Организация финансирования судебной власти

В абсолютном большинстве случаев вопросы финансирования деятельности госу­дарственных органов можно отнести к числу вопросов "технических", практическое решение которых не нуждается в каком-либо особом теоретическом осмыслении.

Реальная независимость суда является необходимым условием надлежащего осуще­ствления правосудия. В соответствии со ст.5 ФКЗ "О судебной системе Российской Фе­дерации" выделяются две составляющие такой независимости:

а) самостоятельность суда как государственного органа, осуществляющего судеб­ную власть;

б) независимость судей, осуществляющих непосредственно правосудие и являю­щихся носителями судебной власти.

В установленной современным российским законодательством системе гарантий не­зависимости судебных органов надлежащее финансирование судов занимает особое ме­сто, поскольку создает материальную основу реального осуществления всех иных га­рантий.

Для эффективного осуществления основных принципов независимости судебной власти государство концентрирует особое внимание на выделении соответствующих ресурсов для функционирования судебной системы.

Приоритетность этих вопросов определяется в российском законодательстве тем, что принципы финансирования судов установлены непосредственно Конституцией РФ. Как видно из ст. 124 Конституции РФ, финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого отправления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Таким образом, на уровне конституционных норм закреплены следующие моменты, определяющие организацию финансирования судов:

1) источник финансирования;

2) объем финансирования;

3) способ финансирования.

Отсюда можно сделать вывод, что федеральный бюджет назван не просто источни­ком финансирования судебной власти, а единственным источником. Это означает не только обязанность Российской Федерации осуществлять финансирование судов, но и прямой запрет на финансирование судебных органов из таких источников, как бюджеты субъек­тов федерации или органов местного самоуправления, различных общественных и госу­дарственных фондов, благотворительных организаций, средств частных лиц, хотя в не­далеком прошлом (1991-2000 гг.) получение денежных средств из источников, не пре­дусмотренных законом, ставилось в заслугу руководителям и поощрялось. В те годы было достаточно распространенным явлением создание всякого рода особых фондов, которые частично финансировали правоохранительные органы, в том числе и судебные. Более того, до принятия Конституции РФ финансирование судов производилось из местных бюджетов, которые включались в бюджеты соответствующего уровня в каче­стве самостоятельных статей расходов. Соответственно финансирование судов из мест­ных бюджетов отрицательно сказывалось на претворении в жизнь принципа независи­мости судей, поскольку материальное и социальное обеспечение судей ставилось в зави­симость от местных исполнительных властей.

В соответствии со ст.124 Конституции РФ финансирование всех судов Российской Федерации осуществляется централизованно из федерального бюджета, что должно обеспечить возможность независимого правосудия.

Однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации, в 1997 году наряду с финансированием из средств федерального бюджета судебная система финансирова­лась и из средств местных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций, что является серьезным нарушением. Так, по данным Министерства юс­тиции России и Высшего Арбитражного суда РФ, из таких источников в 1997 году в судебную систему поступило около 70 млн рублей, однако по результатам проверок Счетной палаты, проведенных в судах общей юрисдикции, органах юстиции и арбитраж­ных судах, установлены факты их финансирования из средств местных бюджетов в го­раздо больших объемах.

Особого внимания заслуживали факты выделения средств местных бюджетов на приобретение жилой площади местными органами самоуправления для судей судов общей юрисдикции.

В нарушение законодательства в 1999 году отдельные расходы судов финансирова­лись на безвозмездной основе из местных бюджетов в объеме 106,2 млн рублей, в том числе по статье "Оплата труда" в сумме 8,9 млн рублей [22].

Таким образом, с точки зрения обеспечения независимого осуществления правосу­дия чрезвычайно важным представляется не только размер средств, выделяемых для финансирования судов, но и порядок их выделения и распределения. Десятилетиями финансирование судов осуществлялось в рамках "организационного руководства суда­ми" Министерством юстиции. В условиях хронической нехватки бюджетных средств порочность и неэффективность такой системы проявилась особенно ярко - обеспечение судов общей юрисдикции полностью зависело от органов юстиции, от характера взаи­моотношений председателей судов с руководителями управлений (отделов) юстиции.

