ИСТОЧНИКИ ПРАВА ЕС

Европейское право представляет собой уникальную правовую систему, содержащую признаки государственной системы права и права международных организаций. Эта уникальность проециру­ется и на классификацию источников права ЕС.

Первичное право ЕС

Первичное право составляет правовую основу всего ЕС. По своей юридической природе это нормы международного права - между­народные соглашения и обычаи.

К первичному праву ЕС относятся:

• основные договоры ЕС (на данные момент: ДЕС и ДФЕС), вклю­чая все дополнительные протоколы и приложения к ним;

• договоры о вступлении в ЕС новых членов;

• международные соглашения ЕС (например, торговые соглаше­ния ЕС с ВТО или планируемое присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950 г.);

• общие принципы права ЕС.

Особенностью норм первичного права ЕС является то, что они, в отличие от остальных норм международного права, при опреде­ленных условиях позволяют индивиду непосредственно ссылаться на них в обоснование своих субъективных прав. Национальные ор­ганы обязаны в этом случае напрямую применять нормы первичного права ЕС. В случае коллизии с нормами национального права, при­оритетом обладают европейские нормы.

Выделяют три условия непосредственного применения норм первичного права ЕС:

1. норма должна быть юридически совершенной, т. е. в достаточ­ной мере ясной и определенной;

2. норма должна возлагать на государства-члены обязанность (действие или бездействие);

3. норма должна быть безусловной, т. е. не содержать оговорок или отсрочки исполнения.

Особое значение среди непосредственно действующих норм первичного права ЕС имеют Хартия прав человека, имеющая соглас­но ч.

Непосредственное исполнение норм первичного права ЕС про­исходит, в первую очередь, по вертикали, т. е. в отношениях между физическими и юридическими лицами ЕС (носителями прав, уста­новленных нормами первичного права ЕС) и государствами-члена­ми (носителями обязанности обеспечить эффективную реализацию прав). Вертикальное действие правовой нормы по общему правилу подразумевает наличие отношений субординации (подчинения), установленных национальной системой права. Приоритет права ЕС приводит к обратному эффекту, когда обязанный (физическое или юридическое лицо) и уполномоченный (государство в лице его компетентных органов) меняются местами. Эта удивительная спо­собность права ЕС еще раз подчеркивает его уникальность. Горизон­тальное действие первичного права ЕС, т. е. в отношениях между частными лицами при отсутствии субординации, в свою очередь, возможно только в специально предусмотренных случаях.

Отдельно следует рассматривать вопрос о компетенции ЕС во внешнеполитической сфере и правомочиях на заключение междуна­родных договоров с третьими странами или международными меж­правительственными организациями. Первоначально Суд ЕС вывел формулу, согласно которой полномочия ЕС во внешнеполитической сфере являются отражением полномочий ЕС в сфере внутренней по­литики. Если какие-либо отношения внутри ЕС были урегулированы на основании нормативного акта ЕС, то и в отношениях с третьими

странами по тому же вопросу компетенция ЕС является исключи- тельной^[XXXI]. Эта формула Суда ЕС теперь закреплена нормативно в ч. 2 ст. 3 ДФЕС.

К общим принципам права ЕС, наряду с рассмотренными ранее принципами ограничения полномочий, субсидиарности и пропор­циональности (см. выше), относятся также принципы:

• демократической формы правления - равенство, представи­тельная демократия и гражданское общество, ст.ст.

• уважения прав и свобод человека, ч. 3 ст. 6 ДЕС.

К закрепленным нормативно принципам ЕС следует добавить выработанные на основе общих конституционных традиций госу­дарств-членов принципы:

• защиты доверия в случае отмены нормативных актов ЕС;

• правовой ясности;

Завершают триаду выработанные постоянной практикой Суда ЕС принципы:

• верности Евросоюзу;

• непосредственного действия права ЕС (при определенных условиях);

• приоритета права ЕС перед национальным законодательством.

