Конституционные и обыкновенные законы

Отмечая верховенство законов в системе нормативных актов, необходимо видеть и то, что среди законов существует дифференциация. Все законы – это правовые акты, принимаемые по основным вопросам жизни социалистического государства.

Конституционные законы посвящены самим основам общественного и государственного строя, основам организации государственной системы, основам правового положения личности, общественных организаций. Они не просто занимают ведущее положение в правовой системе, а играют ведущую роль в силу того, что содержащиеся в них нормы регулируют основы всех важнейших отношений в социалистическом обществе. Например, Основы законодательства по той или другой отрасли права (уголовного права, гражданского права и др.) хотя и занимают ведущее положение в социалистической правовой системе, но все же не являются конституционными. Конституционные законы содержат преимущественно нормы государственного права. Основной закон рассматриваемой группы, в обобщенном виде закрепляющий государственно-правовые нормы, так и называется – конституция. Среди других конституционных законов можно назвать законы, направленные на регулирование судоустройства, бюджетных прав Союза ССР, союзных и автономных республик, гражданства и др.

455

Раздел третий. Нормативные юридические акты

Обыкновенные законы, как правило, содержат нормы, регулирующие общественные отношения в рамках отдельных материальных и процессуальных отраслей.

Определенные различия имеются и в юридической силе обыкновенных законов. Здесь существенную роль играет подразделение актов на кодифицированные и текущие. А.В. Мицкевич правильно указал на то, что «среди общесоюзных законов различаются основы законодательства Союза ССР и законы, принимаемые «в соответствии с Основами».

Законодательные указы. Среди нормативных указов, издавае-

мых Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами Союзных и автономных республик, выделяются указы, которые вносят изменения и дополнения в действующее законодательство, т.е. носят законодательный характер.

Значительное число указов Президиум издает в пределах своей компетенции. Эти акты относятся к числу подзаконных. Но своеобразие Президиума как государственного органа состоит в том, что он является не только высшим органом государственной власти – коллегиальным главой государства, наделенным специфической компетенцией, но и неотъемлемой частью другого высшего органа государственной власти – Верховного Совета. Поэтому Президиум может в определенных пределах частично исполнять компетенцию самого Верховного Совета, в том числе и в области законодательной деятельности. Такой порядок формально не закреплен в Конституции СССР 1936 г., но он является неизбежным следствием той особой роли, которую играет Президиум в системе органов государственной власти.

Фактическое осуществление Президиумом части компетенции Верховного Совета (в период между сессиями) и предопределяет особое положение нормативных указов, в которых выражается компетенция Верховного Совета в области законодательной деятельности.

Эти указы могут вносить изменения и дополнения в действующее законодательство и, следовательно, имеют характер законодательных актов. Как правильно отмечено в литературе, «нормативные указы Президиума Верховного Совета (как Союза ССР, так и союзных рес-

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 76.

456

Глава XXV.

публик), издаваемые им по компетенции Верховного Совета, в течение определенного срока... фактически выполняют роль закона, т.е. являются законодательными актами»1. При коллизии между общесоюзным указом и республиканским законодательством законы союзной республики автоматически прекращают свое действие, а вместо них действуют нормы указа. Затем в установленном порядке органы государственной власти союзной республики вносят соответствующие изменения в республиканское законодательство.

Однако юридическое значение нормативных указов, издаваемых по компетенции Верховного Совета (их и можно назвать «законодательными»), все же отличается от юридической силы законов. Это именно «законодательные акты» – акты, близкие и по юридической силе к законам, но им нетождественные. Особенность юридической силы законодательных указов выражается в следующем.

Во-первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями. Следует думать, что указы не могут вносить изменения и дополнения в конституционные законы (кроме административно-территориального деления и отдельных изменений в структуре органов государственного управления). В форме указов не могут приниматься кодифицированные законодательные акты, издание которых относится к исключительной компетенции Верховного Совета. Во-вторых, указ лишь прекращает действие закона, в который вносится изменение или дополнение. Это значит, что изменения и дополнения в законодательстве не являются еще окончательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой-либо новой процедуры его принятия). В-третьих, нормативные указы, вносящие изменения и дополнения в законодательство, подлежат обязательному утверждению Верховным Советом на его очередной сессии.

за Верховным Советом.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриздат, 1962. С. 118.

457

Раздел третий. Нормативные юридические акты

Утвержденный указ обладает силой закона. Причем, как правило, если данные вопросы еще не урегулированы в законодательстве, то сохраняется юридическая форма указа без замены ее законом. Содержание же тех указов, которые вносят изменения и дополнения в действующие законы, как правило, поглощается законом, в котором производятся официальные изменения. Указ в этом случае имеет в основном правотворческое значение.

В социалистических странах издание законодательных указов (или иных по наименованию законодательных актов) является объективной необходимостью1. В соответствии с ленинским принципом соединения законодательства и управления высшие представительные органы государственной власти работают в сессионном порядке, поэтому неизбежно существование органа, который в период между сессиями мог бы вносить необходимые изменения и дополнения в законодательство (с последующим их одобрением со стороны представительного органа).

Вопрос об юридической природе указов, вносящих изменения и дополнения в законодательство, еще не нашел в нашей литературе окончательного решения.

Нередко в литературе, в том числе учебной, все нормативные указы рас-

сматриваются в едином плане, т.е. в качестве единой разновидности нормативных актов. Едва ли это правильно. В соответствии с началом социалистической законности все нормативные акты, кроме законов, имеют подзаконный характер.

к группе подзаконных нормативных актов.

Этот вывод не колеблется от того, что юридическая сила законодательных указов уступает юридической силе законов. Как правильно отмечалось в литературе, «при наличии двух органов, осуществляющих законодательные полномочия, неизбежно различие в юридической силе издаваемых ими актов»2. Очевидно, необходимо особенности указов, вносящих изменения и дополнения в законодательство, закрепить в конституционном порядке. При этом было бы целесообразно и терминологически отграничить их от указов, издавае-

1 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 103.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриз-

дат, 1962. С. 119.

458

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

мых в пределах компетенции Президиума, присвоив им официальное наименование законодательных указов или декретов, как предлагает А.С. Пиголкин. В литературе не нашел еще окончательного решения и вопрос об юридическом значении указа в отношении прежнего законодательства. Высказано

мнение, согласно которому указ приостанавливает действие закона1. Возра-

жая против него, И.Н. Кузнецов пишет, что «в буквальном смысле слово «приостановление» действия какого-либо акта означает временное прекращение его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного»2.

Приведенное соображение заслуживает внимания.

Обосновывая конструкцию «прекращение действия» закона, следует обратить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т.е. существовать, но пока еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существует, хотя и не действует. Аналогичную в принципе картину мы встречаем при издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь разницей, что в дан-

ном случае идет процесс отмены закона).

Защищаемая конструкция «прекращения действия» закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать прежний закон, а изменения в действующее законодательство вносить сразу же после издания указа.