ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В ЕС

Порядок принятия актов ЕС

Правотворческий процесс ЕС это чрезвычайно сложный меха­низм, сравнимый с законотворческим процессом в федеративных государствах. Однако в ЕС отсутствует механизм прямого прину­ждения государств-членов, как это было бы возможно в отношении субъектов федерации.

В соответствии со ст. 289 ДФЕС различают обычный и особый порядок принятия законодательных актов. Обычный порядок пред­усматривает принятие Регламента, Директивы или Решения сов­местно Европарламентом и Советом по предложению Комиссии,

ч. 1 ст. 289 ДФЕС. Лишь в специально предусмотренных в основных договорах случаях Регламенты, Директивы и Решения принимаются Европарламентом при участии Совета, или наоборот, Советом при участии Европарламента. Форма такого участия должна быть указа­на в соответствующей норме, ч. 2 ст. 289 ДФЕС. В настоящее время существуют всего две формы участия:

• взаимодействие, когда нормативный акт не может быть принят без обоюдного согласия Европарламента и Совета. Например, только Европарламент вправе принимать решения, определяющие статус ев­родепутата (ст. 223 ДФЕС), уполномоченного по правам человека (ст. 228 ДФЕС), а также порядок образования следственных комиссий Европарла­мента (ст. 226 ДФЕС). Совет в этом случае только соглашается квалифици­рованным большинством или блокирует принятие нормативного акта.

В случаях, когда Совет принимает единогласное решение, входящее в его исключительную компетенцию, но требующее дополнительной легитимации в виду его значимости, требуется согласие Европарламен­та. Например, антидискриминационные меры (ст. 19 ДФЕС), европей­ская прокуратура (ст. 86 ДФЕС), долгосрочное финансирование (ст. 312 ДФЕС) или устранение пробела в основных договорах (ст. 352 ДФЕС);

• заслушивание, когда принимающий нормативный акт Совет учитывает мнение Европарламента.

Монополия законодательной инициативы Комиссии ограниче­на возможностью принятия в специально предусмотренных основ­ными договорами случаях законодательных актов по инициативе группы государств-членов или Европарламента. Рекомендация ЕЦБ, а также заявление Суда ЕС или Европейского Инвестиционного банка могут также инициировать принятие соответствующих законода­тельных актов.

Обычный порядок принятия законодательных актов детально определен в ст. 294 ДФЕС. По общему правилу Комиссия направляет законопроект Европарламенту и Совету для ознакомления.

Первое чтение. Европарламент излагает свою точку зрения на законопроект и направляет свою редакцию законопроекта в Совет. Если Совет дает свое согласие, то законопроект принимается в ре­дакции Европарламента. В противном случае Совет предлагает свою редакцию законопроекта и направляет его обратно в Европарламент со всеми необходимыми пояснениями. Комиссия также дает свои по­яснения Европарламенту на измененную редакцию законопроекта.

Второе чтение. Если Европарламент в течение трех месяцев одобряет законопроект в редакции Совета или же вообще не высказы­вает своего мнения, то законопроект считается принятым. Европар­ламент большинством голосов своих членов может также наоборот, окончательно отклонить законопроект. Третья возможность для Евро­парламента это внесение собственных повторных изменений в зако­нопроект. Совет квалифицированным большинством голосов может одобрить все повторные изменения Европарламента, и тогда зако­нопроект считается принятым. В то же время, повторные изменения Европарламента, в отношении которых Комиссия дает отрицательное заключение, Совет может одобрить только единогласным решением.

Если не все повторные изменения Европарламента были при­няты Советом, то Председатели Европарламента и Совета созывают в течение шести недель Комитет посредников, состоящий из равно­го количества представителей обоих органов.

Третье чтение. В течение следующих шести недель Европар­ламент большинством поданных голосов, а Совет квалифицирован­ным большинством голосов принимают совместный законопроект. В противном случае он считается отклоненным.

Указанные в ст. 294 ДФЕС сроки в три месяца и шесть недель мо­гут быть продлены по инициативе Европарламента или Совета мак­симально на один месяц или две недели соответственно.