Вторичное право ЕС

К вторичному праву ЕС относятся нормативно-правовые акты его органов. Согласно ст. 288 ДФЕС органы ЕС вправе принимать:

• Регламенты;

• Директивы;

• Постановления;

• Рекомендации и Заключения.

Статья 288 ДФЕС перечисляет только виды нормативно-право­вых актов ЕС. Конкретные полномочия на издания того или иного акта содержатся в различных статьях основных договоров, где, как правило, указаны орган и процедура принятия акта ЕС.

Регламенты

Регламенты по своей юридической природе являются европейскими законами. Они обладают общим действием, применяются непосредст­венно и обязательны во всех своих частях. При принятии Регламентов

органы ЕС обязаны уважать права и свободы, сформулированные в Хар тии ЕС, поскольку Хартия ЕС относится к первичному праву и выступает общим мерилом правомерности нормативно-правовых актов ЕС.

Выделяют два вида Регламентов:

1. Принятые в соответствии с законодательной процедурой с уча­стием Европарламента, Совета и Комиссии, а в специально огово­ренных случаях и других органов ЕС. В этом случае Регламент явля­ется законодательным актом;

2. Направленные на исполнение законодательного акта ЕС (при­нимаются единолично Комиссией). Подобные Регламенты дополня­ют или уточняют содержание законодательных актов. В этом случае Регламент является подзаконным актом.

Директивы

Директивы, в отличие от Регламентов, обладают опосредован­ным действием. По общему правилу они должны быть имплементи­рованы в национальное законодательство, для чего компетентными органами ЕС устанавливается определенный срок.

Для реализации Директив национальный орган обязан выбрать наиболее подходящий способ, обеспечивающий в максимальной сте­пени достижение необходимого результата. В соответствии с преце­дентной практикой Суда ЕС в полной мере требованиям эффектив­ности отвечают национальные законы стран-участниц. Реализация Директив посредством административных актов признано Судом ЕС не отвечающей в полной мере требованиям эффективности, по­скольку административный акт, в отличие от закона, легко отменить или изменить в угоду узким национальным интересам.

При определенных условиях Директивы могут действовать не­посредственно, т. е. без принятия соответствующего национального закона. Например, до истечения срока на реализацию Директивы го­сударства-члены обязаны воздержаться от любых действий, способ­ных затруднить в дальнейшем достижение установленной в Дирек­тиве цели. После истечения срока на реализацию непосредственное действие Директивы возможно при наличии следующих условий:

1. Положения Директивы ясные и не допускают двоякого тол­кования;

2. Директива налагает на государства-члены определенные обя­занности по отношению к частным лицам.

3. Директива не налагает на частные лица обязанности по отно­шению к государству или друг к другу.

Для лучшего понимания сути проблемы следует рассмотреть конкретны! примеры:

Задача 1. Учитель Х из Великобритании закончил трехлетнее обучение в университете и получил квалификацию, дающую ему право преподавать в гимназии. Когда он переехал жить в Германию, он решил работать преподавателем английского языка в местной гимназии. Однако ему было в этом отказано, поскольку согласно немецким законам для преподавания в гимназии трехлетнего обу­чения в университете недостаточно.

В соответствии с директивой 89/48/EEC государства-участ­ники обязались предоставить всем гражданам ЕС возможность работать по специальности в соответствии с квалификацией, по­лученной в одной из стран ЕС.

Определите: Имеет ли Х, несмотря на отсутствие соответ­ствующей национальной нормы, право требовать разрешить ему работать преподавателем в немецкой гимназии в соответствии с положениями директивы 89/48/EEC?

Задача 2. Директива 007/13/ЕЕС запрещает в уголовном порядке продавать очищенную водопроводную воду под видом минеральной воды. Греческая фирма Х продает очищенную водопроводную воду как «минеральную». В то же время Греция не имплементировала в течение установленного срока Директиву 007/13/ЕЕС в свое наци­ональное законодательство. Уголовное право Греции не предусма­тривает наказания за продажу водопроводной воды под видом ми­неральной. Однако греческая прокуратура возбудила уголовное дело против фирмы Х, ссылаясь на Директиву 007/13/ЕЕС.

Определите: возможно ли привлечение к уголовной ответст­венности владельца фирмы Х?

Истечение срока на реализацию Директивы, несомненно, яв­ляется нарушением договорных обязательств и Комиссия вправе инициировать судебный процесс против государства-нарушителя. Однако главная цель Директивы - единообразное применение пра­ва ЕС в этом случае не может быть достигнута. Ранее существовала порочная практика, когда некоторые страны сознательно задержи­

вали реализацию Директив и их не пугала даже обязанность упла­тить штраф. Например, Германия выплачивала субсидии своим фир­мам, чтобы помочь избежать им банкротства и не допустить роста безработицы в стране. Однако это ограничивало свободу конкурен­ции, что в конечном итоге пагубно влияло на экономику всего ЕС.

Положения Директивы в достаточной мере ясные, если опреде­лен круг лиц и те преимущества, которыми Директива их наделяет. Если же Директива устанавливает обязанность в отношении част­ных лиц, а значит и ограничение их прав, то она не может действо­вать непосредственно. Подобный запрет Суд ЕС объясняет особой значимостью прав человека, чье ограничение возможно лишь на основании соответствующего закона, принятого с соблюдение всех необходимых процедур.

Решение задачи 1. Учитель Х имеет право работать препода­вателем в соответствии с положениями Директивы 89/48/EEC, если данная Директива действует непосредственно. Для этого не­обходимо выяснить, выполнены ли условия непосредственного дей­ствия Директивы 89/48/EEC в соответствии с формулой Суда ЕС.

Как следует из условия задачи, срок на реализацию Директивы 89/48/EEC истек. Положения Директивы 89/48/EEC в достаточной степени ясные, поскольку позволяюо-т определить круг лиц и те преимущества, которые они получают. Здесь круг лиц это квали­фицированные специалисты, а преимущество - возможность рабо­тать по специальности в любой стране ЕС. Директива 89/48/EEC не возлагает обязанности на частных лиц. Трудиться в соответ­ствии с полученной квалификацией это право, а не обязанность. Выполнение неквалифицированного труда Директива 89/48/EEC не запрещает.

Вывод: Учитель Х из Великобритании имеет право работать преподавателем английского языка в немецкой гимназии в соответ­ствии с полученной квалификацией.

Решение задачи 2. Владелец фирмы X может быть привлечен к уголовной ответственности в случае, если Директива 007/13/ЕЕС обладает непосредственным действием. Для этого необходимо вы­полнение ряда условий в соответствии с формулой Суда ЕС. Пер­вое, Греция не имплементировала в течение установленного сро­ка Директиву 007/13/ЕЕС в свое национальное законодательство. Второе, положения Директивы 007/13/ЕЕС в отношении круга лиц, которым она адресована, достаточно ясные - это продавцы мине­ральной воды. Однако данная Директива возлагает обязанность

на частных лиц. Греция имела возможность имплементировать Директиву 007/13/ЕЕС в свое законодательство и установить уго­ловную ответственность за продажу водопроводной воды под ви­дом минеральной, но этого не сделала. Налицо противоречивость и непоследовательность в действиях греческих национальных властей.

Вывод: Греческие правоохранительные органы не вправе при­влекать к ответственности частных лиц за продажу водопровод­ной воды под видом минеральной, поскольку нет соответствующе­го уголовного закона¹.

Особую проблему представляют собой Директивы, обладающие двойным действием. Для одних они могут предоставлять преиму­щества, а на других возлагать обязанность. Например, Директивы в области охраны окружающей среды защищают население от не­гативного воздействия загрязнения. В то же время эти Директивы обязывают владельцев вредных производств соблюдать природоох­ранные нормы. Практика Суда ЕС подтверждает непосредственное действие Директив и в этом случае, поскольку обязанным является еще и государство в лице своих природоохранных органов, призван­ных обеспечить надлежащее выполнение Директив^{[XXXII][XXXIII]}.

