоящим судам, обучение судей и других работников судебной системы. Постепенно судебное управление ста­новится весьма сложным и многогранным, в значительной степени отражаю­щим исторические, социальные, политические и иные специфичные условия существования той правовой среды, в рамках которой судебное управление функционировало. Таким образом, если до проведения судебной реформы 1922 года судебное управление осуществлялось органами юстиции (Народный ко­миссариат юстиции и его органы), а после судебной реформы таким полномо­чиями были наделены и вышестоящие суды. С этого периода функции судебно­го управления (организационного руководства судами) сосредотачиваются как в органах юстиции, так и в самой судебной системе.

В основе организации и деятельности судебного управления как в орга­нах юстиции, так судебной системе, лежали общественно-политические и орга­низационные принципы. Принципы судебного управления-это сложное явле­ние, для которых характерно отражение наиболее общих закономерностей раз­вития суда и судоустройства Советской России. В них выражены идеологиче­ские, политические и правовые идеи, господствующие в тот или иной истори­ческий период обществе. Как правило, они закреплялись декретах, законах, ко­дексах. Все субъекты, вовлеченные в сферу судебного управления (организаци­онного руководства судами) были обязаны действовать в соответствии с ними, подчиняться им не только по конкретным правилам, но и по объединяющим началам.

Следует отметить, что передача полномочий судебного управления и да­же организационного руководства вышестоящим судам, не всегда решало про­блему независимости и самостоятельности судебной системы. В истории нашего государства были примеры провозглашения независимости судей, как, например, это было по Конституции СССР 1936 г., однако отсутствие в дея­тельности судебной системы принципов гласности, состязательности, обеспе­чения обвиняемому права на защиту и других демократических начал привело такое провозглашение лишь к декларативному заявлению, не подкрепленному никакими доказательствами независимости и самостоятельности судов и судей.

Исходя из предложенной автором исследования периодизации видно, что формирование института судебного управления (организационного руковод­ства судами) - это сложный трансформационный процесс, растянувшийся почти на целый век с периода правления Временного правительства до современной России. Оно неразрывно связано с общей эволюцией социальной системы, со­зданием демократических институтов государства и постоянным стремлением судебной системы к самостоятельности и независимости. И даже сейчас, когда судебная власть стала одной из самостоятельных ветвей государственной вла­сти, говорить о полной независимости судей достаточно сложно, то есть «зако­нодательные нормы, как процессуальные, так и судоустройственные (организа­ционные), имеющие своей целью построение независимого суда, являются

лишь предпосылкой, необходимой, но недостаточной для достижения этой це- 668 ли» .

По мнению автора исследования, тон построения независимой и само­стоятельной современной судебной системы все же был задан реформаторски­ми идеями Временного правительства, успевшего за столь короткий историче­ский срок вернуть ряд положений судебной реформы 1864 г. Однако последу­ющие происходившие в стране события, в особенности в Сталинский период развития государства, далеко назад отбросили идею независимости и самостоя­тельности судов. Справедливости ради следует отметить, что, меняя модели су­дебного управления и концентрируя судебное управление внутри судебной си­стемы, государство иногда давало возможность приблизиться к реализации этой идеи. Особенно это характерно для периода, связанного с изменениями в общественно-политической сфере, сфере судоустройства и судебного управле­ния в середине 1950-середине 1960 годов. К глубокому сожалению, достаточно конструктивные и позитивные начинания в области развития внутрисистемного управления внутри судебной системы не успели получить должного развития, поскольку изменения в политическом руководстве страны повлияли на изме­нение и модели судебного управления (организационного руководства судами). Главенствующую роль среди субъектов внешнего судебного управления стали вновь занимать органы юстиции, которые начиная с 1970 годов и до середины 1990 годов продолжали организационно руководить судами, что ничем практи­чески не отличалось от судебного управления, осуществляемого вышестоящи­ми судами в отношении нижестоящих. Единственно, что в такое управление вплетались еще элементы судебного надзора. С началом современной судеб­ной реформы (1990 г.) органы юстиции были лишены полномочий по органи­зационному руководству судами, и в переходный период им было поручено осуществлять лишь организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции.

И все же, как ни парадоксально, но тон построения независимой и само­стоятельной современной судебной системы, заданный еще при Временном правительстве, получил свое официальное закрепление в заключительные годы периода Советской России. В Законе СССР «О статусе судей в СССР» впер­вые были обозначены органы внутреннего управления: конференции судей и квалификационные коллегии судей, которые стали определенной вехой на пути к самостоятельности судебной системы. В нем впервые было положено начало созданию органов судейского сообщества, которые, по мысли законодателя, образовывались для выражения интересов судей как носителей судебной вла­сти. В связи с этим уместно отметить, что термины «конференция судей» и «квалификационная коллегия судей» были заимствованы из Закона СССР «О статусе судей в СССР» и введены в оборот в Законе РФ «О статусе судей в Рос­сийской Федерации». В результате все судьи Российской Федерации, наделен­ные в конституционном порядке полномочиями по осуществлению правосудия, объединились в судейское сообщество[363]. Составной частью квалификацион­ных коллегий судей стали экзаменационные комиссии, в компетенцию которых входила дача оценки подготовленности к судебной работе каждого кандидата, впервые выдвигаемого в народные судьи.

Таким образом, самостоятельность судебной власти стала определяться наличием собственных органов управления, созданных для решения внутрен­них вопросов жизнедеятельности судебной системы. Путем управленческого воздействия на членов судейского сообщества, иных работников судебной си­стемы, теперь уже современное внутрисистемное управление встало на путь обеспечения справедливого, неподкупного, доступного правосудия. В то же время приоритетной целью внутрисистемного управления в структурах судеб­ной власти является обеспечение независимости судей, исключающей любое постороннее воздействие на них с целью принятия неправосудных актов.