Порядок реализации норм права ЕС

Реализация норм первичного права ЕС, к которому, как было отмечено выше, относятся основные договоры ЕС, дополнительные протоколы к ним и международные соглашения с третьими страна­ми обеспечивается самими государствами-членами ЕС. Влияние ор­ганов ЕС в этом случае весьма ограничено. Иначе обстоит дело с ре­ализацией норм вторичного права, когда включается собственный механизм контроля со стороны ЕС. В определенных случаях исполне­ние норм вторичного права может осуществляться непосредственно органами ЕС. В первую очередь это нормативные акты, касающиеся исключительно самого ЕС: внутренние кадровые вопросы, матери­альное и техническое обеспечение деятельности ЕС, внутренняя организация делопроизводства. Нормативные акты, обладающие внешним действием, то есть затрагивающие интересы государств- членов, физических и юридических лиц, исполняются органами ЕС в исключительных случаях. В основном здесь затронуты области конкурентного права (ст.ст. 101-106 ДФЕС), контроля за субсидия­ми (ст.ст. 107-109 ДФЕС) и финансирования из структурных фондов (ст. 175 ДФЕС). ЕС сознательно отказался от создания собственного административного аппарата, поскольку на данном этапе не пресле­дуется цель заменить национальные органы власти и управления. С одной стороны это привело бы к значительному увеличению на­грузки на бюджет ЕС, а с другой к постепенному полному отказу от национального суверенитета и построению федеральной системы ЕС.

Вторичное право ЕС в подавляющем большинстве случаев ис­полняется национальными органами, а за органами ЕС сохраняется функция контроля. Нормативные акты ЕС прямого действия (Регла­менты и Решения) исполняются национальными органами в соот­ветствии со своим внутренним процессуальным правом, как если бы это были внутригосударственные акты.

Задача 4. Комиссии стало известно из достоверных источни­ков, что правительство государства-члена Х представляет лож­ные сведения о продовольственных товарах, в результате чего не взимаются обязательные пошлины и не уплачиваются налоги

в соответствии с требованиями Директив ЕС, имплементирован­ными в национальное законодательство. В этой связи Комиссия потребовала от правительства Х уплаты всех обязательных пла­тежей в бюджет ЕС, проведение уголовного и административного расследования в отношении подозреваемых лиц и привлечении к от­ветственности виновных.

Определите: Обязано ли правительство страны Х выполнить требования Комиссии?

Наибольшую сложность и интерес представляет реализация нормативных актов ЕС непрямого действия, к которым относятся Директивы. Директивы оставляют за национальными органами сво­боду выбора форм и методов их реализации. Национальный орган, исполняющий Директиву ЕС, обязан, во всяком случае, обеспечить достижение обозначенной в ней цели.

Директивы ЕС могут устанавливать всеобщий минимальный стан­дарт, который должен быть гарантирован в сфере ее действия. Если го­сударства-члены добровольно ужесточают предъявляемые требования (часто в области охраны окружающей среды), это не рассматривается как нарушение, если только такое ужесточение требований не ведет к дискриминации остальных участников Общего рынка¹.

В случае детальной регламентации Директивы ЕС, обязанность государств-членов сводится до более или менее полного «переписы­вания» её содержания. Дословная рецепция положений Директивы ЕС является излишней, когда различия касаются лишь особенностей национальной терминологии, не затрагивающих самой сути.

Для лучшего понимания особенностей взаимодействия права ЕС с национальным правом необходимо рассмотреть порядок реализа­ции Директив ЕС на примере конкретной страны. Наиболее подходя­щим представляется здесь опыт Германии, поскольку это одна из веду­щих стран ЕС в экономическом, политическом и правовом развитии.

В немецком праве реализация Директив ЕС возможна при помо­щи формальных законов (formelle Gesetze),декретов правительства

(Rechtsverordnungen),административных актов (Verwaltungsakte) и правоприменительной практики (Rechtspraxis).Однако только правовые акты, предоставляющие затронутому лицу субъективное и гарантированное судебной защитой право, представляют собой годный инструмент для реализации Директив ЕС в национальной си­стеме права¹. Этим требованиям отвечают в полной мере формальный закон и правительственный декрет (по порождаемым последствиям и кругу адресатов декрет это закон в материальном смысле). В отно­шении прочих норм права необходим дифференцированный подход.

