3. Второй этап земельной реформы

Настоящий этап выделяется нами, во-первых, в связи с принятием Конституции РФ 1993 г., иных федеральных законов (в том числе Гражданского кодекса РФ I и II части), а во-вторых, по причине возникновения и развития земельного законодательства субъектов РФ.

Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. внесла значительный вклад в регулирование земельных отношений. Данный вывод следует из анализа ст. 9 Конституции РФ, провозглашающей возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; ст. 36, предоставляю­щей гражданам и их объединениям право иметь землю в частной собственности, осу­ществлять владение пользование и распоряжение землей и иными природны­ми ресурсами свободно при условии, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц; ст. 72, относящей к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ земельное законодательство. Законы субъектов РФ, принятые по предме­там совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон.

Однако за один день до вступления в силу Конституции РФ (дата ее официального опубликования - 25 декабря 1993 г.), Президент РФ подписывает Указ “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации” от 24 декабря 1993 г. Данным Указом признаны недействующими ряд статей ЗК РСФСР, закона РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” и закон РСФСР “О земельной реформе”.[30]

На наш взгляд, данный Указ Президента РФ противоречит Конституции РФ 1993 г. по следующим основаниям. [31]

В соответствии с п. “а” части второй статьи 125 Конституции РФ, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрешает Конституционный Суд РФ.

Согласно части шестой статьи 125 Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Согласно пункту 2 статьи 65 Закона РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР»,[32] действовавшего на момент принятия Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., нормативные акты считаются недействующими с момента вступления в законную силу постановления Конституционного Суда о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 1 и подпункту 2 пункта 1 статьи 64 вышеуказанного Закона РСФСР, решение о признании нормативного акта не соответствующим Конституции полностью или частично принимается Конституционным Судом по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта.

Решение о признании Земельного кодекса РСФСР, утвержденного Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г., не соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом не принималось.

Указы Президента РФ, согласно части третьей статьи 90 Конституции РФ не должны противоречить федеральным законам, а, следовательно, и законам РСФСР, которые в соответствии с пунктом 2 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Однако данное противоречие может быть установлено только Конституционным Судом РФ согласно предоставленных ему Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» [33] полномочий.

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. не только противоречит Земельному кодексу РСФСР, но и признает его недействующим в части, а также вносит в него изменения, что выходит за рамки предоставленных Президенту Российской Федерации Конституцией Российской Федерации полномочий.

Необходимо также отметить, что согласно части первой статьи 105 Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой. Следовательно, внесение изменений и дополнений в действующее законодательство является правом высшего представительного органа государственной власти РФ, а не Президента РФ.

В нарушение указанного порядка, согласно части второй пункта 3 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. по тексту Земельного кодекса РСФСР исключаются слова «пожизненное наследуемое владение».[34]

Кроме того, следует отметить определенную непоследовательность такой позиции Президента Российской Федерации, так как в 1994 году им была подписана часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой статьи 216, 265-267 посвящены праву пожизненного наследуемого владения земельным участком.

Положительное решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу (т.е. признание Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. противоречащим Конституции РФ и его отмена, и следовательно, восстановление действия ЗК РСФСР), на наш взгляд, могло бы повысить правовую защищенность граждан РФ в сфере земельных отношений и снизить актуальность и политическую напряженность вокруг нового Земельного кодекса, а также приостановить принятие противоречащих Конституции РФ и федеральным законам законов субъектов РФ.

В случае противоречия положений отдельных статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. Конституции РФ, Конституционный Суд РФ был бы вправе признать их не соответствующими Конституции РФ. По указанному вопросу запрос в Конституционный Суд РФ был направлен в январе 2000 г. Волгоградской областной Думой.[35]

6 июля 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении[36] отказал в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы, как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в частности указав следующее.

Принимая Указ от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», Президент РФ в связи с принятием всенародным голосованием Конституции РФ преследовал цель обеспечения конституционных прав граждан на землю.

Конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст.

До 1993 года регулирование земельных отношений осуществлялось нормами земельного законодательства. Новая Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

Указ Президента Российской Федерации «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в целях обеспечения прав граждан на землю определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Именно поэтому данный Указ был вынесен на рассмотрение Федерального Собрания, которое фактически согласилось с предложенным Президентом Российской Федерации вариантом разграничения земельного и гражданского законодательства в сфере регулирования земельных правоотношений, закрепив его в соответствии со статьей 71 (пункт «о») Конституции Российской Федерации в Гражданском кодексе Российской Федерации, а также иных федеральных законах.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации (ст. 80, ч. 2, Конституции Российской Федерации). Это означает, что он, в частности, обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации, в том числе в случаях, когда нормы, действовавшие в указанной области до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, противоречат указанным конституционным положениям.

Именно это требование Конституции РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, и было реализовано данным Указом Президента Российской Федерации.

