Консолидация законодательства

Проблема множественности актов по одному предмету

С течением времени в любой развитой правовой системе образу­ется несколько, а иногда даже десятки и сотни нормативных актов, у которых один и тот же предмет регулирования.

Консолидация как способ преодоления множественности актов по одному предмету

Возникает потребность в ликвидации множественности норматив­ных актов по одному предмету. Эта цель достигается путём объединения и укрупнения актов. С негативным явлением множественности актов по одному предмету в законодательстве борются с помощью метода консолидации. В теории права под консолидацией законодательства понимают объединение множества нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования, в один новый нормативный акт.

Например, Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. объединил несколько сотен нормативных актов, устанавливавших социальные льготы для этой категории граждан.

Авторы Закона не вносили в него какие-либо новеллы, не добав­ляли какие-либо новые социальные льготы, не изменяли содержание исходных нормативных актов. Авторы применили простой и очевид­ный в данном случае метод: они выделили категории ветеранов и пере­числили меры социальных льгот для каждой категории. Закон был создан достаточно быстро и существенно облегчил ветеранам осозна­ние причитающихся им льгот. В новом законе исходные нормативные акты уже не имели какого-либо самостоятельного положения и юри­дического значения — в отличие от инкорпорации, где каждый акт имеет самостоятельное положение и юридическое значение. С при­нятием данного нового закона исходные старые нормативные акты были отменены, чтобы не создавать путаницы в законодательстве.

Консолидация — объединение нескольких нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования, в единый укрупнён­ный нормативный акт без изменения их содержания, при этом в новом акте каждый исходный акт теряет своё самостоятельное положение и юридическое значение. Исходные акты отменяются.

Метод консолидации успешно применяется в нашей стране и за рубежом. Классический примером консолидации в СССР стал Указ Президиума Верховного Совета СССР «О праздничных и памятных днях» от 1 октября 1980 г. , который заменил собой 48 нормативных актов. Каждый из этих актов в своё время вводил праздничный или памятный день в стране. Принятый Указ не вводил новых праздников и не отменял старых. Он упорядочил нормативный материал, объеди­нив его в один документ.

В Российской Федерации примером консолидации является Фе­деральный закон «О наркотических средствах и психотропных веще­ствах» от 8 января 1998 г. , который объединил множество нормативных актов в один укрупнённый закон. В Китайской Народной Республике принят 29 декабря 2007 г. консолидированный Антинаркотический закон, объединивший множество нормативных актов КНР.

Консолидация характеризуется следующими признаками:

1) объединение нескольких исходных разрозненных нормативных актов (десятки, а порой и сотни актов) в один укрупнённый акт;

2) объединение исходных актов как одинаковой, так и различной юридической силы (закон, указ, постановление. . . );

3) объединение актов, регулирующих один и тот же предмет регу­лирования;

4) изменение формы исходных актов средствами юридической техники;

5) оставление неизменным содержание исходных актов в укруп­ненном акте. Укрупнённый акт новых норм не порождает и старых норм не отменяет;

6) утверждение укрупнённого акта правотворческим органом в ка­честве нового, самостоятельного источника права;

7) признание исходных актов утратившими юридическую силу — отмена исходных актов.

Переработка исходных разрозненных нормативных актов по фор­ме средствами юридической техники заключается в следующем:

1) разработка общей структуры укрупнённого акта;

2) расположение норм исходных актов в логической последователь­ности;

3) устранение повторений, неоправданных длиннот;

4) объединение норм, близких по содержанию, в одну норму;

5) исправление устаревших или смутных, неопределённых понятий;

6) применение современной юридической терминологии;

7) изложение всего текста укрупненного акта в едином стиле;

Консолидация как особый вид правотворчества

Консолидацию можно рассматривать как особый вид правотвор­чества. Консолидация не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

и вырабатывает новый укрупнённый акт. Правотворчество не ограни­чивается созданием нового содержания, но включает в себя и разработ­ку новой формы. Поэтому вполне правомерно консолидацию рассма­тривать как особый вид правотворчества. Такой точки зрения придерживается В. Н. Карташов и ряд других ученых. Т. Н. Радько по­лагает, что консолидация занимает промежуточное место между инкор­порацией и кодификацией, но тяготеет ко второму виду систематизации законодательства и носит правотворческий характер. Он называет её частичной кодификацией, поскольку она по своему результату «не до­тягивает» до уровня переработки нормативного материала кодекса.

Вместе с тем некоторые учёные полагают, что консолидация явля­ется разновидностью инкорпорации и не является правотворчеством.

Консолидация или кодификация

В правотворчестве наблюдается тенденция к размыванию границ между консолидацией и кодификацией. Законодатель порой называет кодексом такой нормативный акт, который по существу обработки юридического материала представляет собой консолидированный акт.

Примером может служить Водный кодекс РФ. Он не переработал по содержанию исходные нормативные акты, не ввёл новые нормы, алоги­чески упорядочил исходный правовой материал в единую структуру:

1) собственность на водные объекты, 2) управление в области их исполь­зования и охраны, 3) использование водных объектов, 4) разрешение споров. В Кодексе выделена глава «Общие положения», что приближает его к кодифицированную акту. В ней упорядочены понятия, которые используются в Кодексе. Вместе с тем эти понятия уже использовались и в исходных нормативных актах. Никаких новых общих понятий Кодекс не вводит. Водный кодекс РФ следует более точно называть консолида­цией. Конечно, это не умаляет значения Водного кодекса. Вместе с тем теоретически следует различать по существу методы, которые использу­ются при кодификации и при консолидации. Законодатель должен ясно и сознательно их применять в законотворческом процессе.

Мировое правотворчество

В Великобритании консолидированные акты стали издавать с 1830­х годов. Кодификация отвергалась как метод, чуждый английскому праву. Были изданы законодательные акты, которые консолидирова­ли нормы в различных институтах гражданского права: закон о семей­

ных состояниях 1857 г. , о векселях 1882 г. , о товариществах 1890 г. , о продаже товаров 1893 г. Одновременно с этим в 1861 г. были при­няты законы о пяти группах преступлений. Это были консолидиро­ванные законы, которые не вносили нового правового регулирования в известные институты права.

Во Франции в ХХ в. основным направлением систематизации за­конодательства стала разработка кодексов по отраслям права, которые объединяли законы и подзаконные акты. Принято несколько десятков таких кодексов (Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и др. ). Французские юристы отмечают существен­ное отличие этих кодексов от Наполеоновской кодификации. Данные кодексы не нацелены на переработку и переосмысление совокупности норм той или иной отрасли. Они направлены на изменение формы законов, логическое упорядочивание норм, содержащихся в исходных нормативных актах. В силу этого данные кодексы следует считать консолидированными актами.

13.27.