Говоря об объемах финансирования судов, следует отметить, что Конституция РФ устанавливает важнейшие критерии и, прежде всего, достаточность, чтобы обеспечи­вать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Под этим понимается "выделение адекватных ресурсов для фун­кционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сооб­разно рассматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техническим пер­соналом и оборудованием, обеспечение для судей вознаграждения и жалования"[23], что позволило бы, в свою очередь, судам в целом и отдельным судьям при осуществле­нии правосудия избежать влияния каких-либо государственных или общественных ин­ститутов вследствие материальной зависимости от них.

В связи с этим представляется, что финансирование судов должно включать в себя следующие главные направления:

1) покрытие процессуальных издержек, связанных с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, присяжным заседателям, экспертам, переводчи­кам, адвокатам);

2) покрытие внепроцессуальных издержек:

а) обеспечение функционирования судов как учреждений (строительство, аренда и содержание помещений судов, коммунальные и эксплуатационные услуги, оплата теле­фонных переговоров, почтовые расходы, транспорт, ведение делопроизводства, архи­вов, судебной статистики, охрана помещений и иного имущества);

б) материально-техническое, информационное и иное обеспечение (мебель, оборудо­вание, компьютерные программы, обеспечение нормативными актами, литературой);

в) заработная плата судьям и работникам аппарата суда;

г) социальное обеспечение судей и работников аппарата судов (медицинское обслу­живание, санаторно-курортное лечение и др.);

д) организация повышения квалификации судей;

е) выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке;

ж) средства на реализацию предусмотренных законом льгот (средства на предостав­ление судьям жилой площади, установка телефонов и т.п.);

3) средства на проведение мероприятий по обеспечению особой защиты судей и членов их семей;

и) средства на защиту свидетелей и потерпевших;

к) средства на содержание органов судейского сообщества;

л) средства на организацию и деятельность Судебного департамента и его органов в субъектах Федерации.

Общеизвестно, что в системе судов общей юрисдикции, кроме федеральных судов, созданы и действуют также мировые судьи, относящиеся к судам субъектов федерации, поэтому необходимо уяснить, что нормы ст.124 Конституции РФ распространяются только на финансирование федеральных судов, в том числе денежное содержание судей и работников аппарата, материально-техническое и иное обеспечение деятельности су­дов. Из федерального бюджета выплачивается мировым судьям только денежное и иное, предусмотренное Федеральным законом "О статусе судей Российской Федерации", со­держание.

Принятый в декабре 1998 года ФЗ "О мировых судьях РФ"[24] устанавливает, что "финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей", осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента, а "материально-техническое обеспечение деятельности миро­вых судей" возлагается на исполнительные органы субъекта РФ и оплата заработной платы работников аппарата мировых судей производится из бюджета соответствующе­го субъекта.

Такая же форма финансирования имела место и применительно к военным судам. В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О военных судах", финансирование военных судов осуществ­лялось за счет средств федерального бюджета Судебным департаментом при Верховном суде РФ, а обеспечение судов транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями и др.- соответствующими органами Вооруженных Сил РФ (с последующей компенсацией расходов Судебным департаментом при Верховном суде РФ). В соответ­ствии с указанными положениями ФКЗ "О военных судах" в ст. 139 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" предусматривалась передача Судебному департа­менту при Верховном суде РФ от Министерства обороны РФ полномочий по финансиро­ванию военных судов, при этом прямо оговаривалось, что полномочия по материально­техническому обеспечению остаются у Министерства обороны РФ.

И если в настоящее время финансирование военных судов и их организационное обеспечение полностью осуществляется Судебным департаментом, то финансирование материально - технического обеспечения мировых судей по-прежнему осуществляется исполнительными органами субъекта федерации.