Однако позиция Конституционного Суда РФ представляется спорной по следующим основаниям. Во-первых, нельзя согласиться с мнением Конституционного Суда РФ, что Федеральное Собрание «фактически согласилось» с позицией Президента РФ, что нашло свое отражение в Конституции РФ, ГК РФ и иных федеральных законах. Напротив, названным Указом Президента РФ признается недействующей, в частности, статья 12 (бессрочное (постоянное) пользование земельными участками), ст. 14 (временное пользование земельными участками), а также исключаются все упоминания о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком. Однако в ст. 216, 265, 266, 267, 268, 269, 270 и т.д. ГК РФ названные права на землю снова закрепляются. В принятых после 1993 г. Федеральным Собранием законах также отражена позиция, не совпадающая с позицией Президента РФ.[37]

Во-вторых, невозможно согласится и с мнением, что в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции Российской Федерации не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных правоотношений о применении либо неприменении законов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации.

Согласно п. 2. Раздела 2 Конституции РФ, Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Наряду с Конституцией РФ, на втором этапе земельной реформы было принято ряд федеральных законов, в той или иной степени регулирующие земельные отношений в России. В их числе необходимо отметить Гражданский кодекс РФ,[38] а именно ст. 129, 216, 257-259, 552-553, 652 и ряд других.

Значение ГК РФ в регулировании земельных отношений можно продемонстрировать на следующем примере. Согласно п.3 ст. 129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Сформулировав таким образом данную норму, законодатель показал, что возможность совершения тех или иных сделок с земельными участками определенного целевого назначения содержится в нормах земельного, а не гражданского права. Например, в ст. 10 закона РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” от 22 ноября 1990 г. указаны права граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, в том числе совершать следующие виды сделок с земельным участком: передать земельный участок по наследству, передать земельный участок в аренду, обменять земельный участок в установленном порядке через Совет народных депутатов (местную администрацию), заложить земельный участок (возможность совершения последнего вида сделок с землей на сегодняшний день прямо запрещена п.1 ст. 63 закона РФ “Об ипотеке (залоге недвижимости)” от 16 июля 1998 г.).

Таким образом, в силу названных оснований гражданин, ведущий крестьянское (фермерское) хозяйство не вправе, например, продать (подарить) принадлежащий ему на праве частной собственности земельный участок.

Кроме ГК РФ, в этот период принимаются и иные законы, посвященные регулированию земельных отношений. В их числе следует выделить Закон РФ “О мелиорации земель” от 10 января 1996 г.;[39] Закон РФ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” от 15 апреля 1998 г.;[40] Закон РФ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” от 16 июля 1998 г.,[41] Закон РФ “О государственном земельном кадастре” от 2 января 2000 г.[42] и Закон РФ «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г.[43]

Не меньшее значение имели принятые в данный период федеральные законы, регулирующие специфические отраслевые отношения, но содержащие отдельные зе­мельные нормы. Например, к их числу относится Градостроительный кодекс РФ от 8 мая 1998 г.,[44] который устанавливает порядок организации земельной территории населенных пунктов, ее застройки и благоустройства; закон РФ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июля 1997 г.;[45] закон РФ от 16 июля 1998 г. “Об ипо­теке (залоге недвижимости)”[46] и ряд других.

Важное значение для продолжения земельной реформы имеет введение в действие главы 17 ГК РФ. Однако в соответствии со ст.1 Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” от 16 апреля 2001 г., нормы главы 17 части 1 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие ЗК РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.[47]

Поэтому введение в действие главы 17 ГК РФ не смогло автоматически решить основные проблемы правового регулирования земельных отношений, во-первых, поскольку она содержит значительное количество отсылочных норм к земельному законодательству, а, во-вторых, ее действие не распространяется на оборот земель сельскохозяйственного назначения.

Отсутствие необходимых для осуществления земельной реформы федеральных законов привело к тому, что правовое регулирование земельных отношений в течении многих лет осуществлялось Указами Президента РФ, среди которых следует отметить:

* Указ Президента “О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской мест­ности” от 14 февраля 1996 г.[48] Данный Указ установил, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохо­зяйственного назначения, вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости, за плату или бесплатно.

* Указ Президента “О реализации конституционных прав граждан на землю” от 7 марта 1996 г. (с изменениями от 25 января 1999 г.).[49] Данный Указ запретил обязывать граждан, имеющих земельные участки в пользовании или пожизненном наследуемом владении, выкупать данный участок даже в случае превышения установленных предельных размеров. Указом было разрешено передавать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания, а также осуществлять иные сделки с земельными долями.

* Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. “О гарантиях собс­твенникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земель­ных участков под этими объектами” (с изменениями от 3 ноября 1999 г.).[50]

Названный Указ установил, что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости.

Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства следует осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены.

Кроме того, Указом установлено, что объектом продажи в вышеназванных случаях является земельный участок (доля земельного участка), ранее выделенный землепользователю на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или срочного пользования, в том числе аренды.

В случае отсутствия документов, подтверждающих указанные права, земельный участок предоставляется в фактических границах, существовавших (существующих): под приватизированным предприятием - на дату утверждения плана приватизации; под зданиями, строениями, сооружениями, помещениями, объектами незавершенного строительства - на дату вступления в силу права собственности на объект недвижимости.

