Кодификация законодательства

Проблема устаревшего по содержанию и форме законодательства

С течением времени в любом государстве происходят качественные изменения общественных отношений. Это может быть связано с круп­ными социально-политическими преобразованиями, социальными революциями, глубокими реформами, с быстрым развитием эконо­мических, социальных, культурных связей под влияние зарубежных стран, с резким изменением международной обстановки государства, с крупными войнами, с природными катаклизмами, которые наруша­ют обычную экологическую обстановку в стране, с иными обстоятель­ствами, которые значительно изменяют социальные связи в обществе.

В законодательстве обнаружились большие дефекты неопределён­ности регулирования. Юридические понятия отстали по своему

содержанию от предметов, которые они отражают. Возникли новые связи, которые не находят выражения в юридических понятиях. Воз­никла ситуация, когда старое законодательство сразу в нескольких отраслях права или отдельной отрасти, или институте права отстало от потребностей времени. Требуется коренная переработка законода­тельства и по содержанию, и по форме.

Кодификация как способ преодоления устаревшего законодательства

Кодификация законодательства используется в таких ситуациях, когда требуется коренная переработка действующих нормативных актов по содержанию и форме в определённой сфере общественных отношений и выработка единого логически стройного нормативного акта. Эта работа предполагает введение новых норм, отказ от старых норм, введение новых юридических понятий.

Кодификация законодательства — коренная переработка по содержанию и форме исходных нормативных актов и издание едино­го, логически стройного нормативного акта, который систематически регулирует какую-либо область общественных отношений, при этом исходные акты отменяются.

В прошедшие годы Россия пережила глубокие социальные преоб­разования. Страна отказалась от социалистического пути развития. Были введены рыночные отношения в экономике, коренным образом преобразовалась политическая система общества, прошли глубокие изменения в сфере духовных, идеологических отношений.

Законодательство Советского Союза и РСФСР оказались безна­дежно отставшим от жизни. Потребовалась коренная переработка по содержанию и форме законодательства страны практически во всех отраслях права. Были приняты новые Уголовный кодекс РФ, Граж­данский кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях

РФ, Бюджетный кодекс РФ, Семейный кодекс и другие. Самым впе­чатляющим актом кодификации стало принятие Конституции РФ 1993 г. Новый Основной закон государства в систематической и логи­чески стройной форме отрегулировал основы общественного строя, основы организации государственной власти и основы отношений между человеком и государством.

Кодификация — один из самых эффективных способов система­тизации законодательства.

Кодификация преследует следующие цели:

• Критически переработать действующие нормы, исключить противоречия, ликвидировать повторения, преодолеть несо­гласованность норм, отбросить устаревшие положения.

• Выработать новые нормы и обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей области общественных от­ношений.

• Изложить нормы права в логически стройном, структурирован­ном едином нормативном акте.

Кодификация — это самая сложная форма систематизации. Она достигает совершенствования законодательства по существу — по со­держанию и форме. Старые нормативные акты вытесняются новым общим актом

Признаки кодификации:

1) глубокая переработка прежних и выдвижение новых норм, ко­торые регулируют наиболее важные общественные отношения не­скольких отраслей, отдельной отрасли или института права;

2) отбрасывание старых, «мертвых» норм;

3) выстраивание норм права в целостную, логически стройную, иерархическую систему, основанную на общих или ведущих принци­пах права, которые определяют содержание остальных норм;

4) выражение полученной иерархической системы норм в едином сводном систематическом, кодифицированном нормативном акте, имеющем сложную структуру (части, разделы, главы идр. );

5) принятие нового сводного нормативного акта полномочным правотворческим органом в качестве нового самостоятельного ис­точника права;

6) утверждение сводного нормативного акта в качестве профили­рующего в своей области регулирования общественных отношений по сравнению с другими нормативными актами;

7) утверждение сводного нормативного акта в качестве стабиль­ного акта, рассчитанного на длительный период действия;

8) отмена старых разрозненных нормативных актов (возможно, разного уровня), на смену которым приходит сводный кодифициро­ванный акт;

9) укрепление системности нормативных актов в законодательстве, их иерархичности, согласованности, непротиворечивости.

Хотя кодифицированный акт рассчитан на длительный период дей­ствия, однако его эффективность на длительном историческом участке времени зависит от того, насколько законодатель предвидит объектив­ные тенденции развития общественных связей, насколько глубоко осоз­наёт динамику изменений социальных потребностей и интересов.

Виды кодификационных актов

Выделяется несколько видов кодификационных актов:

1. Конституция, выраженная в одном акте.

2. Основы законодательства («Основы», «Основные принципы» — разные наименования актов одного и того же типа).

3. Кодексы (отраслевые или комплексные).

4. Уставы.

5. Положения.

6. Регламенты.

7. Правила.

Конституция рассматривается как кодифицированный акт, если она выражена в одном нормативном акте. Таковыми являются Кон­ституция РФ, Конституция США, Основной закон ФРГ и т. д. Вместе с тем, Конституция Франции выражена в трёх отдельных актах и не может считаться кодифицированной.

Основы законодательства — это вид федерального закона в РФ, принимаемый и действующий в рамках совместной компетенции РФ и её субъектов для регулирования отношений, требующих федераль­ного законодательного регулирования и одновременно допускающих законодательное многообразие по линии субъектов федерации.

Правовыми актами подобного типа являются также «Основы» и «Основные принципы» ^[65].