В своих ранних решениях Суд ЕС подчеркивал, что реализация Директив ЕС не обязательно должна осуществляться с помощью изда­ния особой внутригосударственной нормы, перенимающей их содер­жание. Достаточно создания общего правового поля, позволяющего достичь указанной в Директиве ЕС цели. В этом случае устоявшиеся кон­ституционные и административно-правовые принципы национально­го права могли делать реализацию Директив ЕС вообще излишней^{[XXXVIII][XXXIX]}.

В своих последующих решениях Суд ЕС поставил уже под сом­нение, возможна ли действительная, обладающая силой закона и не подлежащая двоякому толкованию реализация Директив с по­мощью административных актов или простой правоприменитель­ной практики. Показательна в этом смысле дискуссия о неудовлет­ворительной, с точки зрения Суда ЕС, реализации в немецком праве Директивы ЕС № 82/884/ЕЭС от 03.12.1982 (Директива № 82/884) посредством Технического руководства по обеспечению чистоты воздуха от 04.04.1986 (ТР Воздух).

Суд ЕС признал реализацию Директивы ЕС 82/884 посредством административного акта противоречащей праву ЕС, поскольку ад­министративные акты по своей природе очень изменчивы, имеют локальный нормативный характер и, как правило, не публикуют­ся в официальных изданиях, предназначенных для своевременно­го ознакомления всех заинтересованных лиц. Исходя из этого, Суд ЕС пришел к выводу, что Директивы ЕС должны реализовываться в национальном праве с помощью обязательных внутригосударст­

венных норм, отвечающих требованиям обеспечения единообраз­ного применения и правовой ясности. Простая административная практика, которая может быть изменена по усмотрению исполни­тельной власти, не отвечает этим требованиям в полной мере.

Немецкое правительство возразило на это тем, что ТР Воздух это не обычная инструкция, а составная часть ФЗ ЗЭВ ФРГ, конкретизи­рующая обозначенную цель данного закона о защите атмосферного воздуха от загрязнения. К тому же, указанная в Директиве цель была достигнута, поскольку предельные нормы загрязнения воздуха не были превышены. Против решения Суда ЕС говорит также и прин­ципиальная свобода выбора форм и методов реализации Директив ЕС национальными властями.

Однако Суд ЕС в своём решении от 30.05.1991 подтвердил свою позицию по данному вопросу. В настоящее время Германия реали­зует Директивы ЕС, как правило, с помощью таких материально­правовых норм, как формальный закон или декрет правительства. В пользу такого решения говорят и положения основных договоров ЕС, требующие от стран-участниц наиболее действенной реализа­ции права ЕС в национальном праве^[XL].

Решение задачи 4. В случае, когда в праве ЕС отсутствует пря­мое указание на полномочие органа ЕС применять в отношении госу­дарства-нарушителя санкции или право ЕС содержит в этом случае ссылку на национальное законодательство, государство-наруши­тель обязано в соответствии с ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 291 ДФЕС принять все необходимые меры для соблюдения и эффективного исполнения права ЕС (принцип эффективности). Несмотря на то, что за наци­ональными властями остается право выбора санкции за нарушение норм права ЕС, вид и тяжесть наказания должны быть соразмерны наказанию, установленному за нарушение аналогичных норм нацио­нального законодательства (принцип эквивалентности). В то же время, принцип приоритета права ЕС не позволяет правоохрани­тельным органам государства-нарушителя бездействовать, даже если национальная практика подобное бездействие допускает.

Действовавшая ранее норма ч. 4 ст. 280 Амстердамского догово­ра содержала оговорку, согласно которой применение норм уголов­ного права оставалась исключительно в компетенции националь­ных властей. Нынешняя редакция ст. 325 ДФЕС с одной стороны обязывает государство-члены противодействовать финансовым

махинациям, наносящим ущерб экономическим интересам ЕС (ч. 1 и ч. з), с другой стороны наделяет Европейский парламент и Совет ЕС полномочиями принимать в общем порядке соответствующие нормативные акты.

Вывод: Следовательно, государство Х обязано выполнить тре­бования Комиссии.