Таким образом, на наш взгляд, разделение единого конституционного понятия "фи­нансирование судов" противоречит смыслу ст. 124 Конституции и ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Такое наруше­ние конституционной нормы является абсолютно неприемлемой и порочной практикой. Установленная Конституцией РФ необходимость обеспечивать полное осуществление правосудия предполагает выделение из федерального бюджета достаточных средств на все названные выше нужды судов.

Помимо указания на источник и объемы финансирования судов, ст. 124 Конституции РФ определяет еще один аспект финансирования судов, а именно порядок осуществле­ния финансирования. Принципиально важным вновь оказывается положение о необхо­димости обеспечения независимого осуществления правосудия. Действительно, само по себе выделение из государственного бюджета Российской Федерации необходимого ко­личества денежных средств для финансирования судов еще не обеспечивает их независи­

мости. Очень важен порядок, процедура выделения и распределения выделенных средств, которые должны устранить возможность подпадания судов под влияние ис­полнительных (в первую очередь) и законодательных органов государственной власти.

Выше уже отмечалось, что за несколько лет работы Судебного департамента бюджет судов общей юрисдикции вырос с 7,5 млрд руб. в 2000 году до 28,2 млрд руб. в 2004 году. Значительно увеличился удельный вес финансирования, направленного на теку­щие расходы - оплату услуг связи, приобретение предметов длительного пользования, оборудования, текущий и капитальный ремонт. Выработан механизм оперативного уп­равления денежными средствами путем перераспределения текущего финансирования судов общей юрисдикции.

Федеральным законом Генеральному директору Судебного департамента предос­тавлены достаточно широкие полномочия по решению вопросов финансирования су­дов, органов судейского сообщества и Судебного департамента. Согласно ст. 5 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ" Генеральный директор в установлен­ный Правительством Российской Федерации срок представляет в Правительство РФ предложения о финансировании судов, мировых судей и органов судейского сообще­ства на очередной финансовый год, согласованные с председателем Верховного Суда РФ и Советом судей РФ. При обсуждении проекта федерального бюджета Правитель­ством Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации Гене­ральный директор Судебного департамента участвует в обсуждении вопросов, относя­щихся к компетенции Судебного департамента. Кроме указания отдельной строкой в бюджете, принципиальное значение имеет положение ФКЗ "О судебной системе РФ" об осуществлении финансирования судов на основании нормативов, утвержденных феде­ральным законом. Суды-единственные органы государственной власти, нормативы фи­нансирования которых утверждаются специальным федеральным законом.

Конституционный суд РФ в своем Постановлении № 23 - П от 17.07.98 г. "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"[24] пришел к выводу, что отсутствие утвержденных федераль­ным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основа­нием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или ис­полнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут со­кращаться ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований, предус­мотренных ст. 124 Конституции РФ. Этим же Постановлением Конституционного суда РФ Федеральному Собранию было предписано утвердить в законодательном порядке нормативы финансирования судов. Поэтому большим достижением судейского сообще­ства явилось принятие Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ "О финан­сировании судов Российской Федерации", которым в федеральном бюджете предус­матривается выделение отдельными строками средств на обеспечение деятельности Кон­ституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном суде Россий­ской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и других арбит­ражных судов. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирова­ние судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финан­совый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета

судей Российской Федерации. В случае же уменьшения размера выделенных или подле­жащих выделению бюджетных средств более чем на 5 процентов должно быть получено согласие Всероссийского съезда судей Российской Федерации. В случае не утверждения федерального бюджета на текущий финансовый год суды Российской Федерации, Су­дебный департамент финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Особенно важной нормой можно считать положение ст. 3 ФЗ "О финансировании судов РФ" о том, что неперечисление либо неполное перечисление указанных сумм в срок до 10 -го числа текущего месяца влечет за собой следующие последствия: Консти­туционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, Судебный департамент инкассовыми поруче­ниями списывают со счета Главного управления федерального казначейства Министер­ства финансов необходимую сумму.

