Государственная власть и типы правового регулирования

При рассмотрении юридического аспекта государственной власти, выраженного в ст. 4 Конституции СССР, принципиально важен анализ императивных правомочий органов государства и должностных лиц, воплощающихся в ОбД и РР-порядках регулирования.

Основной вопрос, здесь возникающий, касается даже не столько объема имеющихся у властного органа правомочий (и тот и другой порядок регулирования позволяет свести объем властных прав к необходимому пределу), сколько самих начал регулирования, их характера. Эти начала, этот характер регулирования и выражаются в двух его основных типах.

Конечно, данный вопрос нельзя рассматривать изолированно, замыкаясь только на указанных выше юридических типах. Многое зависит от общего состояния правопорядка, всего комплекса складывающихся правоотношений, в том числе комплекса позитивных обязываний. Нельзя тут отвлекаться от того, что правовое регулирование в социалистическом обществе осуществляется в рамках целостной политической и правовой систем, их особенностей, тенденций их развития, прежде всего определенных XIX партийной конференцией линий на четкое разграничение деятельности партийных и государственных организаций, создание социалистического правового государства.

Тем не менее вопрос о типах правового регулирования в отношении государственной власти и как таковой достоин особого внимания.

ОбД-порядок является исходным и органичным для государственной власти типом регулирования в условиях революционного завоевания власти, острой классовой борьбы, когда необходимо, чтобы в полной мере проявилась сила новой государственной власти, ее целенаправленное воздействие на общественные процессы. В этих условиях тенденция на упорядочение деятельности тех или иных органов государственной власти реализуется за счет преимущественно увеличения числа и конкретизации содержания исключительных запретов, очерчивающих пределы властных функций.

Но все же главной, доминирующей в условиях социализма, в особенности формирующегося социалистического правового государства, является другая линия, о которой лучше всего начать рассказ, исполь-

324

Глава 5. Типы правового регулирования (общие положения)

зуя следующие данные из законодательства, прямо не затрагивающие властную государственную деятельность.

Перед нами две области отраслевого законодательства – трудовое и жилищное. Разные сферы общественных отношений, значительно отличающиеся друг от друга режимы регулирования, хотя и там и здесь есть договор – трудовой, жилищный. Вместе с тем если внимательно приглядеться к регулированию договорных отношений, то можно обнаружить разительное сходство. В ст. 33–36 КЗоТ РСФСР установлен порядок расторжения договора по инициативе администрации. В ЖК РСФСР регламентированы отношения, связанные с расторжением договора жилищными органами. Есть общее между тем и другим порядками с юридической стороны? Да, есть. Гражданин может расторгнуть трудовой и жилищный договор по своему усмотрению (по трудовому законодательству, конечно, с известными условиями, с соблюдением сроков, но все же, в принципе, по своему усмотрению). Администрация же организаций, жилищные органы могут по основаниям, указанным нормами закона – и только по таким основаниям, – расторгнуть договор и в соответствии с этим в первом случае уволить, а во втором – выселить гражданина. Словом, если для граждан действует ОбД-порядок, то для организаций – РР-порядок.

Чем же это можно объяснить? Ведь и организации, и граждане одинаково – стороны договора. Основная причина такой расстановки порядков регулирования по поводу одних и тех же отношений состоит в том, что и трудовые права, и жилищные права для граждан – это именно права, причем права на первостепенные жизненные ценности, а гражданам в трудовых и жилищных правоотношениях противостоят сильные контрагенты, обладающие с фактической стороны немалыми возможностями, своего рода властью, позволяющей, не будь необходимого и достаточного регулирования, действовать по усмотрению.

Вот именно такая направленность упорядочения властных функций государственных органов и должностных лиц при помощи РР-порядка и существует в области управления, юрисдикции, в других сферах государственной деятельности. Вспомним, что эта линия полностью соответствует ленинским идеям о роли «предусмотренного с полной точностью». В настоящее время в соответствии с ленинскими принципами и требованиями строжайшей законности последовательно про-

325

Общие дозволения и общие запреты в советском праве

водится РР-порядок во всех случаях, когда деятельность властных органов и должностных лиц затрагивает права граждан. Свидетельство тому – закрепленный ныне в законодательстве порядок привлечения к уголовной и административной ответственности только при наличии предусмотренных в законе оснований.

