3. Законы

Слово «закон» в специальной и популярной литературе, в бы­товой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обес­печенное принудительной силой государства. В таком понимании закон отождествляется по сути, с правом.

Во-первых, закон — акт высшего представительного органа Российской Федерации или представительного органа субъекта Федерации.

Законы, принимаемые представителями всего населения, в наибольшей степени выражают интересы народа (долдсны, по крайней мере, выражать), являются актами первичного характе­ра, формулируя и закрепляя отправные начала для всей системы законодательства.

Во-вторых, законы регулируют наиболее важные обществен­ные отношения. Посредством законов и прежде всего основного из них — конституции — закрепляются основы конституционно­го строя, основные права и свободы граждан, государственное уст­ройство, структура, функции государственной власти и управле­ния и т.д. Законами определяются формы и виды собственности, основы налоговой политики, предпринимательской деятельности, приватизации, образования и другие важные направления жиз­недеятельности общества и государства. По мере стабилизации и развития общества роль закона в нашей жизни будет постепенно возрастать. В государстве, стремящемся быть правовым, наряду с общегосударственными, наиболее значимыми проблемами зако-

330 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

ном и только законом должны регулироваться все вопросы, за­трагивающие права, свободы и обязанности.

В-третьих, законы — это акты, принятые в особом порядке и обладающие высшей юридической силой. Порядок принятия за­конов определяется конституцией и регламентами представитель­ных органов власти.

Высшая юридическая сила законов выражается в том, что все иные нормативные правовые акты в государстве издаются на ос­нове законов, в соответствии с ними и им противоречить не могут. Таким образом, закон — это нормативный правовой акт, приня­тый в особом порядке органами законодательной власти, регу­лирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой.

Законы, как и другие нормативные правовые акты, представ­ляют собой результат правотворчества. Но их разработка и при­нятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью за­кона в правовой системе общества. Создается закон в процессе за­конотворчества — важнейшей составной части нормотворческой деятельности.

Законотворческий (законодательный) процесс включает в себя ряд последовательных стадий.

1. Законодательная инициатива — право определенных ор­ганов, негосударственных организаций и должностных лиц ста­вить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмот­рение законодательного органа. В соответствии со ст. 104 Консти­туции Российской Федерации право законодательной инициати­вы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Консти­туционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы предполагает обязан­ность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотре­ние законопроект.

Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется от­раслевой, ведомственный принцип, в соответствии с которым про­екты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют. Так, Министерство внутренних дел разработало проекты законов «О милиции», «Об оперативно-ро-

3.

зыскной деятельности в Российской Федерации»; Министерство обороны — проект Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»; Прокуратура — проект Федерального закона Ю прокуратуре Российской Федерации» и т.д. Такой порядок под­готовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут от­четливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное со­гласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Зако­номерно поэтому, что наличие Федерального Собрания как посто­янно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конституции) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение ми­нистерств и ведомств, организаций от подготовки проектов зако­нов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.

2. Обсуждение законопроекта. Оно происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депу­ таты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.

3. Принятие закона. Оно происходит путем открытого голо­ сования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании — по палатам) за него проголосовало более половины членов палаты. Для принятия федерального конституционного закона установле­ на более сложная процедура. Иногда по законопроектам проводят поименное голосование.

4. Опубликование (промульгация) закона. Официальная пуб­ ликация — необходимое условие вступления в силу всякого за­ кона. «На территории Российской Федерации применяются толь­ ко те федеральные конституционные законы, федеральные зако­ ны, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы»¹.

Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального Собрания, Президен­та, Правительства, решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции и соответствии ей норма­тивных правовых актов высших органов власти и управления яв-

¹ Статья 1 Закона .«О порядке опубликования и вступления в силу федераль­ных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»// СЗ РФ.

332 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

ляются «Российская газета» или «Собрание законодательства Рос­сийской Федерации».

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:

— в первом разделе публикуются федеральные конституци­ онные законы, федеральные законы;

— во втором разделе — акты палат Федерального Собрания;

— в третьем разделе — указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

— в четвертом — постановления и распоряжения Правитель­ ства Российской Федерации;

— в пятом — решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии ей актов Президента, высших представительных и исполнительных органов Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой федеральный конституци­онный закон и федеральный закон направляются на одобрение в Совет Федерации, где он должен быть рассмотрен в срок, не пре­вышающий четырнадцати дней (если в течение этого срока закон не рассмотрен, он считается одобренным Советом Федерации). Одобренный Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту России. В течение четырнадцати дней Президент либо подписывает закон, либо отклоняет его. Публикуется закон не позднее семи дней после подписания его Президентом Российской Федерации.

Принимаемые в Российской Федерации законы можно сгруп­пировать следующим образом.

1. По значимости и юридической силе — законы конституци­онные и обыкновенные (текущие). Главным конституционным за­коном является сама Конституция. Принятая на Всероссийском референдуме в 1993 г. Конституция Российской Федерации уста­навливает и закрепляет основы, принципы и положения общест­венного и государственного строя, основные права, свободы и обя­занности человека и гражданина, государственное устройство, структуру и компетенцию высших органов государственной влас­ти и управления.

Федеральные конституционные законы — это законы, внося­щие поправки к главам 3-8 Конституции, а также законы, ко­торые принимаются по наиболее важным вопросам, указанным в Конституции. Таковы Федеральные конституционные законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации»; «О референ­думе Российской Федерации»; «О Правительстве Российской Фе­дерации».

4. Подзаконные нормативные акты 333

Федеральные конституционные законы принимаются не про­стым большинством, а в особом порядке — для его принятия тре­буется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а для одобрения в Совете Федерации — не менее трех четвертей голосов от общего числа членов этой па­латы.

Все остальные законы, принятые Федеральным Собранием Российской Федерации в пределах его компетенции и в порядке реализации своих функций, являются обыкновенными (текущи­ми). Таковы, например, Федеральные законы, как Уголовный ко­декс Российской Федерации 1996 г.; Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г.; Федеральный закон «О лекарст­венных средствах» 1998 г. и др. Федеральные обыкновенные за­коны принимаются большинством голосов от общего числа де­путатов каждой палаты Федерального Собрания. При этом датой принятия обыкновенного федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редак­ции, а датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собра­ния в порядке, установленном Конституцией Российской Феде­рации.

2. По органу, принимающему закон, следует различать в Рос­ сийской Федерации законы общефедеральные и законы субъектов Федерации. Особенность последних в том, что они не могут про­ тиворечить (во всяком случае не должны) общефедеральному за­ конодательству и действуют только на территории субъекта Фе­ дерации.

3. По объему и объекту регулирования — общие и специаль­ ные законы. Общие законы посвящены целой сфере общественных отношений. Например, кодексы. Специальные законы регулиру­ ют более узкие области общественных отношений (например, «Па­ тентный закон Российской Федерации» 1992 г.; Федеральный закон «О судебных приставах» 1997 г. и др.).