При реализации норм права ЕС в национальном законодатель­стве действует, как видно из приведенного выше примера, принцип приоритета права ЕС. Особенностью права ЕС является приоритет применения, а не действия в отношении национальных норм. Это означает, что нормы национального права, противоречащие праву ЕС, не применяются, но в то же время и не утрачивают окончательно свою юридическую силу. Происходит своеобразное «заморажива­ние» правовых норм, не соответствующих праву ЕС. Здесь возмож­ны два варианта. Либо будет принята новая внутригосударственная норма, не противоречащая праву ЕС, и в соответствии с формулой «lex posterior derogat legi priori» («закон последующий отменяет закон предыдущий») прежняя норма перестает действовать. Либо изменится право ЕС в части, вызвавшей противоречие, и спорная национальная норма вновь обретает полную юридическую силу. По­добный уникальный порядок является одной из самых ярких отли­чительных особенностей современной правовой системы ЕС.

Виды и порядок судопроизводства в ЕС

Процессуальное право ЕС насчитывает следующие виды судо­производства:

• о нарушении основных договоров ЕС, ст. 258 ДФЕС;

• о ничтожности нормативного акта ЕС, ст. 263 ДФЕС;

• о бездействии органов ЕС, ст. 265 ДФЕС;

• преюдициальное производство, ст. 267 ДФЕС;

• о возмещении вреда, ст. 268 ДФЕС.

Вначале необходимо рассмотреть несколько общих принципов организации судопроизводства в ЕС. В целом она сильно ориентиро­вана на французские правовые традиции^[XLI]. Это заключается в первую очередь в особом положении Генеральных адвокатов (прокуроров) и в краткости судебных решений. В них суд в обоснование своих вы­

водов ссылается только на свои предыдущие решения, а в случае рассмотрения спора о нарушении основных прав и свобод также на решения Европейского суда по правам человека. Основная аргумента­ция, ссылки на мнения авторитетных ученых и литературные источ­ники содержатся в заключении Генерального адвоката, которое он со­ставляет до вынесения решения. Несмотря на то, что это заключение не обязательно для Суда ЕС, в большинстве случаев Суд ЕС следует основным выводам заключения, а в случае отступления от него стал­кивается с необходимостью дополнительной аргументации.

Суд ЕС при рассмотрении всех категорий дел стремится c одной стороны сгладить противоречия между правом ЕС и национальным правом, а с другой стороны обеспечить максимальную эффектив­ность и действенность правовых норм ЕС.

При рассмотрении дел Суд ЕС непосредственно применяет пра­во ЕС. В качестве правоприменительного органа Суд ЕС наделен со­ответствующими полномочиями по толкованию спорных правовых норм. При этом он использует следующие методы толкования:

• effet utile(полезного действия). В соответствии с данным мето­дом нормы права ЕС толкуются таким образом, чтобы обеспечить их максимальный положительный эффект в деле развития и углубле­ния европейского интеграционного процесса;

• конструктивного или «дружественного» толкования (анг.: conform interpretation,нем.: vertragsfreundliche Auslegung)норм пра­ва ЕС. В соответствии с данным методом Суд ЕС, прежде чем конста­тировать нарушение норм права ЕС, должен путем расширительного толкования попытаться в максимальной степени сблизить норму права ЕС со спорной национальной нормой. Лишь неустранимые противоречия могут рассматриваться в качестве нарушения;

• автономного толкования. Во избежание разногласий в тол­ковании и обеспечении единообразного применения права Суд ЕС вырабатывает свои собственные критерии, а не ориентируется на терминологию, правоприменительную практику или доктрины от­дельных стран ЕС.

Судебное производство в ЕС состоит из процессуальных ста­дий, схожих с процессуальными стадиями при производстве в госу­дарственных судах. Начинается процесс подачей соответствующей жалобы или заявления национального суда о рассмотрении дела в порядке преюдициального производства. Затем следует письмен­ная стадия производства, когда сторонам предоставляются отзывы, письменные доказательства и иные материалы дела для ознакомле­

ния. После того как каждая из сторон сформулирует свою позицию и дело не завершится примирением, дело назначается к слушанию. Открывает судебное заседание выступление судьи докладчика, за­тем заслушиваются представители сторон, а в случае необходимо­сти представляются заключения экспертов и проводится допрос свидетелей. Заканчивается слушание дела представлением ито­гового доклада Генерального адвоката (прокурора). Решение при­нимается большинством голосов после тайного совещания судей. Особые мнения судей не публикуются¹. Судопроизводство может осуществляться на любом из 23 официальных языков ЕС. Для фи­зических и юридических лиц предусмотрено обязательное пред­ставительство. Представителем может быть назначен только про­фессиональный адвокат, допущенный к юридической практике в одной из стран ЕС.

