4. Подзаконные нормативные акты

Подзаконный нормативный правовой акт — это акт, издан­ный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Подзаконный нормативный акт — понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативные правовые предписания — от актов высших представительных органов, Пре­зидента, Правительства до актов местных органов власти и уп­равления.

334 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

законность. В зависимости от органа, принимающего (издающего) нормативные предписания, целесообразно различать следующие виды подзаконных нормативных правовых актов.

Акты высшего представительного (законодательного) орга­на Российской Федерации — Федерального Собрания. Речь идет об актах Совета Федерации и Государственной Думы. Кроме законов, принимаемых Государственной Думой и одобряемых Советом Фе­дерации, эти палаты принимают постановления — подзаконные акты. В постановлениях они реализуют принадлежащие им пол­номочия. Эти акты весьма разнообразны. Это и постановления Го­сударственной Думы о принятии закона в окончательном вариан­те, либо законопроекта в первом или -втором чтении, либо его от­клонении; постановления Совета Федерации об одобрении закона.

Чаще всего нормативные постановления палат Федерального Собрания посвящены урегулированию организационно-техничес­ких, процедурных вопросов.

Палаты Федерального Собрания наряду с нормативными при­нимают и постановления индивидуального порядка. Например, постановление Совета Федерации о назначении на должность судьи Конституционного или Верховного Суда; постановление Го­сударственной Думы о досрочном прекращении полномочий ка­кого-либо депутата и др.

Акты Президента. В соответствии с Конституцией России, Президент Российской Федерации является главой государства и наделен весьма широкими полномочиями.

Нормативные указы и распоряжения Президента довольно сложно разграничить по объекту регулирования, хотя распоря­жения более тяготеют к решению текущих, организационно-тех­нических, процедурных вопросов (например, распоряжение о по­ощрении определенного лица или коллектива; об утверждении или освобождении членов коллегии того или иного министерст­ва и др.).

Указ —'наиболее характерный для Президента подзаконный нормативный правовой акт. В случае его противоречия Консти­туции и федеральным законам России решением Конституцион­ного Суда указ Президента может быть признан полностью или частично неконституционным. В этом случае он или отдельные его положения утрачивают силу.

4. Подзаконные нормативные акты 335

Акты Правительства. Правительство Российской Федера­ции является органом государственной власти и осуществляет ис­полнительную власть в нашем государстве. Оно руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполни­тельной власти и контролирует их деятельность. Организуя реа­лизацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляя регулирование в социально-экономической сфере и реализуя иные полномочия, Правительство издает постановления и распоряжения. В соответствии со ст. 23 Федерального консти­туционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.¹ акты, имеющие нормативный характер, из­даются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, изда­ются в форме распоряжений.

Акты федеральных органов исполнительной власти. Система таких органов в России установлена Указом Президента Россий­ской Федерации «О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти» от 22 сентября 1998 г.

Для руководства той или иной отраслью управления или сфе­рой деятельности, реализации специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций феде­ральные органы исполнительной власти разрабатывают и издают нормативные правовые акты. Это приказы, инструкции, положе­ния, наставления, правила, уставы и т.д. В системе этих актов ведущую роль играют приказы и инструкции. Нормативные при­казы посвящены наиболее важным вопросам работы федеральных органов исполнительной власти: их структуре, задачам, функци­ям. Инструкции же регулируют основные виды (формы) служеб­ной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников.

Инструкции всегда нормативны. Приказы же могут быть и не­нормативными, т.е. индивидуальными (приказы министра о на­значении того или иного лица на руководящую должность, о по­ощрении конкретных сотрудников и др.).

¹ Российская газета. 1997. 23 дек. Изменения и дополнения внесены Феде­ ральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1).

² СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4886.

336 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

Акты федеральных органов исполнительной власти подчине­ны актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назначе­ние (распространяются только на лиц, работающих в данной от­расли). Однако многие из них имеют внешнюю сферу действия, т.е. выходят за рамки министерств и являются обязательными для граждан, их объединений, предприятий, учреждений, неза­висимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Такие акты подлежат государственной регистрации в Минис­терстве юстиции Российской Федерации. При регистрации подоб­ного акта проверяется его законность: не ущемляет ли он права и свободы граждан, не возлагает ли на них дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности, не вышел ли орган, издавший акт, за пределы своей компетенции. При этом в самом акте указывается дата его регистрации в Министерстве юс­тиции Российской Федерации и регистрационный номер. Норма­тивные акты федеральных органов исполнительной власти, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную реги­страцию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подле­жат официальному опубликованию (кроме актов и положений, со­держащих государственную тайну или сведения конфиденциаль­ного характера) в газете «Российские вести», а также в «Бюлле­тене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.

Акты; не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном по­рядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступив­шие в силу и не могут служить законным основанием для регу­лирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и ор­ганизациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

По мере укрепления и развития правовой основы российского государства ведомственное регулирование должно быть сущест­венно сокращено. Вопросы, затрагивающие общегражданские права, политические и личные свободы, обязанности человека и гражданина, должны регулироваться законом или хотя бы пра­вительственными актами. Это позволит избежать ведомственного диктата в правовом регулировании. Отрадно, что этот процесс уже начался.

4. Подзаконные нормативные акты 337

рации «Об отмене ведомственных нормативных актов, регулиру­ющих отношения в области прав потребителей» от 28 мая 1992 г. отменены ведомственные нормативные акты, в том числе инструк­ции, регулирующие отношения в области прав потребителей.

Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Субъекты Рос­сийской Федерации, реализуя свою законодательную и исполни­тельную власть, занимаются в пределах своей компетенции пра­вотворческой деятельностью. Строится она на основе конституций республик в составе Российской Федерации, уставов краев, облас­тей и иных субъектов Федерации.

Все акты, принимаемые органами законодательной и испол­нительной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления, являются подзаконными.

Законодательные органы субъекта Федерации (они в разных субъектах называются по-разному — Законодательное Собрание, Областная Дума и проч.) принимают законы и постановления. По­рядок подготовки этих актов, рассмотрения и принятия устанав­ливается регламентом законодательного органа. Принятые зако-. ны, как правило, вступают в силу со дня их опубликования либо в иной срок, указанный в самих законах. Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не предусмотрено иное. Акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее десяти дней после их официального опублико­вания.

Актами исполнительной власти (администрации) субъекта Фе­дерации являются постановления, распоряжения, приказы, всту­пающие в силу, как правило, с момента их подписания или ут­верждения законодательным органом, если иное не определено в самом акте.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетен­ции принимают постановления, решения, распоряжения.

Все указанные акты имеют локальную сферу действия — они распространяются лишь на территорию соответствующих субъек­тов федерации и местного самоуправления.

Акты государственных и негосударственных организаций. Реализуя свои функции, эти организации разрабатывают и при­нимают (издают) такие виды нормативных правовых актов, как приказы (издаются руководителем организации), различного рода уставы, положения, на основе которых они действуют (устав пред-

338 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

приятия, ассоциации, объединения, акционерного общества от­крытого или закрытого типа, утверждаемый участниками или принимаемый на общем собрании, конференции трудового кол­лектива). Эти акты, замыкая систему подзаконных нормативных правовых актов, действуют в рамках организации и обязательны только для ее членов.