Указанная тенденция дает себя знать и в сфере управленческой деятельности, охватывающей отношения между организациями. С предельной четкостью она проявилась в сфере отношений кооперативных организаций, где ныне установлен даже абсолютный запрет вмешательства государственных организаций в хозяйственную и иную деятельность кооперативов (п. 2 ст. 10 Закона о кооперации в СССР). Правда, в связи с господствовавшими в хозяйстве административно-командными методами управления, особенностями взаимоотношений между центральными звеньями управления рассматриваемая тенденция применительно к государственным организациям приобрела особый характер. Как показывает анализ Положений о министерствах и государственных комитетах, построенных по типу Общего положения о министерстве1, в ряде нормативных актов указанного профиля (особо ярко в Положении о Министерстве гражданской авиации)2 наметилась линия лишь на исчерпывающее компетенционное регулирование правового статуса соответствующего центрального органа управления.

Словом, в социалистическом обществе упорядочение прав органов и должностных лиц, обладающих государственно-властными функциями, при помощи РР-порядка – определяющая, доминирующая линия, и это является одним из зримых показателей особенностей государственной власти и правового регулирования в условиях формирующегося социалистического правового государства.

Есть все основания полагать, что в связи с преодолением бюрократизма, административно-властных, командных методов в управлении,

326

1 СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.

2 СП СССР. 1984. № 26. Ст. 137.

Глава 5. Типы правового регулирования (общие положения)

развитием экономических методов, обеспечением самостоятельности предприятий, углублением социалистического самоуправления народа эта линия получит дальнейшее развитие, а в последующем и завершенное юридико-конструктивное выражение. Характерно, что в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР о мерах по совершенствованию хозяйственного механизма в строительстве приводится исчерпывающий перечень показателей и экономических нормативов, устанавливаемых в пятилетних и годовых планах (п. 2); при этом вводится запрет «доводить до строительно-монтажных организаций показатели и нормативы, не предусмотренные настоящим постановлением»1. В Законе же о государственном предприятии (объединении) указанное начало получило развитие и возведено в ранг общего правила, относящегося ко всем предприятиям.

«Вышестоящий орган не имеет права доводить до предприятий контрольные цифры, экономические нормативы и лимиты сверх утвержденного перечня» (п. 1 ст. 9). Такая же линия, только, пожалуй, еще более последовательно, проводится в Законе о кооперации в СССР. В нем после указания на нормативы и некоторые, точно определенные плановые данные, которые используются при разработке планов кооперативов, говорится: «Какие-либо другие экономические нормативы или иные исходные данные для планирования кооперативам не устанавливаются» (п. 3 ст. 18).

И несколько слов об одном научном предположении, которое, можно полагать, достойно обсуждения. Принято считать, что непосредственной движущей силой в формировании и развитии права, в целом предопределяемых экономическим базисом, является государственная власть, которая, действительно, по отношению к юридическим нормам выступает в качестве непосредственно правообразующей и обеспечивающей силы. Но не заслоняет ли признание этого встречную линию? Быть может, не меньшую, а в чем-то и большую роль в правовом развитии играют формирование и совершенствование правовых институтов, механизмов и средств регулирования, связанных с упорядочением функционирования государственной власти, с введением ее в рамки, с охраной прав граждан и т.д. Ведь именно это вызывает к жизни само существование РР-порядка, установление исчерпывающих перечней запретов и дозволений и ряда других институтов, ме-

1 СП СССР. 1986. № 30. Ст. 161.

327

Общие дозволения и общие запреты в советском праве

ханизмов и средств регулирования, которые выражают значительные правовые ценности, собственный правовой прогресс. Если это верно, то тогда окажется, что право представляет собой такой феномен классово организованного общества, который «выводим» не столько непосредственно из государственной власти, сколько из встречной по отношению к властным функциям организующе-упорядочивающей его роли. И государственная власть по отношению к праву под этим углом зрения окажется не только непосредственно формирующим и обеспечительным фактором, но и фактором, вызывающим необходимость существования именно специфической (через права), упорядочивающей формы социального регулирования. Понятно, что приведенные соображения, высказанные здесь попутно, нуждаются в проверке, тщательной переработке; но научная перспектива такого рода подхода к соотношению государственной власти и права представляется весьма конструктивной.