Обсуждение реформы управления в Уложенной комиссии 1767 г.

Деятельность Уложенной комиссии, созданной манифестом 14 декабря 1766 г.96, была предметом специального изучения ни одного поколения историков и правоведов97. Исследователи единодушны в том, что наказы депутатов Уложенной комиссии, оказали решающее влияние на разработку законодательства Екатерины II и, прежде всего, губернской реформы 1775 г.

1) Ввести выборный элемент в состав административных учреждений на уровне уезда (наказы дворян) и города (наказы горожан). Участие выборных сословных представителей, прежде всего дворян, признавалось панацеей и для исправления судеб­ной системы. При этом каждое сословие высказывало пожела­ние иметь свой бтдельный суд, чтобы судиться представителями своего сословия. 2) Ввести более равномерное и дробное терри­ториальное деление, в связи с чем увеличить количество учреж­дений, чтобы, таким образом, приблизить власть к населению. 3) Возложить на местную администрацию заботу об охране мес­тных интересов и благосостоянии населения98. Несмотря на то внимание, какое уделялось в наказах депутатов вопросам мест­ного управления, в собраниях Уложенной комиссии 1767 г. они не рассматривались.

95 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 228, 250.

96 ПСЗ-1. Т.17. № 12801. 14 декабря 1766г.

97 Библиографию см.: Омельченко О.А. «Законная монархия» Екате­рины Второй: Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993. С. 408—416; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России в XVIII в. (опыт целостного анализа). М., 2001. С. 414—415, 424—425.

98 Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II (Уч­реждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб., 1910.

I 393

Для разработки конкретных вопросов создавались специаль­ные или «частные» комиссии. Так, подготовкой реформы полицей­ского дела и уставов о полиции градской и земской занимались комиссии «О благочинии» и «О размножении народа, земледелия, домостроительства, о поселении, рукоделии, искусствах и ремес­лах»; судебные вопросы находились в ведение комиссии «О пра­восудии». Для разработки проекта государственного управления 22 апреля 1768г. была создана комиссия «О порядке государства в силе общего права»99. Как и другие частные комиссии, она была немногочисленна. По выбору собрания Уложенной комиссии в нее входили 5 депутатов: гр. И. Головкин (от выборгского дворянс­тва), бар. Ф. Левенвольде (от эстонского дворянства), гр. А. Шу­валов (от пахотных солдат Орловской провинции), Ф.Веригин (от новгородского дворянства Деревской пятини) и А. Нарышкин (от старицкого дворянства)100.

Наглядное представление о задачах, возложенных на эту ко­миссию, дает особое «Наставление» Екатерины II, оформленное в виде трех «уроков» (написаны 29 апреля, 20 и 26 мая 1768 г.). Отвечая на вопросы 17 пунктов «Урока первого», Комиссия должна была составить точное представление об административ­ном устройстве, организации и состоянии управления («чтобы сделать себе общий с точным всех подробностей означением, так сказать, чертеж нынешнего России правления»).

В 6 пунктах «Урока второго, касающегося до разделения час­тей целого общества», намечены основные принципы будущей административной реформы. «Для управления народа и для пользы оного лучше ли быть наместничествам пространным и многолюдным, — задается она вопросом в 1 пункте, — или ...полезнее дать каждой губернии величину умеренную, дабы правительства безостановочно успевали в исполнении своей должности». «Желательно бы было, — замечает императрица в 5-м пункте, чтоб границы губерний были в равном расстоянии от главного города для облегчения подчиненным или ведомым в них гражданам, ...не меньше и то, чтобы границы были естес­твенные, то есть, которые сама природа сделала...» «После сея работы, — заключает она в 6 пункте, — не трудно будет означить степени городам».

Задание «Урока третьего, касающегося до правительств», было самым сложным. Екатерина II, конкретизируя его в не-

99 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 229-248.

100 Там же. С. 235.

394

большой преамбуле, предписывала членам Комиссии ограни­читься административными учреждениями и не касаться судеб­ных мест, которые «подлежат Комиссии о правосудии». Суть этого задания раскрывают 17 пунктов, составленных в виде воп­росов и пожеланий:

1. «Коликому числу правительств быть за полезнее будет признано»;

2. «На каком им быть основании, и сколько каждому иметь департаментов и частей для помощи себе, и где им быть в столи­цах ли или инде, или и тут и там и в каких городах именно»;

3. «Которым из оных правительств можно препоручить над-зирание над прочими»;

4. «Какому старшинству быть между правительствами, и ко­торое преимущественнее прочих»;

5. «Что следует им ведать, и чем надлежит им управлять»;

6. «Означение власти каждого правительства...»;

7. «Из каких и коликих членов каждому правительству на­илучше состоять»;

8. «Долг всех правительств вообще. Почему подобает снаб­дить их общим наказом и учреждением...»;

9. «Долг каждого правительства особенно, почему надлежит снабдить их наказами частными»;

10. «Долг каждого члена особенно»;

11. «Быть ли при правительствах со стороны государя особ­ливым поверенным особам, скольким, на каком основании, и для каких дел»;

12. «Оным поверенным особам состоять ли под чьим-либо смотрением и под чьим именно»;

13. «Под кем должны состоять оных мест канцелярии, и ка­кой установить для них порядок за полезное признано будет»;

14. «Какие принять средства для порядочного собирания справок»;

15. «Какие принять меры, дабы елико возможно последовало впредь по указам скорейшее исполнение...»;

16. «Какими пристойными и не отягощающими общество выгодами можно снабдить правительства, в рассуждении особ их составляющих»;

17. «Расписание каждого правительства в рассуждении лиц и окладов»101.

101 Наставление частной комиссии «О порядке государства в силе об­щего права» // Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. Приложение 12. С. 295—297.

395

«Если мы спросим себя, — писал Ю.В. Готье по поводу этих пунктов, — что имела в виду Екатерина в 1768 г. в сфере облас­тного управления: исправление существующего порядка вещей или же полный пересмотр местного строя, коренную его рефор­му—я думаю, что надо будет без колебания высказаться в поль­зу второго предположения»102.

Трудно спорить с маститым историком, но вместе с тем, ис­ходя из заданий 3-го «урока», едва ли можно согласиться, что вопрос о коренной реформе государственного управления к тому времени был решен окончательно. В отличие от двух первых «уроков», большинство пунктов 3-го носят дробный характер, ориентируя членов комиссии в основном на обсуждение струк­туры учреждений, штатов, положения личного состава и органи­зацию делопроизводства, а не на разработку основополагающих принципов устройства управления. Создается впечатление, что Екатерина II, признавая недостатки действовавшей тогда систе­мы управления, к 1768 г. еще не решила для себя вопрос о том, насколько глубокими должны быть меры для их исправления. Вопрос о характере реформ 1770—1780-х гг. был решен во мно­гом благодаря работе Уложенной комиссии.

Комиссия «О порядке государства в силе общего права» была закрыта в октябре 1771 г. За 3,5 года работы ее члены составили «Опыт чертежа нынешнего России правления» и завершили ра­боту по проекту областного деления, выполнив, таким образом, задания двух первых «уроков». Пытаясь разобраться с граница­ми губерний и уездов, члены Комиссии столкнулись с теми же трудностями, какие возникали и у кн. Я.П. Шаховского при раз­работке проекта штатов 1763г.: не было хороших карт, а чаще всего их не было вовсе. В заседании 16 января 1769 г. Комиссия была вынуждена констатировать, что «многих губерний грани­цы не обозначены ни в каких картах, некоторые губернии, хотя и обозначены, но весьма неправильно; провинциям и уездам границ вовсе не обозначено».

В проекте Комиссии о новом областном делении в основу административно- территориального устройства положено рав­номерное распределение населения во всех административных образованиях. Предполагалось, что губернии будут насчитывать

102 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 236.

103 Цит. по: Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 241.

396

от 450000 до 600000 ревизских душ, провинции — от 70000 до 120000, а уезды — от 25000 до 40000. Принцип «равномерного распределения населения» нашел свое отражение и в «Учрежде­ниях для управления губерний». Но утвержденная в 1775 г. чис­ленность населения для губерний и уездов несколько отличались от предлагаемой в проекте, так как разработчики губернской ре­формы отказались от деления на провинции.

Меньше всего было сделано в отношении организации уп­равления. Рассмотрение этих вопросов отнесли на последнюю очередь и «начали рассуждать о третьем уроке» только 30 апре­ля 1769г. Несмотря на предписание императрицы ограничиться рассмотрением административного устройства, Комиссия многие свои заседания посвятила обсуждению судоустройства и судопро­изводства, которые особенно интересовали ее членов и мало что успела сделать в отношении будущей организации управления.

Разработки Комиссии «О порядке государства в силе обще­го права» нашли отражение в «Учреждениях для управления гу­берний». В частности, предложения об упразднении Вотчинной коллегии и передаче земельных дел в губернии, о введении со­словных судов и о необходимости отделения суда от админист­рации. Безусловной заслугой членов Комиссии было введение новых принципов областного деления: в этом вопросе они пош­ли намного дальше своих предшественников104.

Самостоятельный интерес представляет записка члена этой Комиссии А.В. Нарышкина «Рассуждение о расправе, о доходах и о полиции государственной», которая в 1771 г. была представле­на Большому собранию Уложенной комиссии.

В конце 1768 г. материалы Уложенной комиссии пополни­лись записками областных учреждений, которые по распоряже­нию генерал-прокурора кн. А.А. Вяземского прислали «пункты по материям», раскрывающие их нужды и предложения105.

Вместе с многочисленными проектами, протоколами, запи­сками и мнениями, составленными частными комиссиями

104 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 242-248.

105 Там же. С. 204-206, 213-215.

397

и сословными группами, наказы депутатов Уложенной комиссии 1767 г. стали источником конкретных сведений о России. Екате­рина II писала о работу Уложенной комиссии, что она подала ей «свет и сведения о всей Империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно»106. По оценке М.К. Любавский, правительство, знакомясь с материалами Уложенной комиссии, «должно было убедиться в необходимости реформ, и именно каких реформ»107. Влияние материалов Уложенной комиссии сказалось уже в 1772 г., когда в штаты вновь созданных Псковской и Могилев-ской губерний были включены выборные суды и уездные комис­сары, каких не знали старые русские губернии108.

В полной мере значение работы Уложенной комиссии прояви­лось в губернской реформе 1775 г. «Учреждение о губерниях, — пи­сал В.А. Григорьев, — было первым опытом практического при­менения того материала, который дало, с одной стороны, русское общество в лице депутатов Комиссии 1767г. в виде отдельных проектов, а с другой политическая литература эпохи»109.