Основы законодательства — это вид кодифицированных федераль­ных законов. Конституционными основаниями такого вида федераль­ных законов служат положения, сформулированные в ст. 72 Консти­туции Российской Федерации:

«1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, обла­стей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав на­циональных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные террито­рии; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате­ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз­ни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных до­говоров Российской Федерации».

Существует несколько кодифицированных федеральных законов одного типа, наименование которых начинается со слов: «Основы за­конодательства».

В качестве примеров приведём следующие федеральные законы:

• ФЗ «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан»;

• ФЗ «Основы законодательства РФ о культуре»;

• ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ»;

• ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния»;

• ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ»;

• ФЗ «Об основах государственной службы РФ»;

• ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Кодекс — кодифицированный нормативный акт, который система­тически, всесторонне и целостно регулирует определённый род обще­ственных отношений соответствующей отрасли права или специальную сферу отношений, относящуюся к нескольким отраслям права.

Отраслевые кодексы действуют в рамках определённой отрасли права. Среди них можно назвать: Уголовный кодекс РФ, Уголовно­процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правона­рушениях РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Жилищ­ный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

Комплексные, межотраслевые кодексы регулируют специальную сферу общественных отношений, выделенную из нескольких отраслей права на основе единой концепции и общих принципов регулирова­ния. К ним можно отнести Воздушный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ.

Кодексы играют ведущую роль в законодательстве. Кодекс обычно имеет более высокую юридическую силу, чем обыкновенный закон. В ряде случаев это закреплено законодательством. Так, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в дру­гих законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Кодекс может полностью поглощать все нормы соответствующей отрасли права, как это происходит в уголовном праве, либо содержать профилирующую часть норм определённой отрасли, как это имеет место в гражданском или трудовом праве, либо содержать главную часть норм в специальной сфере отношений, относящейся к несколь­ким отраслям права, как это происходит в праве торгового морепла­вания.

Устав — кодифицированный нормативный акт, устанавливающий правовой статус субъекта Российской Федерации, муниципального образования, государственного органа или иной организации, либо регулирующий правовой режим государственной или хозяйственной деятельности в определённой сфере.

В качестве примеров приведём следующие виды уставов:

• Устав Санкт-Петербурга (субъекта федерации),

• Устав муниципального образования «Тосненский район Ленин­градской области»,

• Устав Центрального банка РФ,

• Устав Университета СПбГЭУ,

• Устав гарнизонной и караульной службы Вооружённых Сил РФ.

• Дисциплинарный устав Вооружённых Сил РФ,

• Устав железных дорог,

• Устав внутреннего водного транспорта.

Положение — кодифицированный нормативный акт, устанавли­вающий структуру, функции, полномочия, порядок формирования органа исполнительной власти государства или иной организации.

Положения о государственных органах исполнительной власти утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Прави­тельства РФ. В качестве примеров приведём следующие виды поло­жений:

• Положение о Министерстве обороны РФ;

• Положение о Министерстве финансов РФ;

• Положение о Государственной комиссии по радиочастотам.

Регламент — кодифицированный нормативный акт, устанавлива­ющий внутренний порядок деятельности государственного органа или иной организации. Регламент устанавливается решением самого ор­гана или организации.

В качестве примеров приведём следующие виды регламентов:

• Регламент Совета Федерации ФС РФ;

• Регламент Государственной Думы ФС РФ;

• Регламент Конституционного суда РФ;

• Регламент Центральной избирательной комиссии РФ;

• Регламент Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Правила — кодифицированный нормативно-правовой акт, уста­навливающий порядок деятельности в какой-либо области отношений.

Правила — это акт, который может устанавливаться федеральны­ми, региональными, муниципальными органами власти, а также ру­ководителями отдельных предприятий, учреждений, организаций.

В качестве примеров приведём следующие виды правил:

• Правила дорожного движения;

• Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационно­го учёта по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ;

• Правила запуска беспилотных летательных аппаратов в Санкт- Петербурге;

• Правила внутреннего трудового распорядка на предприятии.

Роль кодификации в законодательстве государства

Кодификация — это форма правотворчества. Являясь обобще­нием действующих норм, она одновременно устанавливает и новые нормы, отражающие потребности общественной практики. Коди­фикация совершенствует законодательство по существу, развивая его по содержанию и форме. Кодификация, которая сочетает в себе упорядочивание и обновление законодательства, является высшей формой правотворчества. Развитие кодификации в государстве по­казывает:

• совершенствование содержания и формы законодательства;

• усиление системности законодательства, согласованности меж­ду действующими нормативными актами;

• сокращение дефектов законодательства;

• усиление стабильности законодательства.

Многие исследователи считают, что основным направлением со­вершенствования российского законодательства следует считать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации.

Вместе с тем можно высказать опасение, что чрезмерное увлече­ние процессом кодификации может наносить и определённый ущерб стабильности законодательства и эффективности юридической прак­тики. В государстве очень важна роль традиции. Напомним, что

Великобритания сознательно отказывается от кодификации и огра­ничивается только консолидацией. Заметим, что к кодификации обращаются в стране, где законодательство значительно отстало от потребностей общества. Не означает ли это, что парламент страны плохо работает. Кодификация возникает после социальных потрясе­ний, революций, реформ. Не означает ли это, что политическая элита страны остаётся долгое время безучастной к потребностям социальных преобразований и доводит дело до революций. Полити­ческая стабильность и эволюция лучше революции. Англичане не спешат перерабатывать старые, вполне эффективно работающие законы, на основе которых сложилась стабильная юридическая прак­тика. Это спасает Великобританию от революционных потрясений и юридического хаоса. Хорошая традиция надежнее сомнительной новации.