Юридическая техника систематизации нормативных правовых актов

Систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) - это деятельность, направленная на упорядочение, приведение всего многообразия нормативных актов в единое и структурированное целое путём составления больших, объёмных нормативных актов либо сборников (собраний, сводов)^[144].

По мнению, М. И. Абдулаева и С. А. Комарова, «систематизация норм права (выделено нами) - это упорядочение действующего нормативно-правового материала, объединение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему»^[145].

В. В. Баранов систематизацию нормативных правовых актов определяет как «деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению изданных актов, характеризующаяся определёнными методами, приёмами и способами проведения»^[146].

В. В. Лазарев и С. В. Липень полагают, что «систематизация нормативных правовых актов - это деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в определённую систему путём составления единых правовых актов или их сбор- ников»^[147].

Полагаем, что значение систематизации законодательства для правотворческой деятельности заключается в возможности выявления несогласованности, пробелов в позитивном праве и оперативного их устранения; для правоприменительной практики - в оптимизации поиска необходимой нормы и уяснения её смысла, имея в виду систематический способ толкования.

С позиции Н. П. Колдаевой, систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя, ибо она даёт возможность учитывать действующие нормативные акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Кроме того, систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом.

К проблемам систематизации законодательства обращается и Н. Н. Летягин, по мнению которого, она в подлинном, буквальном смысле является составной частью правотворческой деятельности, способом совершенствования законодательства. Ученый считает, что правотворческий характер систематизации законодательства проявляется довольно отчётливо, ибо между этими двумя видами деятельности имеется органичная, глубокая и очевидная взаимосвязь, проявляющаяся в общности решаемых ими задач, хотя они и различаются по своему предмету. Как нами ранее указывалось, посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. С точки зрения Н. Н. Летя- гина, в данном аспекте эти два вида деятельности могут рассматриваться как изначальное (подготовка проектов новых актов) и последующее (приведение правовых нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами) правотворчество.

Наконец, обращается внимание ещё на одну проблему.

Несвоевременное приведение нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами объясняют иногда тем, что подзаконные нормативные акты, противоречащие позднее принятым законодательным актам, применению не подлежат. На основании этого делается вывод, что проблемы якобы не существует, так как акты, противоречащие позднее принятым законодательным актам такого же или более высокого уровня не должны применяться.

С подобной аргументацией, полагает автор, нельзя согласиться, поскольку в ней прослеживается стремление переложить работу по оценке применяемых нормативных актов на предмет их соответствия позднее принятым актам на участников, регулируемых актами правоотношений, что совершенно недопустимо.

Эта работа требует проведения сравнительного анализа и специальных знаний, да и такой анализ будет субъективным. Содержащиеся в законодательных актах положения о том, что законы и иные нормативные акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат позднее принятым актам, не исключают необходимости определения конкретного круга нормативных актов, не соответствующих позднее принятым актам и подлежащих в связи с этим признанию утратившими силу или изменению^[148].

В другой, более поздней работе ученый подчеркивает, что в условиях коренного обновления законодательства его систематизация

___________________________________________________________________________________ ТЛ w ____________ w

актуализируется. В результате активной правотворческой деятельности значительно возросло количество, а вместе с тем и противоречивость нормативных правовых актов. Законодательство стало громоздким; регулирующие одни и те же отношения правовые нормы, содержащиеся в различных правовых актах, принятых органами власти различных уровней, многократно дублируются. Типичными недостатками нормативно-правовых актов являются противоречия между новыми и действующими нормативными документами, между законами и подзаконными актами. Порой имеет место несоответствие нормативных положений одного и того же акта, искажение содержащихся в них основополагающих, исходных идей. Логическая противоречивость, пробельность и дублирование, отсутствие реализации правовых норм стали обычным явлением в правотворческой деятельности, как на федеральном уровне, так и на уровне регионов. В этих условиях, полагает автор, особое значение приобретает ревизия законодательства, его систематизация^[149], которые им различаются. Н. Н. Летягин не без оснований полагает, что упорядочение и систематизация законодательства позволят в большей мере реализовать потенциал правотворческой деятельности. Посредством системного анализа законодательных актов, изучение их последующих изменений и до-

полнений, решений о распространении действия, а также посредством применения других специфических приёмов и методов систематизации могут быть установлены с исчерпывающей полнотой не только взаимосвязи нормативно-правовых актов, выделены те из них, которые подлежат признанию утратившими силу или изменению, выявлена противоречивость актов и различного рода повторы, но и решены более масштабные задачи.

Для реализации этих возможностей необходим и более высокий уровень систематизации законодательства, его отраслевая кодифика-

154

ция .