Анализируя приведенные в монографии точки зрения на формирование и развитие судебного управления с 1917 до середины 1990 гг., можно выделить несколько его ключевых аспектов.

1 Судебное управление (организационное руководство судами) - это при­сущее судебной системе необходимое условие ее функционирования, а равно средство, связующее судей в целостную судебную систему (ее звенья, инстан­ции), конечной которой является обеспечение качественного правосудия.

Позитивно судебное управление (организационное руководство судами) - это институционализация, то есть длительный исторический процесс создания основных организационных форм судебного управления, направленных на укрепление и стабилизацию судебной системы. Посредством институционали­зации исторически сложившиеся традиционные формы судебного управления, полученные в результате преемственности, приобрели стандартизированность, ценность, устойчивость и приняты современным судейским сообществом.

2 Судебное управление - это ресурс, необходимый судейскому сообще­ству и гражданскому обществу для осуществления определенных целенаправ­ленных действий государства в деятельности судебных учреждений. Оно про­шло проверку историей развития нашего государства и доказало свою состоя­тельность и жизнеспособность. В период современной судебной реформы внутрисистемное управление объединило, консолидировало судейское сообще­ство на отстаивание своей независимости и самостоятельности.

3 Судебное управление - это разновидность специфического государ­ственного управления, при котором у судейского корпуса складываются осо­бые отношения, с одной стороны, с органами внешнего управления и руковод­ства (Министерство юстиции Временного правительства, Народный комисса­риат юстиции РСФСР (Министерство юстиции СССР и союзных республик), советско-партийные органы), с другой, - с органами внутреннего управления (вышестоящие суды и их структурные подразделения). В последнем случае должностные лица и органы судейского сообщества играют ключевую роль в процессах внутрисистемного управления, а иерархическое построение судеб­ной системы означает, что названные выше субъекты внутрисистемного управ­ления в структурах судебной власти так или иначе формируют стандарты по­ведения судей в сфере их вне процессуальной деятельности.

Таким образом исходя из сущностных характеристик судебного управле­ния (организационного руководства судами) и современного внутрисистемного управления, оно реально обладало и обладает атрибутивными, функциональ­ными, оценочными и нормативными признаками[364]. Под атрибутивными при­знаками автор монографии понимает принадлежность такого управления к су­дебной системе; под функциональными - уровень компетенции различных субъектов судебного управления (внешнего и внутреннего); оценочным при­знаком выступает то, на что направлено судебное управление и эффективность такого управления; признак нормативности опосредует регулятивные свойства организационных форм судебного управления, их способность регулировать отношения внутри самой судебной системы, действовать длительный срок и определять субъектов регулируемых отношений.

4 Имеющиеся в распоряжении должностных лиц и органов судебного управления (организационного руководства судами), а также современного внутрисистемного управления легальные рычаги воздействия на организацию судебной деятельности носили и носят безличный (публично-правовой) харак­тер и распространялись на весь судейский корпус (принятие норм, носящих общеобязательный характер для судебной системы) либо на определенные ка­тегории лиц и должностей независимо от того, кто именно их занимает (при­влечение к дисциплинарной ответственности судьи, прекращение полномочий судьи и др.). Управленческое воздействие суда вышестоящего уровня осу­ществляется, прежде всего, через руководство нижестоящего суда, которое яв­ляется не только объектом, но и субъектом такого рода воздействия. При этом оно привносит в управление судебной деятельностью свой собственный су­бъективный элемент.

Историографическая периодизация определяется рубежными вехами не только в формировании и развитии судебного управления, но и в изменении законодательства, регламентировавшего судоустройство и судопроизводство. В предложенном институциональном развитии судебного управления, которое до 1990-х годов ассоциировалось с организационным руководством судами, авто­ром выделяются семь периодов его формирования и развития, позволяющие проследить историческое эволюционирование исследуемого института в само­стоятельное внутрисистемное управление в структурах современной судебной власти.

Предложенная периодизация позволяет видеть в научно обоснованном и структурированном виде генезис и эволюцию судебного управления (органи­зационного руководства судами) во внутрисистемное управление, выявить внутри такого управления взаимосвязи и соподчинения, понять части как необ­ходимые элементы целого, базируясь на которых можно прогнозировать нали­чие недостающих звеньев и осуществлять не только диагностирование, но и прогнозирование новых видов и методов внутрисистемного управления в структурах современной судебной власти.

<< | >>
Источник: Абдулин Р.С.. Формирование и развитие судебного управления в России с 1917 до се­редины 1990 годов: монография. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та,2013. 282 с.. 2013

Еще по теме §4 Образование Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации как результат эволюции организационного обеспечения деятельности судов:

  1. Глава 13. Развитие судебно-правовой системы
  2. Терминологический словарь
  3. СОДЕРЖАНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. § 4 Основные тенденции развития и определение периодизации судебного управления
  6. §4 Образование Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации как результат эволюции организационного обеспечения деятельности судов
  7. Введение.
  8. § 2. ПРИНЯТИЕ ПЕРВОЙ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ 1905 г. КАКИСХОДНЫЙ ПУНКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
  9. ИСТОРИОГРАФИЯ, ИСТОЧНИКИ И МЕТОДОЛОГИЯ ИЗУЧЕНИЯ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
  10. Оглавление
  11. ГЛАВА ВОСЬМАЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  12. Список источников и литературы
  13. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  14. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  15. История развития досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений, в Российской Федерации
  16. Список использованных источников и литературы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -