Численность местного аппарата

Изменения в составе местного управления, вызванные введе-ниемштатов 1763 г., можно рассмотреть на примере С.-Петербург­ской губернии. Сравним состав служащих канцелярии и розы­скной экспедиции в 1760 г.

Таблица 35 Штат Санкт-Петербургской губернии в 1760 и 1763 гг.

30 РГАДА. Ф. 370. Оп. 1. Д. 23. Л. 3 об.-24 об.

364

Примечания: * При кладбищах.

гз ** Из них 2 в канцелярии Ингерманландии, а 1 при вальтмейстере.

Составлено по: РГАДА. Ф. 248. Оп. 126. Д. 3321. Л. 250-258.

Как показывает таблица, Штаты 1763 г. на '/4 сократили чис­ло служащих С.-Петербургской губернии. Особенно пострада­ла канцелярия, где сокращения коснулись всех категорий слу­жащих. По сравнению с 1760г. число чиновников сократилось с 20 до 11, а канцелярских служителей — с 36 до 24 чел. Почти на 50 чел. уменьшилась и численность воинской команды при канцелярии. Управление С.-Петербургской губернии было не совсем типично для остальных губерний. При губернской кан­целярии существовала розыскная экспедиция (была еще в Мо­сковской губернии) и сохранялась, не совсем ясно с какими функциями, канцелярия Ингерманландии. Кроме того, в силу столичного статуса этой губернии штаты местных учреждений могли быть несколько раздуты. Чтобы получить картину ре­альных изменений в составе служащих местного управления,

365

сопоставим данные об общей их численности в 1755 г. с той, что предусматривалась Штатами 1763 года.

По подсчетам С.М. Троицкого, в 1755 г. в местных учреждени­ях состояло 747 чиновников и 3328 канцелярских служителей. По сведениям Герольдмейстерской конторы в губернских, провинци­альных и уездных воеводских канцеляриях насчитывалось 2963 кан­целярских служителя. Разница в 465 человек объяснялась тем, что в их число Троицкий включил служащих крепостных контор, кан­целярий по сбору подушных денег, духовных консисторий и др.31

По штатному расписанию 1763 г. в местном управлении насчитывалось 852 чиновника (из них 323 — I—V классов) и 2819 канцелярских служителей, что составляло в общей слож­ности 3671 чел. (см. таблицу 33). Учитывая, что штаты содержат сведения о составе губернских, провинциальных и уездных кан­целярий, находившихся на содержании казны, то в качестве точ­ки отсчета следует взять данные Герольдмейстерской конторы. Очевидно, что и в местном управлении штаты 1763 г. практиче­ски не изменили численность управленческого аппарата, а толь­ко зафиксировали ее.

Таким образом, как в центральном, так и в местном управ­лении, штаты 1763 г. законодательно утвердили наличный состав государственного аппарата, сложившийся к концу правления им­ператрицы Елизаветы Петровны. Новизна этих штатов заключа­лась в обеспечении казенным жалованьем всех государственных служащих. Статистические данные подтверждают вывод о том, что в начале 1760-х гг. деятельность законодателей была направ­лена на упорядочение действовавшей системы государственного управления; кардинальное переустройство местного управления тогда явно не входило в планы императрицы Екатерины II.

Менее чем через год после принятия штатов законодатели вновь вернулись к вопросу об административно-территориаль­ном устройстве губерний.

11 октября 1764г. был принят указ, предусматривавший вве­дение уравнительного распределения населения по уездам32;

31 Троицкий С.М. Указ. соч. С. 172, 174 (примечание 22).

32 ПСЗ— 1. Т. 16. № 12259. 11 октября 1764г. Полное название указа: «Об учинении губернаторам, каждому в своей губернии, расписания о при­писных городах и о всех уездах, и об определении, с какою властью комис­сарства, магистраты и ратуши остаться должны». Подробно см.: Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 115-117; Т. 2. С. 190-192.

366

впоследствии этот принцип получил свое воплощение в местной реформе 1775 г. Губернаторам предписывалось сформировать уез­ды так, чтобы в пределах каждого проживало не менее 10000 и не более 30000 ревизских душ (вместе с уездным городом). Эта мера должна была привести к сокращению числа городов, имевших самостоятельное управление, а значит и к экономии средств на содержание местного аппарата. В связи с этим Сенат предлагал «примерное расписание» городов, в которых предусматривалось упразднить воевод, назначив, «где окажется нужным» особых комиссаров, а их уезды приписать к другим городам. Итоговым документом, обобщающим предложения Сената, стала «Крат­кая ведомость об уничтоженных и вновь назначенных провин­циальных, городовых и комиссарских правлениях и какая сумма от уничтоженных в остатке, а вновь назначенным на содержа­ние потребна в каждом году».

Реализация этого проекта по ряду причин затянулась до на­чала губернской реформы (вначале ждали губернаторских заме­чаний, затем результатов деятельности Уложенной комиссии),

33 РГАДА- Ф. 370. Оп. 1. Д. 33. Л. 39 об.-40.

34 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 115-116; Т. 2. С. 223.

367

и указ 11 октября 1764 г. остался «законодательным актом почти исключительно теоретического значения»35.

В 1764—1774 гг. в связи с упорядочением управления Сибири и расширением территории России были учреждены 7 губерний (Иркутская, Малороссийская, Новороссийская, Слободско-Украинская, Псковская, Могилевская и Азовская), в результа­те к 1775 г. территория страны подразделялась на 23 губернии. Преобразования коснулись и старых губерний, где открывались новые уезды и города с воеводским управлением36.

По подсчетам американского историка Р.Д. Гивенса, к 1773 г. в местном управлении (без Балтийских губерний) состояло 365 правителей и их помощников37. По сравнению со Штатами 1763 г. их число увеличилось на 42 чел. (против 323). Как и в пре­дыдущий период, состав местной администрации формировался преимущественно из бывших военных. Из 347 правителей, только 58 чел. (17%) начинали службу в учреждениях, а 289 (83%) были военными (о службе 18 лиц нет сведений). Напомню, что в 1740 г. удельный вес гражданских и военных служащих среди местных правителей составлял, соответственно 13 и 87%. Таким образом, за 30 лет число опытных чиновников среди руководителей мест­ной администрации несколько возросло. 70% правителей из быв­ших военных отслужили в армии от 16 до 30 лет; у 30% бывших военных стаж гражданской службы к 1773 г. не превышал 5 лет, но большинство из них (60%) исполняли гражданские должности

35 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 117.

36 Губернии: 1) Московская, 2) Киевская, 3) Санкт-Петербургская, 4) Новгородская, 5) Архангелогородская, 6) Смоленская, 7) Белогород-ская, 8) Воронежская, 9) Нижегородская, 10) Казанская, 11) Астраханская, 12) Оренбургская, 13) Сибирская, 14) Иркутская, 15) Малороссийская, 16)Слободско-Украинская, 17). Новороссийская, 18)Азовская, 19)Лифлянд-ская, 20) Эстляндская, 21) Финляндская (Выборгская), 22) Могилевская, 23) Псковская. Григорьев В. Реформа местного управления при Екатери­не II. (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775г.). СПб., 1910. С. 101, 310; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 119—122.

37 Givens R.D. Eighteenth-century nobiliary career patterns and provincial government // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century.

368

от 6 до 15 лет и успели приобрести определенный опыт подобной работы. Рассмотрев служебную деятельность местных правите­лей, Гивенс приходит к заключению, что средний возраст адми­нистраторов составлял около 40 лет, и что они были значительно старше своих европейских коллег, поступавших на эти должнос­ти в возрасте 20—30 лет38. В то же время, по сравнению с 1730— 1740-ми гг., когда число лиц старше 60 лет составляло 70% среди провинциальных воевод и свыше 80% среди уездных воевод, мож­но говорить о значительном омоложении их состава.

Увеличение числа губернаторов и воевод свидетельствовало о создании новых канцелярий, а значит и увеличении общей численности государственного аппарата. Однако, характерной чертой управления 1760-начала 1770-х гг. стало увеличение не числа служащих, а числа делопроизводственных бумаг. Пос­редством многочисленных отчетов центральная власть пыталась проверять и контролировать деятельность местных учреждений.

Как отмечалось выше, уже в 1739г. смоленский губернатор А.Б. Бутурлин поднимал вопрос о необходимости сокращения отчетности местных канцелярий. Тогда этот рапорт не имел пос­ледствий, и число входящих и исходящих бумаг быстро росло, свидетельствуя о значительных успехах в развитии канцелярского порядка. Бесконечная переписка была настоящей язвой россий­ской администрации. В первой половине 1770-х гг. каждая горо-довая канцелярия, помимо своих губерний и провинций, в сто­личные и другие учреждения посылала в год около 1700 разного рода бумаг, в том числе отчетов и ведомостей (годовых, полуго­довых, месячных, третных и т.п.). По признанию законодателей, большинство из них были совершенно бесполезными, так как «либо случайно учреждены, либо требуются по одним только прихотям, дабы не иметь у себя труда выправляться и делать сличения»39. В 1775 г. из списка обязательных донесений Сенат оставил 430, т.е. чуть больше четверти40, причем большинство из них должны были поступать непосредственно в Сенат. На повес­тку дня было поставлено дальнейшее сокращение отчетности,

38 Givens R.D. Eighteenth-century nobiliary career patterns and provincial government // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980. P. 116—117.

39 ПСЗ-1. T. 20. № 14332. 5 июня 1775 г.

40 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 192—193. По сведениям Н.Д. Чечули­на, в 1775 г. число обязательных бумаг сократилось с 1700 до 259, т.е. по сравнению с 1774г. более чем в 6 раз. (См.: История Правительствующего Сената. Т. 2. С. 580).

369

теперь уже за счет бумаг, посылаемых в губернские и провинци­альные канцелярии. Но эта работа не была доведена до конца, так как губернская реформа 1775 г. сделала ненужным упроще­ние отчетности старых учреждений.