овое решение того или иного вопроса, и нормы, которые только конкретизируют в данной конкретной обстановке закон, являются его прямым и непосредственным продолжением.

Виды подзаконных нормативных актов. Понятие подзаконных ак-

тов отражает только одну черту их содержания – то, что они основываются на законе, а также одну особенность их юридической силы – то, что они закону не противоречат.

Рассматривая разновидности подзаконных нормативных актов, следует видеть в них подразделения единой иерархической структуры («вертикальная» плоскость). Следовательно, и здесь исходный классификационный критерий – это юридическая сила того или иного акта. Применительно к подзаконным актам данный критерий берется в связи с двумя признаками:

а) компетенцией правотворческого органа и б) сферой (областью) действия акта.

По указанным признакам все подзаконные нормативные акты могут быть подразделены на четыре основные группы: 1) общие, 2) местные, 3) ведомственные, 4) внутриорганизационные (локальные).

Иногда подзаконные нормативные акты отождествляют с актами государственного управления. Действительно, акты исполнительнораспорядительных органов, принимаемые в целях практического осуществления функций социалистического государства (акты управления), составляют основную массу подзаконных актов. Но именно «основную», а не всю. Как будет показано в дальнейшем, подзаконные нормативные акты издают органы государственной власти, а также органы юрисдикции, контроля и надзора.

сит конкретизирующие (производные) нормы к юридическим средствам правильного применения норм права. Конкретизация норм права, по мнению П.Е. Недбайло, «может быть произведена путем установления другой, более детальной нормы, т.е. путем установления нового, более конкретного правила на основе общей нормы применительно к условиям места и времени» (Недбайло П.Е.

462

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

В юридической литературе нормативные юридические акты (в частности подзаконные) классифицируются по органам издания и соответственно этому – по наименованиям актов. Например, широко распространена классификация нормативных актов на такие виды: а) закон; б) указы; в) акты местных органов государственной власти; г) акты государственного управления.

Классификация по органам издания не является, однако, достаточно точной, полной и юридически последовательной. Она не может быть признана достаточно точной потому, что один и тот же государственный орган нередко обладает компетенцией на издание нормативных актов с различной юридической силой (например, Президиум Верховного Совета может издавать указы законодательного значения и указы, которые являются «чистыми» подзаконными актами). Такая классификация не является также полной, ибо она не вмещает всех разновидностей нормативных актов (например, здесь из поля зрения выпадают ведомственные акты, издаваемые органами юстиции, надзора и контроля, внутриорганизационные акты органов власти и др.). Наконец, рассматриваемая классификация юридически непоследовательна, так как она не всегда отражает юридическую силу нормативных актов (например, под рубрику «пактов государственного управления» попадают и общие акты,

и ведомственные акты, и внутриорганизационные акты).

Проблема видов подзаконных актов нуждается в дальнейшем тщательном изучении. Однако и сейчас с полной определенностью можно признать: классификация актов только по органам издания и тем более по названиям актов не выдержала проверки временем. Она должна быть заменена классификацией, отражающей признаки самих подзаконных актов.

О б щ и е п о д з а к о н н ы е а к т ы.

Данные акты посвящены общим вопросам государственного руководства делами общества, в том числе общим вопросам государственного управления. Они издаются органами государственной власти, высшим исполнительно-распорядительным органом (правительством), а также в некоторых случаях и отдельными ведомствами, наделенными в тех или иных пределах общей компетенцией.

Общий характер юридических свойств рассматриваемой группы подзаконных нормативных актов выражается в особенностях сферы их действия, а именно – они обладают внешним действием, причем юридическая сила их такова, что они принципиально распространяются на всех лиц в пределах страны.

463

Раздел третий. Нормативные юридические акты

Подобно законам общие акты могут устанавливать субъективные права и обязанности в отношении всех субъектов в пределах страны; причем даже акты, принятые по отдельным вопросам, имеют «общую» юридическую силу: они должны признаваться обязательными всеми субъектами.

Наличие единых черт, свойственных всем общим подзаконным актам, не исключает существования важных различий между отдельными их разновидностями.

К общим подзаконным актам относятся:

а) акты высших (постоянно действующих) органов государственной власти. В Советском Союзе к ним принадлежат указы (и постановления) Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов союзных республик, принятые в рамках их «собственной» компетенции (ст. 49 Конституции СССР, ст. 33 Конституции РСФСР и др.). Правда, акты, принимаемые Президиумом по предмету собственного ведения, носят в основном индивидуальный характер. Издаются также указы (постановления), направленные на толкование законов, и указы законодательного значения. Вместе с тем Президиум может издавать и общие подзаконные нормативные акты, имеющие целью конкретизацию и детализацию законов.

б) акты высших исполнительно-распорядительных органов (правительства). Основное значение среди общих подзаконных актов имеют нормативные постановления и распоряжения правительства – Советов Министров. Правительство в социалистических странах возглавляет практическую работу по осуществлению функций социалистического государства. Отсюда и роль издаваемых им нормативных актов, призванных обеспечить четкую и бесперебойную работу всей системы государственного управления.

Правительство издает правовые акты различного наименования. В Советском Союзе Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик оформляют свою правовую деятельность в виде

«постановлений» и «распоряжений». Как общее правило, нормативный характер носят в основном постановления; такой же характер могут иметь и отдельные распоряжения.

В постановлениях Совета Министров СССР нередко содержатся первоначальные нормы. По отношению к актам, издаваемым органа-

464

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

ми управления, и местным актам постановления правительства обладают превосходящей юридической силой1;

в) общие акты отдельных ведомств. В некоторых случаях отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не только внутреннего (ведомственного) значения, но и акты внешнего действия – общие подзаконные акты.

К таким ведомствам принадлежат, например: 1) Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, который издает постановления, правила и инструкции, а также дает министерствам и ведомствам разъяснения по вопросам труда и заработной платы; 2) Министерство путей сообщения СССР, которое вправе издавать правила перевозки отдельных видов грузов, а также правила перевозок пассажиров и багажа, обязательные для клиентуры; 3) Министерство финансов СССР, издающее приказы и инструкции, обязательные по финансовым вопросам для всех участников финансовых отношений; 4) Госбанк СССР, инструкции которого по денежным расчетам, банковскому кредитованию, кассовым операциям и другим обязательны для банковской клиентуры; 5) Министерство здравоохранения СССР, издающее обязательные гигиенические нормы, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила по вопросам гигиены и эпидемиологии.

Общее значение может принадлежать также актам отдельных Государственных комитетов (например, по внедрению новой техники).

Акты отдельных ведомств могут иметь общее значение лишь в тех пределах, в каких этим ведомствам в установленном порядке предоставлены полномочия на издание такого рода актов. Причем иногда ведомственные акты (например, инструкции Госбанка СССР) могут иметь, так сказать, «отраженное» внешнее действие, т.е. они в принципе распространяются на данное ведомство, но поскольку с этим ведомством вступают в определенные взаимоотношения другие субъекты, последние не могут не соблюдать ведомственных правил. Во всех указанных случаях основы взаимоотношений между данным ведомством и иными субъектами должны быть урегулированы в законах и других общих нормативных актах (указах Президиума Верховного Совета, постановлениях Правительства).

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 122–123.

465

Раздел третий. Нормативные юридические акты

М е с т н ы е п о д з а к о н н ы е а к т ы. Это нормативные подзаконные акты, издаваемые территориальными органами государственной власти и управления и распространяющиеся на лиц, находящихся на данной территории. Местные акты имеют известные черты сходства с предшествующей группой: и те и другие обладают внешним действием – распространяются на всех лиц на данной территории (страны, административно-территориальной единицы). Но в отличие от общих рассматриваемая группа актов имеет местное значение. Они посвящены «местным вопросам», т.е. вопросам местной жиз-

ни в пределах той или иной административно-территориальной единицы – края, области, района, города, поселка, села и др.

Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты принципиально имеют внешнее действие – распространяются на всех лиц, но только в пределах данной территории.

В Советском Союзе местные акты издают местные Советы и их исполкомы. В соответствии со ст. 98 Конституции СССР местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и союзных республик1. Местные Советы и их исполкомы могут издавать так называемые «обязательные» постановлениярешения, т.е. решения с административными санкциями. В соответствии с действующим законодательством эта санкция может состоять в штрафе до 10 рублей. Нормативные акты местных Советов издаются на строго определенный срок – не свыше двух лет.

В е д о м с т в е н н ы е а к т ы. Это подзаконные нормативные акты, издаваемые органами специальной компетенции (ведомствами) и распространяющиеся на организации и лиц, входящих в данное ведомство2. Они в отличие от общих и местных актов посвящены «ведомственным вопросам», т.е. вопросам, имеющим «внутреннее» значение именно для определенного ведомства – министерства, государственного комитета, системы государственных органов. Поэтому в принципе они обладают внутренним действием: распространяются только на организации и лиц в пределах данного ведомства.

Как показала практика, «решения – результат коллегиального обсуждения вопроса на заседании исполнительного комитета, распоряжение – акт, издаваемый в оперативном порядке единолично председателем или его заместителем от имени исполкома» (Агеева Е.А. К вопросу об издании актов исполнительных комитетов // Вестник ЛГУ. 1965. № 5. С. 95–102).

О ведомственных актах см.: Ноздрачев А.Ф. Место ведомственных актов в иерархии нормативных актов Советского государства // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 19. 1969. С. 76–92.

466

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

Ведомственные акты издают многие государственные органы (а также общественные организации в тех пределах, в каких они наделены государством правотворческими функциями).

Большое количество разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы – органы государственного управления. Ведомственные акты в области государственного управления, помимо иных вопросов, регулируют взаимоотношения между отдельными звеньями данной системы государственного управле-

ния, правовое положение нижестоящих органов управления, отдельных должностных лиц и т.д.

Ведомственные акты в государственном управлении сами подчас образуют определенную систему, отличаются друг от друга по своей юридической силе. Наибольшей (преобладающей) юридической силой среди ведомственных актов государственного управления отличаются акты центральных органов отраслевого или функционального управления. К их числу относятся, например, ведомственные приказы и инструкции министров, председателей государственных комитетов и др.

Ведомственные нормативные акты издают также органы юстиции,

надзора и контроля. Подчас эта группа ведомственных актов не принимается во внимание. Принято считать, что органы юстиции, надзора и контроля не обладают правотворческими функциями: они призваны обеспечить действие права, а не творить его. В общем это правильно, но только в отношении лишь общих нормативных актов. Между тем не может вызывать сомнений, что для решения возложенных на них задач центральные органы юстиции, надзора и контроля должны издавать ведомственные акты, регламентирующие внутреннюю деятельность судебной системы, прокуратуры, органов государственного контроля. Так, министр юстиции издает приказы и инструкции. Ведомственные нормы могут быть найдены в приказах и циркулярах Генерального прокурора, в инструкциях Комитета народного контроля и т.д.

Некоторые ведомственные акты одновременно могут быть отнесены к разряду местных актов. Они обособляются не только по признаку ведомства, но и по территориальной сфере действия.

Ведомственными актами местного значения являются, например, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты ведомственного характера, исходящие от управлений и отделов исполкомов местных Советов, в том числе финансовых отделов (областного, городского и т.д.), управлений местной промышленности, торговли и др.

Ведомственные нормативные юридические акты имеют весьма различные наименования. Они называются приказами, инструкциями,

467

Раздел третий. Нормативные юридические акты

циркулярами, положениями, правилами, указаниями и т.п. Такое разнообразие наименований ведомственных актов создает известные неудобства. Было бы целесообразно, как и в других случаях, узаконить наименования ведомственных актов.

В н у т р и о р г а н и з а ц и о н н ы е (л о к а л ь н ы е) п о д з а к о н н ы е а к т ы. Это нормативные подзаконные акты, издаваемые организацией только для решения своих внутренних вопросов и действующие лишь в ее пределах. Они имеют много черт сходства с ведомственными актами. Так же как и последние, они обладают внутренним действием. Однако их содержание и юридическая сила еще более ограничены. Они являются «внутренними» в строгом смысле этого слова, выражают начала децентрализации в правовом нормативном регулировании1.

Внутренний характер рассматриваемой группы актов выражается в компетенции организаций (предприятий, колхозов), которые вправе их издавать. Они посвящены организационным отношениям, которые складываются на данном предприятии, в колхозе. В большинстве случаев эти акты касаются вопросов дисциплины труда, порядка взаимоотношений между отдельными подразделениями данной организации и т.д. По своей юридической силе внутриорганизационные акты характеризуются локальной сферой действия. Это соответствует и их содержанию: в них выражаются и закрепляются локальные юридиче-

ские нормы.

К внутриорганизационным актам относятся, в частности, правила внутреннего распорядка, действующие в пределах определенного предприятия, уставы колхозов и др. Локальные нормы могут содержаться также в отдельных приказах директора предприятия или руководителя учреждения, устанавливающих ведомственные правила для данного коллектива рабочих и служащих.