Понятие подзаконного нормативного акта

Это нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит.

Необходимо сразу же подчеркнуть главное: самое существование категории подзаконных актов обусловлено требованием верховенства закона.

Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. Госюриздат, 1960. С. 181–182.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриз-

дат, 1962. С. 120.

459

Раздел третий. Нормативные юридические акты

бо остатка подразделяются на две соподчиненные группы – законы и подзаконные акты. Если последовательно соблюдаются требования законодательной деятельности (обеспечивается при помощи законов регламентация основных вопросов жизни государства; законы принимаются только высшими представительными органами власти или в порядке референдума и др.), то подзаконность всех иных правовых актов является реальной гарантией высокого демократизма всей системы правовых актов, неуклонного проведения в ней общих принципов социалистического права. Иными словами, подзаконность как бы распространяет на всю систему правовых актов те демократические принципы, которые выражены и закреплены в законах.

Начала подзаконности должны быть особо строго осуществлены в области нормативных юридических актов. Дело в том, что все индивидуальные акты носят поднормативный характер, т.е. принимаются на основе и в соответствии с юридическими нормами. Следователь-

но, подзаконность нормативных актов является необходимым условием того, что и акты индивидуальные будут основываться на законе и закону не противоречить.

Подзаконные нормативные акты в отличие от законов, во-первых, всегда являются актами вторичного порядка (хотя содержащиеся в них нормы могут дополнять закон и, следовательно, иметь первичное значение) и, во-вторых, являются ограниченными в том смысле, что принимаются правотворческим органом в пределах его заранее определенной компетенции1.

С точки зрения соотношения с законом подзаконные нормативные акты могут быть двух видов: а) акты, которые в подзаконном порядке дополняют закон; б) акты, которые конкретизируют закон.

Нормативные акты, в подзаконном порядке дополняющие закон,

содержат «новые» нормы в точном и строгом смысле, т.е. нормы первичного значения. Они на основе закона дают новое решение в рамках компетенции данного правотворческого органа, осуществляющего подзаконную деятельность.

Дополнения, производимые в подзаконном порядке, следует отличать от дополнений в самом законодательстве. В последнем случае пополняется и развивается законодательство, иными словами, решаются вопросы, которые находятся в ведении законодательных органов. Здесь же решаются вопросы, не нуждающиеся в законодательной регламентации и отнесенные к ведению органов государственного

460

Шебанов А.Ф. Форма советского права. М.: Юрид. лит., 1968. С. 89.

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

управления, местных Советов. Например, в законах (в Основах гражданского законодательства, в законах по управлению промышленностью и др.) установлены общие принципы правового регулирования хозяйственных взаимоотношений между предприятиями. На основе этих общих принципов Совет Министров СССР устанавливает такие нормы, которые в подзаконном порядке «дополняют» действующее законодательство, конкретно и детально регламентируют данные виды хозяйственных отношений (по капитальному строительству, материально-техническому снабжению и т.д.). Следовательно, в данном случае закон как бы оставил «пустые места» в системе нормативного регулирования, предоставив возможность заполнить их органам, осуществляющим подзаконную деятельность.

Нормы, конкретизирующие закон, не содержат ничего принци-

пиально нового. Они лишь уточняют, конкретизируют применительно к данной конкретной обстановке то, что уже дано в законе, или же делают логические выводы из закона.

Конкретизирующие подзаконные нормы, как правило, встречаются в тех случаях, когда данные вопросы регламентированы в законе с достаточной полнотой и возникает лишь необходимость детализировать положения закона. В качестве примера можно указать на Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, которое на основании закона о государственных пенсиях утверждено Советом Министров СССР1.

Наиболее существенное значение имеют те подзаконные нормативные акты, которые дополняют закон. К их числу принадлежат, в частности, многие постановления правительства. Важное место в системе нормативного регулирования занимают также и акты, содержащие конкретизирующие нормы. Как справедливо отмечено в литературе, абстрактно сформулированная норма права зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Для своего применения она нуждается в опосредствовании другими, более детализированными правилами2.

СП СССР. 1957. № 1. Ст. 1.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриздат, 1962. С. 152. Аналогичную мысль высказывает и П.Е. Недбайло. Он отно-

461

Раздел третий. Нормативные юридические акты

Конечно, грань между «дополнением» и «конкретизацией» закона довольно условна. Тем более что в одних и тех же подзаконных актах нередко встречаются нормы обоих видов. Но практически всегда можно разграничить