Производство по делам о нарушении договоров ЕС

Производство по делам о нарушении договоров ЕС могут начать Еврокомиссия (ст. 258 ДФЕС) или государства-члены (ст. 259 ДФЕС). Случаи ст. 259 ДФЕС чрезвычайно редки, за все время отдельными государствами было подано всего две жалобы^{[XLII][XLIII]}. В свою очередь, Евро­комиссия в качестве «хранительницы» договоров регулярно иници­ирует судебные разбирательства подобного рода.

Рассмотрению дела в Суде ЕС в обязательном порядке предше­ствует досудебное разбирательство. Оно начинается составлением письменного требования о выполнении договорных обязательств, которое Еврокомиссия направляет соответствующему государству- члену. В разумный срок (как правило, два месяца) государство-ад­ресат имеет возможность представить аргументированный отзыв на заявленное требование. Когда отзыв в установленный срок не пред­ставлен, или если Еврокомиссия считает его неубедительным, она составляет обоснованное заключение о нарушении государством- членом своих договорных обязательств и требует в разумный срок (как правило, следующие два месяца) устранить нарушение. Суд ЕС в дальнейшем рассматривает исключительно факты, изложенные Еврокомиссией в своем заключении.

В ходе досудебного разбирательства потенциальные участники преследуют две цели. Во-первых, это последний шанс прийти к вза­имоприемлемому решению и уладить спор в досудебном порядке. Во-вторых, окончательно определяется предмет спора и позиции сторон. На практике проходит значительный период времени, иног­да месяцы и даже годы, прежде чем позиции сторон окончательно определяться. Только после представления обоснованного заключе­ния Еврокомиссией досудебное разбирательство считается окончен­ным и Еврокомиссия вправе передать дело на рассмотрение в Суд ЕС.

По результатам рассмотрения дела в суде Суд ЕС выносит реше­ние, в котором устанавливает факт нарушения договорных обяза­тельств или отклоняет требования Еврокомиссии. Исполнительное производство в отношении государства-нарушителя не может быть осуществлено, поскольку такая возможность с одной стороны не предусмотрена договорами ЕС, а с другой стороны решение об уста­новлении факта нарушения договорных обязательств без возложе­ния на государство-нарушителя конкретных обязанностей также не может быть исполнено в принудительном порядке.

В своем решении Суд ЕС устанавливает факт нарушения договор­ных обязательств при наличии следующих условий: обстоятель­ства, изложенные Еврокомиссией в заключении, соответствуют действительности, являются результатом упущений со стороны властных структур государства и срок на устранение указанных нарушений безрезультатно истек. В случае дальнейшего бездей­ствия и непринятия мер по устранению нарушений Еврокомиссия вправе повторно обратиться в Суд ЕС с требованием о применении в отношении государства-нарушителя санкций. Самым распростра­ненной мерой является наложение денежного штрафа. Сумма штра­фа может начисляться за каждые сутки просрочки исполнения или взиматься паушальный штраф. Сумма штрафа зависит от степени и длительности нарушения, а также экономической мощи государст­ва-нарушителя. Самый большой минимальный размер паушального штрафа установлен для Германии и составляет 12 700 000 Евро^[XLIV].

В случае, когда нарушение заключается в неполной или несвоев­ременной реализации Директив ЕС повторного обращения в Суд ЕС не требуется, ч. 3 ст. 260 ДФЕС. Подобный порядок должен побудить государства-члены своевременно выполнять свои обязательства по реализации Директив ЕС.

Производство по делам о ничтожности нормативных актов ЕС

Данный вид производства призван обеспечить судебный контр­оль за деятельностью Совета ЕС, Еврокомиссии и ЕЦБ. Иными сло­вами судебному контролю подлежит деятельность всего админис­тративного аппарата ЕС. Признание законодательного акта ЕС ничтожным согласно ч. 1 ст. 264 ДФЕС имеет обратную силу и являет­ся общеобязательным. Это означает, что данный акт не порождал ка­ких либо юридических последствий, как если бы его не было вовсе.

Под действиями перечисленной триады органов ЕС понимается принятие ими обязательных правовых актов - Регламентов, Дирек­тив и Решений. Рекомендации и Заключения не могут быть призна­ны ничтожными, поскольку они не имеют обязательного характера, как на это указывает ч. 1 ст. 263 ДФЕС.