* Указ Президента “О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды” от 26 но­ября 1997 г.[51] Данный Указ установил, что земельные участки, предназна­ченные под застройку подлежат продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах), если иное не предусмотрено законодательством РФ. Порядок проведения торгов утвержден Постановлением Прави­тельства РФ от 5 января 1998 г. (с изменениями от 13 августа 1998 г. и 21 августа 2000 г.).[52]

* Указ Президента от 25 января 1999 г. “О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации”.[53]

Причиной принятия данного Указа явилось противоречие актов Президента РФ со вступившими в силу федеральными законами, в частности законами РФ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и “Об ипотеке (залоге недвижимости).” Названный Указ признал утратившим силу Указ Президента от 11 декабря 1993 г. “О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость”, Указ Президента от 28 февраля 1996 г. “О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования” и т.д. В ряд Указов были внесены изменения, например, в Указ Президента от 23 апреля 1993 г. “О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками”, Указ Президента от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”, Указ Президента от 7 марта 1996 г. “О реализации конституционных прав граждан на землю” и ряд других.

По мнению Г.А. Волкова, изменения в земельном законодательстве, вызванные данным Указом, можно классифицировать на четыре группы: изменения в порядке выдачи документов, удостоверяющих права на землю; изменения в порядке получения информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество; ликвидация монополии Госкомзема России и его территориальных органов на регистрацию прав на недвижимое имущество; изменения в части прав граждан на переоформление земельных участков в собственность. Относительно последнего вида изменений отмечается, в частности, признание недействующей единственной нормы, которая предусматривала бесплатную передачу земельных участков в собственность граждан.[54]

* Указ Президента от 21 мая 1999 г. “Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утверж­денных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.”. [55]

В соответствии с названным Указом, положения о порядке приватизации земельных участков при приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации применяются при проведении приватизации объектов муниципальной собственности в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом “Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, не определены другой порядок и условия приватизации таких объектов.

Правомерность такого подхода подтвердил Конституционный суд РФ в своем Определении от 15 июня 1999 г., когда по запросу Волгоградской областной Думы проверял конституционность пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., в части, каса­ющейся определения стоимости объектов муниципальной собственности.[56]

Проблема совершенствования земельного законодательства была отражена в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О федераль­ной целевой программе «Развитие земельной реформы в РФ на 1999 - 2002 годы».[57]

По мнению разработчиков программы, начатая в 1991 г. земельная реформа не доведена до конца. В программе содержится перечень проблем, с которые не были до сих пор решены, и перечень мероприятий, которые необходимо произвести для их решения. В частности, в их числе названы:

1. Непоследовательность, бессистемность и медленность процесса земельной реформы. Отсутствие Земельного кодекса, четкой и обоснован­ной концепции, программы и плана реализации земельной политики.

2. Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйс­твенного назначения. Крайне медленно идет приватизация земли в горо­дах, что не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тор­мозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов.

3. Принятые в 1991 году принципы налогообложения земли и взимания арендной платы явно устарели и требуют пересмотра. Главным недостатком системы является ее недостаточная гибкость, наличие неоправданно боль­шого количества льготников: земельный налог сегодня уплачивается толь­ко с 25 процентов всех земель России, а в городах - с 15 процентов. От уплаты земельных платежей освобождены целые отрасли. Средства, посту­пающие в форме платежей за землю, часто расходуются не по целевому назначению, что нарушает требования законодательства. Поэтому предлагается:

* ужесточение контроля за сбором земельных платежей, их централи­зацией в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации;

* завершение инвентаризации земель (в первую очередь - земель го­родов и других поселений), проведение их оценки, учета и государствен­ной регистрации;

* существенное сокращение льгот по земельному налогу и арендной плате.

На II этапе реализации Программы с развитием системы государс­твенного земельного кадастра и осуществлением мероприятий по массовой оценке земель будет увеличиваться дифференциация максимальных ставок в зависимости от рыночной оценки земли.

4. До сих пор не проведено разграничение земель на земли, находя­щиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.

5. Финансовое, материальное и кадровое обеспечение реформ (осо­бенно в 1997 и 1998 годах) осуществляется крайне плохо: в 1997 году финансирование земельной реформы из федерального бюджета составило ме­нее 20 % от бюджетных назначений. В итоге в 1997 - 1998 годах были практически свернуты землеустроительные работы, тормозится созда­ние земельного кадастра, оформление документов о правах на землю, про­ведение массовой оценки земель, экономического зонирования территорий и других работ. Для решения этой задачи планируется выделить на прове­дение земельной реформы 4015 млн. рублей.

Для решения проблем, стоящих перед земельной реформой, необходимо принятие следующих законов: “О землеустройстве”; “Об оценке земель”; “О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель”; “О землях городов и иных поселений”; “О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность” и ряда других. Такова позиция Правительства РФ.