Наконец, в анализируемой работе привлекает вопрос, связанный с трудностями систематизации, который нечасто рассматривается в литературе. Как пишет автор, в работе по систематизации законодательства имеются определённые объективные трудности, связанные с оценкой нормативности актов. Важное значение этот вопрос имеет и при систематизации законодательства его инкорпорации, отборе актов для помещения в собрания законодательства. Сложность заключается в том, что имеются правовые акты, находящиеся как бы на стыке между нормативными и индивидуальными актами, регулирующими конкретные отношения.

Для выяснения нормативности необходим тщательный анализ таких правовых актов.

Достаточно сложным является вопрос и об устранении дублирования правовых норм. Широко известно положение о том, что признанию утратившими силу подлежат нормативно-правовые акты и структурные части актов, которые противоречат новому акту или поглощены им, что имеющиеся в законодательстве повторы должны устраняться путём приведения нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами. Подобные требования обосно-

С.30.

ваны и должны соблюдаться. Их исполнение позволяет сжать нормативный массив, сделать его более рациональным и удобным для применения.

Однако практическая реализация условия об устранении дублирования бывает порой затруднена. Иногда повторение нормативных положений необходимо.

При систематизации законодательства возникают и другие трудности. Многочисленность органов и организаций, участвующих в систематизации законодательства, многообразие и сложность взаимосвязей между ними требует высокой организованности, чёткости и слаженности на этом участке работы. Такая деятельность нуждается в совершенствовании, она должна быть более рациональной, основан-

^ 155

ной на современных технологиях^[150].

Авторский взгляд на причины и значение систематизации законодательства имеется у Т. В. Кашаниной, которая рассматривает как объективные, так и субъективные причины систематизации. К первым относятся:

1) двухуровневая система законодательства, осложняющаяся наличием совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации;

2) нестабильность в государстве, следствием которой является постоянное изменение законодательства;

3) многочисленность правотворческих субъектов (отсюда нередкими являются коллизии между нормативными актами, ими издаваемыми);

4) пробельность, содержащаяся в нормативных актах и необходимость её устранения;

5) накопление большого количества нормативных актов в процессе преобразований, происходящих в государстве;

6) формирование новых отраслей законодательства;

7) обеспечение удобства пользования нормативными актами.

Ко второй группе причин Т. В. Кашанина относит:

1) противоречивость нормативных актов разных уровней, а порой и противоречивость, содержащаяся внутри одного нормативного акта;

2) декларативность актов и невозможность ими реально пользоваться;

3) несовершенство нормативных актов, а потому низкая их эффективность;

4) засоренность нормативного массива недействующими или дублирующими предписаниями;

5) перекосы в соотношении законов и подзаконных актов и

т ^д~ 156

Что же касается значения систематизации нормативных актов, то оно распространяется на сферы правовой информации, юридической науки и образования, классификацию юридической документации и правотворчества^{[151] [152]}.

О противоречивом российском законодательстве, которое с необходимостью обусловливает деятельность по систематизации нормативных правовых актов, рассуждают и другие авторы. Так, В. В. Сорокин полагает, что «принятие многослойного и в немалой степени противоречивого законодательства делает его систематизацию актуальной уже в переходное время»^[153]. По мнению А. В. Венгерова, «во все времена юристы того или иного общества стремились к созданию чёткой системы права. Однако это почти никогда не удавалось: противоречивость отдельных законов являлась скорее правилом, чем исключением»^[154]. На это обстоятельство обращает внимание и Т. Н. Рахманина, утверждающая, что современное состояние правовой системы России характеризуется динамическим развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования. Автором подчёркивается, что сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Следствием ускоренных темпов правотворческой деятельности явились определённая хаотичность, бессистемность в принятии нормативных актов. В таких условиях, заключает автор, перед законодателем вполне обоснованно встаёт вопрос о целесообразности проведения

работ по кодификации законодательства, подвергающегося ломке и обновлению^[155].

Думается, что, несмотря на дискуссионность вопроса о видах систематизации нормативно-правовых актов, имеющая место в юридической литературе, общетеоретические проблемы систематизации и её юридической техники должны решаться в рамках следующих форм: 1) кодификации; 2) инкорпорации; 3) консолидации; 4) учёта нормативно-правовых актов. Охарактеризуем эти формы подробнее.

Кодификация - это способ упорядочения нормативного материала путём объединения его в единый, логически цельный, согласованный сводный акт с изменением его внутреннего содержания.

Понятие кодификации может быть и таким, при котором обращается внимание на другие его аспекты: это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется на основе глубокой и всесторонней переработке текущего законодательства с внесением в него существенных изменений.

М. И. Абдулаев и С. А. Комаров трактуют кодификацию как форму систематизации, которая осуществляется путём объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания. При этом подчеркивается следующее. Во-первых, на то, что кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путём исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности (видимо, общественных отношений). Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Во-вторых, то, что кодификация является по существу законотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество создаёт отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупнённые за-

конодательные акты, регулирующие законодательную область обще-

^ 161

ственных отношении¹.

Кодификация, полагает В. В. Баранов, это не только закрепление определённых, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлении, совершенствование законодательства по существу. Главная функция кодификации - существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования. Именно данное свойство кодификации позволяет рассматривать её как один из наиболее совершенных видов правотворчества^{[156] [157]}. В. В. Сорокин уточняет, говоря, что кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю переработку законодательства, предполагающую не только классификацию нормативных актов, но и внесение в их содержание существен-

w w 163

ных изменений и дополнений^[158].

Обращаем внимание на то обстоятельство, что субъектами кодификации могут быть только компетентные правотворческие органы; результатом кодификационной деятельности является новый нормативно-правовой акт, который, во-первых, содержит нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших; во-вторых, является сводным актом, объединяющим нормы, находившиеся прежде в различных нормативно-правовых актах, регулировавших одну и ту же область общественных отношений; в-третьих, рассчитан на длительное время.

Не трудно увидеть, что при кодификации нормативно-правовой акт наполняется новым содержанием, а именно: а) отменяются устаревшие нормы права; б) вводятся новые; в) нормы права переформируются; г) устраняются повторы и противоречия; д) устраняются пробелы в законодательстве.

Вот почему необходимым элементом кодификации выступает правотворчество.

«Продуктом» кодификационной деятельности является кодификационный нормативно-правовой акт, который представляет собой упорядоченную совокупность связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определённую сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений.

К видам кодификационных нормативно-правовых актов относятся:

1. Основы законодательства - нормативно-правовой акт, устанавливающий важнейшие положения определённой отрасли права или сферы государственного управления. Они содержат определения, указывают цели законодательства, принципы правового регулирования, определяют ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. В них закрепляются нормы-принципы, нормы-дефиниции и другие специализированные нормы права (например, Основы лесного законодательства, Основы законодательства о культуре).

2. Кодексы (лат. codex - книга) - единый нормативноправовой акт, систематизирующий законодательство определённой отрасли права. Это наиболее распространённый вид кодификационных актов. Кодекс - это крупный сводный нормативно-правовой акт, детально регламентирующий определённую сферу общественных отношений. В кодексах, наряду со специализированными нормами права, например, нормами-принципами, нормами-дефинициями и другими, содержатся нормы-предписания (нормы регулятивные и охранительные) (например, УК РФ, ГК РФ).

3. Уставы регулируют отношения в сфере, находящейся под контролем государства (например, работу железнодорожного, внутреннего водного транспорта, воинскую службу).

4. Положения - это нормативно-правовые акты специального действия, в которых закрепляются статус, организация работы государственных органов и учреждений (например, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

5. Правила определяют порядок введения какого-либо рода деятельности.

К данным кодификационным нормативно-правовым актам относятся, по мнению В. В. Сорокина, и регламенты (например, регламент работы представительного органа)^[159].

В первые годы Советской власти разрабатываются и принимаются новые кодексы - Трудовой и Семейный (1918г.), Уголовный,

Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс законов о труде (1922 г.), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923 г.).

После образования Союза ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования законодательства с помощью базовых актов.

Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства, кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые акты.

В 60-70 годах принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними - кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик^[160].

В юридической литературе тех лет понятие «кодификационный

акт» используется для обозначения и Основ, и кодексов, и уставов, и

166

положений.^[161]

Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию

как основную форму систематизации законодательства, в рамках ко-

торой создается новый обобщенный акт, который становится опорой

системы норм и актов и призван заменять нормы и акты прошлого

времени^[162].

В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе кодификация рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и уставы, и положения, и правила.

В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко вырос удельный вес кодексов. Их действует два десятка.

По предмету регулирования условно можно выделить кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный, Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные (Уголовный, Уголовноисполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные (Воздушный, КТМ).

В субъектах федерации есть свои кодексы - Библиотечный, Музейный, Трудовой и др. Ведётся подготовка и других кодексов - Образовательного, Социального, о недрах и даже кодекс о государственном регулировании экономики.

Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов, отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?

Кодекс - это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфере, во-вторых, единообразие регулирования, в-третьих, - закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвёртых, - отражение крупных юридических теорий и концепций, в пятых, - лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты, и процесс правоприменения.

Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс «возникает» на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать. Есть и федеральный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодексов неадекватна характеру и объёму регулируемых им отношений.

Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия - кодекс и законы в рамках отрасли законодательства, другая - соотношение разных кодексов в регулировании смежных или однородных отношений. Третья - сочетание норм кодексов с нормами законов, устанавливающих статус государственных органов, местного самоуправления, общественных и хозяйственных структур.

Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе «головной» роли кодекса. С формальноюридической точки зрения это не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгое время не принимается федеральный закон «О нормативных правовых актах», где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать своё верховенство.

Актуальной и дискуссионной является проблема «субординации» кодексов, а также, как отмечалось, соотношение кодексов с другими законами.

X Г s~ »_/ »_/ »_/

Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он «живёт», действует в определённой иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.

В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах - практика идёт по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов «самопровозглаша- ют» своё верховенство^[163].

Следует заметить, что складывающаяся практика отнюдь не безупречна, ибо с формально юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. Дело заключается в том, что по юридической силе, по процедуре принятия кодексы - это те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»^[164]. При это Конституционный Суд Российской Федерации обоснованно указывает на то, что Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае - федеральных законов.

Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остаётся дискуссионным и в теории права.

По мнению большинства учёных, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным законам, занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права^[165].

Существует идея, чтобы «поместить» кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия для кодексов: принимать кодексы «в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели при принятии федеральных конституционных законов»^{[166] [167]}.

К сожалению, приходиться констатировать, что создание многих кодексов не означает проведение глубокой кодификации. Вместо программ кодификации за каждым кодексом «вдогонку» готовится пакет законов и подзаконных актов. Остаются без изменений многие акты, теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Сказывается

172

отсутствие единых принципов и методологических подходов¹.

В основе кодификации лежит предмет и метод правового регулирования. В связи с чем различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию.

При всеобщей кодификации создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства.

Отраслевая кодификация охватывает какую-либо отрасль или подотрасль законодательства.

Специальная группирует нормы одного или нескольких правовых институтов.

Инкорпорация - объединение в систематизированном виде в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов без изменения их содержания.

При инкорпорации содержание нормативных правовых актов не меняется, хотя подача материала усовершенствуется. Иными словами, инкорпорация лишена правотворческой природы. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты статей, утратившие юридическую силу, имевшие временное значение либо содержащие противоречия. Объединение нормативных правовых актов обычно происходит в хронологическом или предметном порядке.

Хронологическая инкорпорация представляет собой упорядочение нормативных правовых актов и расположение их по датам издания. Примером такого вида инкорпорации является «Собрание законодательства Российской Федерации». К хронологической инкорпорации следует также отнести «Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, в которых публикуются исключительно федеральные конституционные и федеральные законы, а также «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств», содержащий перечень зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В отличие от хронологической предметная инкорпорация - это составление сборников нормативных актов по определенным тематическим разделам. При этом в каждом разделе акта акты размещаются по предметному принципу. Порядок расположения нормативных актов в систематическом собрании таков: в начале каждого раздела и последующих рубрик помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные нормы по определенному вопросу (теме, предмету), далее идут нормы, конкретизирующие эти основные нормы Основным видом официальной инкорпорации, о которой будет сказано ниже, по предметному принципу являются систематические собрания и свод законов. Примером такого рода собраний являлись издаваемые в 1960 - 1970 гг. систематическое собрание законодательства СССР и союзных республик.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный порядки, когда разделы собрания подразделяются тематически (по предметному принципу), а внутри каждого раздела нормативные акты располагаются в хронологической последовательности.

В юридической литературе обращаются к таким видам инкорпорации как официальная, предполагающая издание компетентным органом сборников, собраний законодательства с учётом внесённых нормотворческим органом изменений и дополнений, и неофициальная - издание сборников, справочников законодательства по инициативе организации учреждений, граждан без специальных на то полномочий. Неофициальные сборники не являются источниками права, т. е. на них нельзя ссылаться в правоприменительной деятельности. Неофициальная инкорпорация может осуществляться как по хронологическому, так и по предметному признаку.

Т. В. Кашанина выявила следующую тенденцию, подтверждённую практикой: доля и значение официальной систематизации неуклонно снижается. Работу по систематизации (за исключением кодификации) практически всех видов правовых документов берут на себя частные лица. По мнению автора, это связано с повышением компьютеризации, развитием частного издательского дела и другими причинами. Частные лица действуют более оперативно и предлагают очень удобные формы систематизации^[168].

Обращаем внимание на то, что, кроме официальной и неофициальной инкорпорации, некоторые авторы предлагают такой её вид как официозная, или полуофициальная, инкорпорация, которая понимается следующим образом: издание соответствующих собраний или сборников инкорпорированных нормативно-правовых актов происходит по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то государственными органами (чаще всего Министерством юстиции). При этом поясняется, что официозная инкорпорация в чём-то сходна с официальной: и в том, и в другом случае на определённые государственные органы возлагается обязанность издания инкорпорированных сборников (собраний) законодательных актов. Однако есть и принципиальное отличие: сборники официозной инкорпорации не имеют официального характера и характера источников законодательства не приобретают. Это означает, что правотворческий орган не утверждает (не одобряет) официозное собрание актов, соответственно сборники официозной инкорпорации характера источника законодательства не приобретают. Примером официальной инкорпорации может служить систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-е годы¹⁷⁴.

Инкорпорация может классифицироваться в зависимости от объёма охватываемого нормативного материала:

1) генеральная (полная), при которой в собрание включается или всё законодательство страны, или всё федеральное законодательство, или нормативно-правовые акты того или иного субъекта федерации;

2) частичная, при которой нормативно-правовые акты объединяются по определённым вопросам, сферам государственной деятельности, отдельной отрасли или правового института.

Результатом инкорпорации выступают, как правило, сборники, собрания_законодательства или своды законов.

Сборниками называют издания, объединяющие законодательство одного или нескольких правотворческих органов, а также нормативно-правовые акты, охватывающие какой-либо вид общественных отношений (например, сборник законодательных актов о труде может состоять из федеральных законов, указов Президента, постановлений правительства).

Сборники могут готовиться и выпускаться как правотворческими, так и другими органами. Если инкорпорацией занимался правотворческий орган и она имеет статус официально опубликованной, то на это издание можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собрания законодательства - инкорпорированные издания нормативно-правовых актов высших органов государственной власти и управления.

Разновидностью и наиболее совершенной формой инкорпорации признаётся свод законов, в котором помещённые нормативноправовые акты, как правило, систематизируются по предметному принципу: по отраслям и институтам. Следует обратить внимание, что от собрания законодательства свод законов отличается по следующим позициям:

1) свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издаётся от имени и по поручению правотворческих органов с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности;

2) подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления вычленяются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативно-правовые акты. Множественность нормативных актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупнённого акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве восполняются принятием законов или иных нормативно-правовых актов;

3) свод законов представляет собой объединение всего действующего законодательства без какого-либо исключения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации «как официального систематизированного полного собрания

^ 175

действующих нормативных актов»^[169].

Как оценивают принятое решение отечественные учёные- теоретики?

Так, Н. Н. Летягин считает, что данное решение может стать крупным шагом в области систематизации законодательства.

При проведении этой работы каждый акт, соответствующий по своим параметрам требованиям для включения в Свод, всесторонне оценивается на предмет его совместимости и сопряжённости с другими правовыми актами, устраняются возможные противоречия между нормативными правовыми актами; помещаемые в Свод законов акты органически будут вписываться в действующее законодательство.

В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в разных источниках, может быть превращён во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему.

Однако, отмечая достоинства Свода законов, следует вместе с тем подчеркнуть, что эта высшая форма систематизации законодательства содержит в себе некоторое логическое противоречие. Совершенствуя законодательство, Свод законов предъявляет определённые требования к его состоянию. Для подготовки Свода законов

необходим качественный исходный материал. Издание Свода возможно при наличии соответствующих объективных предпосылок, заключающихся в достаточно высоком уровне развития законодательства. Нынешнее законодательство таковым не является, и издание Свода поэтому весьма проблематично.

Свод законов стабилизирует законодательство, в этом одно из многих его несомненных достоинств. Однако нынешнее законодательство является законодательством переходного периода, оно несовершенно. В связи с этим возникает вопрос: зачем его стабилизировать, не следует ли вначале провести отраслевую кодификацию, а после этого издать Свод законов РФ?^[170]

Также весьма скептически относится к решению о создании Свода законов В. В. Сорокин, который подчёркивает, что пока переходный период далёк от завершения, издание Свода законов будет неоправданным шагом. Как только такой Свод появится, он тут же будет признан устаревшим, потому что инкорпорация имеет смысл в отношении стабильного законодательства^[171].

В данном случае, полагает автор, игнорируется советский опыт правового развития нашей страны. Ещё в советской юридической литературе высказывалось мнение о том, что в СССР решение об издании Систематического собрания действующих законов в 1926 г. оказалось преждевременным^[172].

И только Свод законов СССР и Свод законов РСФСР, появившиеся в середине 70-х годов, выполняли свою роль, но произошло это на этапе стагнации переходных процессов, когда общественные отношения вступили в устойчивую фазу развития^[173].

Во всяком случае подготовка Свода должна проводится продуманно и оправданно.

Это объёмная работа включает в себя множество различных видов деятельности: разработку концепции и структуры Свода; подготовку предложений о формах и методах инвентаризации законодательных актов; разработку системы критериев отбора нормативного материала и справочного материала и т. д.

Многообразие задач, связанных с подготовкой Свода, обусловливает необходимость установления приоритетов, хронологической последовательности их решения. Научная проработка вопросов издания Свода законов необходима уже сейчас.

В числе требующих решения задач следует отметить вопрос о правовой природе Свода законов: должен ли он быть источником официального опубликования законодательных актов или же источником права, отменяющим действие прежних нормативно-правовых актов, включённых в Свод^[174].

Этот вопрос весьма актуален, его ставил в своё время М. М. Сперанский, который в записке Государственному Совету изложил три варианта его решения: «1) признать статьи Свода единственным основанием в решении дел, но так, чтобы текст законов служил лишь указанием источников, из которых статьи составлены, и не был бы сам собою употребляем в делах; 2) признать статьи Свода законов основанием в решениях дел, но не единственным и не исключительным, а действующим в тех только случаях, где нет сомнения ни о существовании закона, ни о его смысле; как же скоро родится такое сомнение, то прибегать к самому тексту закона и разрешать сомнение по этому тексту; 3) признать текст законов единственным и исключительным основанием при решении дел, а статьи Свода только текстом вспомогательным, или так сказать совещательным к приисканию их и признанию их смысла»^[175].

О юридической силе Свода законов в дореволюционной русской литературе сложилось два мнения: 1) Свод законов - новая форма прежних законов и поэтому имеет силу лишь при условии его соответствия подлинному тексту этих законов; 2) Свод законов - это новый закон, который отменяет прежние законы, послужившие материалом для его издания.

Подход М. М. Сперанского к систематизации законодательства Российской империи был следующий: предполагалось издать два взаимообусловленных собрания законов Российской империи: 1) Полное собрание отечественных законов, изданных с 29 января 1649

г. по 12 декабря 1826 г.^[176]; 2) Свод законов Российской империи, охватывающих всё действующее законодательство на день его издания в 1826 г. с последующими изменениями и дополнениями, вносимыми в Свод.

Эта гигантская задача была выполнена в ходе работы Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии под непосредственным руководством М. М. Сперанского и прямом патронаже и надзоре императора Николая I в течение всего семи лет (1826 - 1833 гг.).

В России первый Свод законов был создан в 1832 г. и состоял из 15 томов, включавших около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов циркуляров) и извлечений из них.

Российское законодательство тем самым стало обозримым и доступным источником права, что упорядочило правоприменение в Российской империи. Свод просуществовал до октября 1917 г.

А. В. Мицкевич полагает, что впоследствии система законодательства Российской империи послужило образцом для систематизации как законодательства СССР, так и ряда зарубежных стран, была использована для работы над созданием Свода законов Российской Федерации, проект которого был внесён в Государственную Думу лишь в 1996 году. Учёный считает, что сейчас, когда в России активно обновляется законодательство и намечаются новые пути его развития, было бы, напротив, неразумным, повторяя ошибки прошлого, откладывать создание Свода законов на долгие годы^[177].

Консолидация - это такая форма систематизации, при которой объединяются несколько нормативно-правовых актов, действовавших

»_/ »_/ s~ s~ »_/ »_/

в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения их содержания.

Данное определение консолидации обусловливает вывод о том, что она имеет некоторые черты и кодификации, и инкорпорации. Консолидированный акт является сводным, и это сближает его с кодификацией.

Тот факт, что он не вносит ничего нового в регулировании общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

Вместе с тем при консолидации проводится редакционная правка: устраняются противоречия, повторы и длинноты. Консолидация используется в правотворческой деятельности в основном в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления, налогообложения и административной деятельности, т.е. в тех случаях, когда необходима концентрация разрозненных нормативных предписаний для повышения качества правоприменения.

При консолидации десятки, а порой и сотни нормативноправовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупнённый акт, который утверждается правотворческим органом, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Следует заметить, что в таком процессе объединению подлежат нормативноправовые акты одинаковой юридической силы. Удачный пример, ставший классическим в учебной литературе по теории государства и права - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», который заменил собой 48 нормативных актов. Каждый из этих документов в своё время вводился тот или иной праздничный или памятный день, а принятый Указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ. Подобные мероприятия проводятся компетентными органами, и поэтому в данном случае консолидация носит официальный характер.

Вообще выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывают оживлённые споры в научной литературе.

Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной^[178], другие не усматривают в ней должной специфики^[179].

По мнению большинства учёных, сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Множество объединяемых нормативных право-

вых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т.п.

Как подчёркивают учёные, основная характерная черта консолидации - низменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений^[180].

Иными словами, консолидация являет собой «не более как особый вид, способ внешней обработки законодательных материалов»^[181].

Особенно эффективна данная форма систематизации при «объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издание единых актов по определённым вопросам»^[182].

Как ранее подчёркивалось, при консолидации допускается некоторое редактирование текстов объединяемых нормативных правовых актов: устраняются устаревшие нормы, противоречия и повторы, унифицируется терминология, текст излагается в едином стиле. Обращаем внимание на то, что эти же действия наряду с признанием некоторых положений или нормативных правовых актов в целом, утратившими силу, свойственны и инкорпорации законодательства, что даёт основание противникам выделения консолидации как самостоятельной формы систематизации считать её «лишь приёмом, который

189

может применяться при инкорпорации законодательства»^[183].

Несмотря на это, полагает И. А. Игнатьева, существует показатель, по которому не могут быть уравнены данные формы систематизации. Как пишет автор, существенным отличительным признаком консолидации является получение в её результате одного нормативного правового акта, консолидирующего правоположения из нескольких. Что же касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего права путём объединения в сборнике

190

или своде правовых актов^[184].

Как сторонники, так и противники консолидации законодательства замечают, что развитие регулируемых общественных отношений, требующие постоянное совершенствование законодательства, объективно снижает возможность использования консолидации. Так, её

противники полагают, что «на практике объединение значительной группы актов (норм) в один акт, как правило, связано с переработкой их в той или иной степени по существу, так как при этом не могут не учитываться практика применения норм, выдвигаемые жизнью новые требования и т. п.»^[185].

Приверженец консолидации как самостоятельной формы законодательства А. С. Пиголкин, анализируя опыт создания консолидированных актов, в своё время отмечал: «создать единый логически выдержанный акт без определённых корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновле-

^ ^ 192

нием действующего регулирования, его модернизацией»^[186].

Следовательно, в большинстве случаев по объединению актов «речь идёт о создании укрупнённых актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования»^[187].

И, поскольку при работе по укрупнению актов зачастую требуется не простая внешняя правка, а изменение содержания правового регулирования, например, его расширение, создание новых правовых норм, поскольку консолидация в чистом виде фактически не имеет каких-либо перспектив среди других форм систематизации^[188].

Тем не менее, по мнению А. С. Пиголкина, даже в случае проведения при объединении нормативных правовых актов необходимой модернизации законодательства такую работу не следует считать кодификацией, так как характерными признаками последней наряду с названными является «создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием»^[189].

Ученые утверждают, что при консолидации подлежат объедине-

w w 196

нию предписания одинаковои юридическои силы^[190].

Однако, по мнению И. А. Игнатьевой, нельзя утверждать, что противоположную ситуацию невозможно именовать консолидацией. Как пишет автор, аргументируя свою позицию, что «если инкорпорация и кодификация не связаны требованием обобщения и упорядочения актов и норм лишь одной юридической силы, то тем более нельзя утверждать этого о консолидации, вобравшей в себя некоторые черты

~ ~ 197

первой и второй»^[191].

Консолидация имеет весьма узкие рамки применения. В российском законодательстве имеются случаи консолидирования некоторыми органами государственной власти нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти. Своеобразный подход к систематизации законодательства проявился, например, в создании приказа ГТК России от 6 августа 2003 г. №865 «О ставках вывозных таможенных пошлин» и предшествовавших ему приказов с таким же названием. В этих актах вначале делается ссылка на все постановления Правительства Российской Федерации, вводившие вывозные пошлины, а затем даётся перечень товаров и ставок пошлин

198

на них^[192].

В земельном законодательстве имеется Сборник цен (сметных расценок) и норм времени по инвентаризации земель населенных пунктов, который рекомендовался для изучения письмом комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 25 апреля 1993 г. №5-11/385. Этот сборник объединил несколько разнообразных по юридической силе, субъектам принятия нормативноправовых и нормативно-технических актов.

На наш взгляд, наиболее точно сформулировала задачи консолидации и сферу её применения Т. Н. Рахманина: «Необходимость преодоления мелкотемья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспечение компактности и лучшей обозри-

199

мости законодательства»^[193].

Говоря о консолидации нормативно-правовых актов, В. В. Сорокин полагает, что данный вид систематизации обнаруживает себя в

переходный период в издании так называемых крупноблочных законодательных актов^[194].

Б. Н. Топорнин, выступавший за развитие указанной тенденции, полагал, что «...законы смогут успешно «работать», если согласованным станет весь поток законодательства»^[195].

В. В. Лазарев и С. В. Липень считают, что систематизация правовых актов может быть направлена на совершенствование либо содержания правовых норм (так называемая внутренняя систематизация), либо расположения нормативного материала (так называемая внешняя систематизация). Инкорпорация представляет собой только внешнюю систематизацию; кодификация охватывает и внешнюю и внутреннюю; консолидация - это, прежде всего внешняя консолидация и в небольшей степени - внутренняя^[196].

Некоторые авторы^[197] в качестве самостоятельной формы систематизации нормативно-правовых актов признают их учёт, т. е. сбор, хранение и поддержание в рабочем состоянии правовой информации, а также создание поисковой системы, обеспечивающей быстрое её нахождение.

Учёт нормативно-правовых актов - одна из наиболее простых форм систематизации, характеризующаяся деятельность предприятий, учреждений, организации по формированию соответственно собственным потребностям информационных законодательных фондов путём сбора законов, иных нормативных актов и систематизации их в определённом порядке.

Чётко налаженный учёт законодательства необходим для квалифицированного применения норм права в повседневной работе различных правоприменяющих субъектов. Такой учёт полезен при подготовке законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодифицированных актов, перечней актов, подлежащих изменению или утративших силу, для осуществления справочно-информационной работы, подготовке заключений по проектам нормативных документов. Наконец,

без надлежащего учёта правового материала невозможно эффективное просвещение в этом направлении, деятельность учебных и научных учреждений. Поэтому учёт важен как для удовлетворения внутренних потребностей организации, коллектива, так и для правового информирования широких слоёв населения.

Цель учёта - получение информации по всем законодательным актам, регулирующим деятельность данной организации. Наличие такого рода информации является необходимым условием квалифицированного применения правовых норм в организациях и предприятиях.

Принципы организации учёта законодательства следующие:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объёма справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации изменений, внесённых в акты;

3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Думается, что вполне обоснованно в литературе утверждается следующее положение: чтобы учёт выполнял функции систематизации законодательства, он должен отвечать, по меньшей мере, следующим требованиям: обеспечивать полноту информационного массива, достоверность и удобство пользования. Это означает, что, обратившись в информационный фонд организации, можно получить сведения обо всех действующих нормативных актах в сфере функционирования данной организации. При этом исключается риск получения не только неполных, но и неточных сведений, поскольку формирование информационных фондов основано на использовании официальных источников опубликования законодательных актов и учитываются все те изменения, которые внесены в данные акты^[198].

Среди форм учёта выделяют:

1) журнальный - занесение реквизитов нормативных актов в специальные журналы по хронологическому, алфавитнопредметному или тематико-предметному принципу;

2) картотечный, заключающийся в фиксировании информации об актах в виде системы карточек, расположенных по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципу;

3) в форме ведения контрольных текстов действующих нормативных актов - внесение в тексты официальных изданий сведений об отмене, изменении и дополнении таких актов или частей;

4) автоматизированный учёт законодательства, который оценивается как наиболее предпочтительный формат, основанный на базе применения современной компьютерной техники и достижений информатики. Преимущество этой формы учёта состоит в оперативности, возможности получить справку по любому вопросу. В этом проявляется универсальность автоматизированных систем правовой информации. Авторы обращают внимание на то, что компьютерные системы отличаются практически неограниченным объёмом информации. В Российской Федерации подобные системы созданы в аппарате палат Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства, в Министерстве юстиции и других ведомствах.

На коммерческой основе функционируют автоматизированные информационно-правовые системы законодательства «Кодекс», «Консультант-Плюс» и другие^[199].

В заключение данной главы обратим внимание на некоторые общие правила проведения систематизации, а также на её принципы.

Общие правила проведения систематизации можно обрисовать лишь в самом общем виде, т.к. они трансформируются от того, какой вид систематизации проводится.

Общие правила проведения работы по систематизации таковы:

1) составление плана систематизации;

2) составление перечня правовых актов, которые необходимо систематизировать;

3) сбор этих правовых актов;

4) изъятие актов устаревших;

5) внесение в правовые акты изменений и дополнений;

6) анализ правовых актов;

7) их ревизия;

8) выбор критериев систематизации;

9) размещение материала по рубрикам^[200].

Под принципами принято понимать фундаментальные, или основополагающие идеи, которые движут субъектами права, выполняющими ту или иную юридическую работу.

В философском понимании принцип (лат. principium - основа, первоначало) - первоначало, руководящая идея, основное правило

207

поведения^[201].

В одном из значения принцип трактуется как «основополагающее теоретическое значение, не являющееся ни доказуемым, ни требующим доказательства»^[202].

С точки зрения Т. В. Кашаниной, принципы систематизации - это обязательные требования, реализация которых позволит субъектам систематизации достичь поставленного результата по приведению системы правовых актов в сбалансированную и пригодную для использования систему.

Автором называется целая система принципов систематизации:

- плановость (установление этапов проведения систематизации, сроков, конкретных исполнителей и др.);

- полнота (речь идёт не только об исчерпывающим сборе актов, но и ревизии их по всем основаниям);

- целесообразность (ревизию актов стоит проводить лишь тогда, когда есть опасность снижения эффекта от использования правовых актов);

- оперативность (поскольку право - это динамическая система, приведение её в рабочее состояние должно быть быстрым, либо последующие её изменения только осложнят работу);

- непрерывность (достижение гармонии правовых актов - явление временное, динамизм правовой системы не предполагает приостановку этой работы);

- экономичность (работа по систематизации относится к числу высокоинтеллектуальных, поэтому повышение её производительности, а также возможное снижение издержек может её удешевить);

- доступность (поскольку юридические документы затрагивают интересы людей, следует думать о том, как расширить и сделать достаточно лёгким пользование ими);

- демократичность (имеется в виду выявление общественного мнения относительно того, какая форма систематизации будет более подходящей);

- гласность (процесс и результаты работы по систематизации полезно делать достоянием общественности, поскольку правовые акты затрагивают их интересы;

- профессионализм (желательно, чтобы систематизаторской работой занимались знатоки этого дела);

- научность (привлечение разработок учёных в области систематизации позволит использовать не только освоенный, но и зарубежный опыт, а также новые прогрессивные идеи)^[203].

Несмотря на некоторые спорные положения, предложенные автором, в частности, отождествление принципов и требований систематизации, необходимость выделения принципа демократичности и т. д., следует подчеркнуть, что реализация соответствующих принципов систематизации нормативно-правовых актов позволит достичь наилучшего результата в процессе проведения этой сложной юридической деятельности.

6.