Правом подачи иска наделены три категории истцов. В первую на­иболее привилегированную категорию входят государства-члены, Ев­ропарламент, Совет ЕС и Еврокомиссия. Они вправе обжаловать любой нормативный акт или действие Совета ЕС, Еврокомиссии и ЕЦБ. Во вторую, менее привилегированную категорию входят Палата аудиторов, Комитет регионов и сам ЕЦБ. В соответствии со ст. 8 Протокола о суб­сидиарности аналогичным правом обладают также национальные пар­ламенты. Указанные органы вправе обжаловать только те законодатель­ные акты и действия, которые потенциально могут ограничить их права.

В третью категорию входят частные лица - физические и юриди­ческие лица. Они вправе обращаться в Суд ЕС только в том случае, если нормативный акт или действие непосредственно и индивидуаль­но затрагивают их права и законные интересы. Только в случае, когда частное лицо является адресатом нормативного акта ЕС, например решения о возврате государственных субсидий, препятствующих сво­бодной конкуренции, непосредственность и индивидуальность по­добного акта бесспорна. В остальных случаях используется так назы­ваемая формула Плауманна (Plaumann's Formel).Ее суть заключается в следующем:

Права и законные интересы физических или юридических лиц, не являющихся адресатами оспариваемого нормативного акта ЕС, только тогда могут быть индивидуально затронуты, когда осо­бые личные качества или сложившиеся обстоятельства позволя­ют выделить данных лиц из числа всех остальных и индивидуали­зировать их в той же степени, что и адресатов.

Сложность данной формулы вызывает справедливую критику. Некоторые ученые и практики предлагают в качестве критерия из­брать не индивидуальность оспариваемого нормативного акта, а сте­пень возможного умаления прав и законных интересов частных лиц, даже если их круг нельзя точно определить^[XLV]. В первую очередь Ре­гламенты ЕС, действующие непосредственно и в отношении неопре­деленного круга лиц, не позволяют индивидуализировать адресатов, но вместе с тем способны в значительной степени ограничивать пра­ва и законные интересы любых лиц, подпадающих под их действия.

Основанием для признания нормативного акта или действий органов ЕС ничтожными могут служить:

• превышение полномочий;

• несоблюдение процессуальных норм;

• злоупотребления при принятии актов на свое усмотрение;

• нарушение договоров ЕС или принятых на их основе исполни­тельных норм.

Превышение полномочий очевидно, когда Совет ЕС, Еврокомис­сия или ЕЦБ вообще не имели права принимать спорный акт. Здесь превышение полномочий является абсолютным. Если же ЕС обла­дал соответствующими полномочиями, но спорный акт принимал орган, в чью компетенцию принятие подобных актов не входит, пре­вышение полномочий является относительным. В первом случае имеет место отмена спорного акта, а во втором возможна его замена компетентным органом.

Несоблюдение процессуальных норм влечет за собой ничтож­ность нормативного акта, когда его принятие Советом ЕС, Еврокомис­сией или ЕЦБ осуществлялось с нарушением права других органов на участие в процессе. Таким правом обладает, например, Комитет регионов в специально предусмотренных основными Договорами ЕС случаях. Все нормативные акты ЕС должны быть обоснованными и приниматься в соответствии с установленной процедурой. Нару­шение этих требований также влечет за собой ничтожность акта.

В случае, когда принятие нормативного акта происходит на усмотре­ние органа, должно быть обеспечено строгое соответствие поставлен­ной цели и принимаемых мер. Несоразмерность или неэффективность принятых мер, равно как и оставление без внимания альтернативных мер, являющихся менее обременительными в отношении третьих лиц, влечет за собой отмену спорного нормативного акта.

Нарушение договоров ЕС или принятых на их основе исполни­тельных норм является общим основанием признания нормативно­го акта ничтожным. Поскольку нормативные акты ЕС и принятые на их основе исполнительные нормы отличаются большим разнообра­зием, на практике возникают случаи, когда специальные основания для признания нормативного акта ЕС ничтожным отсутствуют или недостаточны, но спорный акт противоречит вышестоящей норме права ЕС. Любое подобное противоречие влечет за собой ничтож­ность нормативного акта.

Согласно ч. 6 ст. 263 ДФЕС жалоба в отношении спорного норма­тивного акта или действий Совета ЕС, Еврокомиссии и ЕЦБ должна быть подана в течение двух месяцев со дня принятия акта или того момента, когда затронутому лицу стало или должно было стать из­вестно о принятии акта или совершении действия.

Производство по делам о бездействии органов ЕС

Производство по делам о бездействии имеет своей целью уста­новить, что Европарламент, Совет ЕС, Еврокомиссия или ЕЦБ в на­рушение требований договоров ЕС не приняли соответствующий акт или не совершили определенное действие. Решение Суда ЕС не ограничивается установлением факта нарушения перечисленными органами своих обязанностей, бездействовавший орган ЕС обязан принять соответствующий акт с учетом решения Суда ЕС.

Правом подачи иска обладают в первую очередь государства- члены и сами органы ЕС. Они вправе требовать принятие любого нормативного акта ЕС. В соответствии с ч. 3 ст. 265 ДФЕС возбудить производство могут также физические и юридические лица, но их требования ограничиваются принятием только таких нормативных актов, которые были бы адресованы непосредственно им самим. По этой причине частное лицо не может требовать принятие Регла­мента или Директивы (здесь адресаты - государства-члены), а также Рекомендаций и Заключений (не носят обязательный характер).

Передаче дела в Суд ЕС в обязательном порядке предшествует досудебное разбирательство, в течение которого затронутому орга­ну предлагается принять соответствующий нормативный акт. В те­чение двух месяцев орган ЕС должен дать ответ о причинах своего бездействия. Если ответ по истечении двухмесячного срока истцом не получен, или он не удовлетворен полученным ответом, в течение следующих двух месяцев истец вправе возбудить производство.

Здесь следует учитывать, что производство по делам о бездейст­вии органов ЕС носит субсидиарный характер, и в том случае, когда орган ЕС совершил какое-либо действие, включая прямой отказ в принятии желаемого нормативного акта, то необходимо подавать иск о признании данного действия ничтожным.

Преюдициальное производство

Преюдициальное производство преследует цель обеспечить единообразное применение права ЕС на всей его территории. По­скольку у Евросоюза, за исключением высших органов, отсутствует административный аппарат, то практически все союзное право ис­полняется национальными органами. Против их действий эффек­тивная правовая защита возможна только в национальных судах. Национальный суд, в свою очередь, сталкивается с необходимостью толковать и применять европейские нормы. Суть преюдициального производства заключается в том, что когда национальный суд обя­зан применить или истолковать европейскую норму, но у него нет уверенности в том, как это правильно сделать, он вправе обратиться за разъяснениями в Суд ЕС в соответствии с ч. 2 ст. 267 ДФЕС.

Под определение «суд» подпадают не только собственно суды, но другие внутригосударственные органы, отправляющие правосудие. Устоявшаяся практика Суда ЕС выработала следующие критерии для признания государственного органа судом по смыслу ст. 267 ДФЕС:

• орган действует постоянно, а не временно или ad hoc;

• создан на основании закона;

• является независимым;

• вправе принимать юридически обязательные для исполнения решения;

• соблюдает установленный процессуальный порядок.

Перечисленным критериям в полной мере соответствуют та­кие квазисудебные органы, как например, постоянно действующие комиссии по трудовым спорам или административные трибуналы. В свою очередь третейские суды не являются судами по смыслу ст. 267 ДФЕС, так как рассматривают споры исключительно между частными лицами и в значительной мере действуют автономно.

В своем преюдициальном запросе национальный суд вправе поставить вопрос о толковании договоров, а также правомерности нормативных актов и действий органов, учреждений и представи­тельств ЕС. Таким образом, Суд ЕС вправе давать разъяснения толь­

ко относительно применения и толкования права ЕС, и не может толковать нормы национального права. Поэтому очень важно пра­вильно сформулировать преюдициальный запрос, избегая при этом ссылок на национальное законодательство.

По смыслу ч. 2 ст. 267 ДФЕС национальные суды обладают пра­вом направления запроса в преюдициальном порядке. Однако в том случае, когда национальный суд при рассмотрении дела придет к выводу, что спорная европейская норма противоречит основным договорам или иным нормам конституционного права ЕС, он обязан направить преюдициальный запрос. Суд ЕС, в свою очередь, должен решить, соответствует ли вывод национального суда действитель­ности или нет. Только так возможно обеспечить единообразное при­менение и толкование европейских норм для всех национальных сис­тем права. Суд ЕС обладает, таким образом, монополией в вопросе признания норм вторичного права несоответствующими конститу­ционному праву ЕС.

В случае возникновения сомнений относительно толкования договоров, а также правомерности нормативных актов и действий органов ЕС судебные органы государств-членов, чьи решения не мо­гут быть обжалованы, также обязаны направить преюдициальный запрос в Суд ЕС. Подобное требование вытекает из принципа верхо­венства права, когда любое неправомерное решение или действие может быть обжаловано в судебном порядке. Если решения нижесто­ящих судов, не правильно применивших союзные нормы, еще могут быть отменены в вышестоящих инстанциях, то в отношении высших судебных органов такой возможности нет. Суд ЕС в этом случае вы­ступает в качестве гаранта правильного применения материальных норм права (на европейской основе) в национальном судопроизвод­стве. Вопросы процессуального производства по-прежнему полно­стью остаются в компетенции государств-членов.

При определенных условиях обязанность направить преюди­циальный запрос возникает и у нижестоящих судов, когда нацио­нальное процессуальное право ограничивает право на обжалование, например стоимостью иска. Если стоимость иска не достигает опре­деленного минимального предела, у сторон нет возможности обжа­ловать решение суда, и оно становится окончательным^[XLVI].

После принятия решения Судом ЕС по преюдициальному за­просу национальный суд, направивший запрос, обязан возобновить

производство по делу и применить спорную норму в строгом соот­ветствии с разъяснениями Суда ЕС. В случае признания спорной нормы ничтожной, она не порождает никаких юридических послед­ствий в отношении всех затронутых лиц. В исключительных случаях Суд ЕС может ограничить временными рамками обратную силу сво­его решения о ничтожности правовой нормы ЕС^[XLVII].

Производство по делам о возмещении вреда

Иск о возмещении вреда призван защитить в судебном поряд­ке индивидуальные права и интересы различных субъектов права. Правом подачи иска в первую очередь обладают физические и юри­дические лица, чьи права нарушены противоправными действия­ми органов ЕС. При определенных условиях требовать возмещения ущерба вправе отдельные общины и коммуны, субъекты федерации, иные самоуправляемые территории (департаменты) и сами государ­ства-члены. Производство по делам о возмещении вреда является самостоятельным видом производства, не зависящим от других производств. Например, даже в том случае, когда субъекту права открыта возможность обжаловать нормативный акт или действия органов ЕС, ущемляющие его законные права и свободы, в поряд­ке производства по делам о ничтожности, он может действовать по своему выбору.

Наступление ущерба возможно в двух случаях:

1. при исполнении противоправного нормативного акта ЕС;

2. когда не сам нормативный акт ЕС, а непосредственно действия национальной администрации, его исполняющих, являются проти­воправными.

Особую сложность представляют собой случаи, когда нацио­нальные органы исполнили противоправный акт ЕС. Здесь сложно разграничить ответственность между ЕС и государствами-членами, так как и сам акт ЕС и осуществленные в его исполнение действия национальной администрации являются соответственно противо­правными. Однако Суду ЕС не подсудны действия национальных властей. Следовательно, потерпевший сначала должен возбудить исковое производство в национальном суде, который, в свою оче­редь, в порядке преюдициального производства обращается в Суд ЕС для проверки правомерности акта ЕС. Лишь после признания акта

ЕС противоправным национальный суд принимает решение о воз­мещении потерпевшему лицу вреда.

В случае особой срочности Суд ЕС вправе вынести определение о принятии временных мер для предотвращения наступления воз­можного ущерба заявителю. Это может быть определение о прио­становлении обжалованных действий органов ЕС (ст. 278 ДФЕС), принудительного исполнительного производства национальных властей (ч. IV ст. 299 ДФЕС), а также о признании за заявителем вре­менных прав (ст. 279 ДФЕС).

Текст ДФЕС не содержит указаний относительно срока для пода­чи жалобы, однако ст. 46 Регламента Суда ЕС требует, чтобы с мо­мента принятия обжалуемого акта или совершения иного действия прошло не более пяти лет.

V.