Кроме финансирования непосредственно судов, та же ст. 5 ФЗ "О Судебном департа­менте" предусматривает финансирование из федерального бюджета также и органов судейского сообщества и финансирование самого Судебного департамента, причем пос­ледние расходы указываются в федеральном бюджете отдельной строкой. В литературе уже обращалось внимание на то, что в соответствии со ст. 31 ФКЗ "О судебной системе РФ" на Судебный департамент возлагается обязанность организационно обеспечивать деятельность всех органов судейского сообщества, в т.ч. Всероссийского съезда судей, Совета судей России, а не только квалификационных коллегий. Между тем, пока еще ни в одном Федеральном законе "О федеральном бюджете" на соответствующий год выде­ление денежных средств для финансирования деятельности органов судейского сообще­ства вообще не предусматривалось. И это не единственная проблема в организации и осуществлении финансирования судебной системы. Остается достаточно много нере­шенных вопросов, создающих реальную угрозу конституционному принципу незави­симости судей. В частности, отсутствие нормативов, на основе которых производится финансирование судебной власти, позволяет Правительству РФ в лице Министерства финансов РФ распространять и на судебную систему практику распределения конт­рольной цифры годовых расходов, которой оно пользуется как базой при формирова­нии проекта бюджета на предстоящий год, ставя тем самым суды в зависимость от орга­нов исполнительной власти. Все это приводит к тому, что финансирование мероприятий федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы" осуществляется не в полном объеме. Так, из средств, выделенных федеральным бюджетом на повышение зарплаты только судьям и работникам аппарата Верховного Суда РФ в 2002-2003 гг., недополучено 69,9 млн рублей, по капитальным вложениям - 663,1 млн рублей. На 2004 год программой предусмотрено 61,3 млн рублей на повыше­ние заработной платы, однако федеральным бюджетом на 2004 год средства на эти цели не выделены.

На сегодняшний день совершенно очевидно, что независимость судебной власти может быть не декларативной, а действительной и реальной лишь при условии самосто­ятельного осуществления судебной властью и органами судейского сообщества бюд­жетных полномочий.

В связи с этим достаточно серьезная проблема поднимается В.С.Чернявским в ста­тье "Судебная власть должна получить право на самостоятельность в бюджетном про­цессе"^], в которой он, рассматривая проблему механизма финансирования судебной

власти, предлагает внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, поскольку вопреки поло­жениям Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Феде­рации" данный федеральный закон не предусматривает взаимодействия Правительства РФ с органом судейского сообщества - Советом судей РФ. В данном случае речь идет о том, что в соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" при наличии разногласий Правительство РФ должно приложить к проекту федерального бюджета два документа: первый - предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Совета судей РФ, второй - свое заключение. Такой порядок установлен федеральным консти­туционным законом - законодательным актом высшей силы по отношению к Бюджетно­му кодексу РФ, однако, по мнению В.С.Чернявского, положения данного федерального закона игнорируют нормы федерального конституционного законодательства и феде­рального законодательства об участии представителей судебных органов и органов су­дейского сообщества в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов. В частности, в главе VII Бюджетного кодекса РФ, определяющего основы рассмотрения и утвержде­ния бюджетов, участия Совета судей РФ не предусматривается.

Таким образом, судейское сообщество на основе конституционного принципа раз­деления властей должно получить самостоятельное право в осуществлении бюджетного процесса, то есть составлять проект федерального закона в части, касающейся финанси­рования судейского сообщества и его органов и самостоятельно вносить его на рассмот­рение в Государственную Думу. Данное обстоятельство позволит судебной власти сде­лать еще один шаг к реальной и полной независимости и самостоятельности, быть менее уязвимой и избежать влияния каких-либо государственных институтов, а также отдель­ных должностных лиц.

2.5.