В случае несвоевременной реализации Директив в националь­ном законодательстве частные лица, чьи права были нарушены, вправе требовать компенсации за нанесенный ущерб. Поскольку непосредственное действие Директив возможно только при вы­полнении определенных условий, физическим и юридическим ли­цам стран ЕС, где Директива в установленный срок не была реали­зована, может быть нанесен значительный материальный ущерб. Возможность наложения штрафа за нарушения договорных обяза­тельств не всегда является эффективным средством побудить стра­ны ЕС своевременно реализовывать Директивы, как это видно из рассмотренного выше примера Германии (выплата субсидий для предотвращения банкротства отдельных фирм). По этой причи­не Суд ЕС выработал дополнительный инструмент воздействия на страны-нарушители.

Суть его заключается в том, что частные лица имеют возмож­ность непосредственно обращаться в Суд ЕС за защитой своих прав в случае несвоевременной реализации Директив.

Задача 3. Директива 80/987/ЕСС предусматривает обязатель­ное страхование наемных работников на случай банкротства рабо­тодателя. В первую очередь предусмотрена выплата задолженно­сти по заработной плате из специальных гарантийных фондов, но в Директиве не установлен порядок учреждения подобных фондов. Италия вовремя не реализовала Директиву 80/987/ЕСС в националь­ном законодательстве. Наемный работник F после банкротства своего работодателя не получил соответствующей компенсации и обратился с иском в Суд ЕС о защите своих прав.

Определите: Вправе ли F в подтверждение обоснованности исковых требований сослаться непосредственно на Директиву 80/987/ЕСС или ему следует ограничиться предъявлением иска о возмещении вреда?

Суд ЕС в своем решении по делу Francovichуказал: «Положения общеевропейских норм не могут иметь полной силы и содержащие­ся в них права не могут быть до конца реализованы, когда индивид не имеет возможности потребовать компенсации за ущерб, причи­ненный неисполнением государством-членом своих обязательств^[XXXIV]» Согласно данной формуле предпосылки для удовлетворения требо­ваний индивида о возмещении вреда следующие:

1. Директива наделяет индивида правами и эти права четко в ней определены;

2. Компетентный национальный орган очевидно и существенно нарушил свои обязательства по реализации положений Директивы в национальном законодательстве;

3. Существует причинно-следственная связь между неисполне­нием государством-членом своих обязанностей по реализации Ди­рективы и возникновением ущерба.

Решение задачи 3. Наемный работник F вправе рассчитывать на удовлетворение своих исковых требований, если для этого вы­полнены все предпосылки в соответствии с прецедентной пра­ктикой Суда ЕС. Вначале необходимо установить, не обладает ли Директива 80/987/ЕСС непосредственным действием. Срок на

реализацию Директивы истек, и она не была реализована в нацио­нальном законодательстве. Директива 80/987/ЕСС четко опреде­лила круг лиц, которым она предоставляет преимущества в случае банкротства работодателя - это наемные работники. Однако непонятно кто здесь является обязанным. Это может быть го­сударство или частные работодатели. Неясно из положений Ди­рективы 80/987/ЕСС и то, каким образом должны формироваться гарантийные фонды для выплаты задолженности по заработной плате: с участием работодателя и государства или исключитель­но из взносов самих наемных работников. Положения Директивы 80/987/ЕСС в этом отношении допускают двоякое толкование. Кроме того, обязанность уплачивать взносы в гарантийный фонд является обременением для наемных работников, чьи предприятия задолженности по зарплате не имеют. Следовательно, Директива 80/987/ЕСС не обладает непосредственным действием и F следует ограничиться предъявлением иска о возмещении вреда.

Как было отмечено выше, Директива 80/987/ЕСС четко опреде­лила круг лиц, которым она предоставляет преимущества. Неяс­ным остался вопрос, кто является обязанным по данной Директиве. Итальянское государство само обязано было установить порядок формирования гарантийных фондов и назначить ответственных лиц. Ничего из этого сделано не было. Следовательно, Италия в лице своих компетентных органов очевидно и существенно на­рушила свои обязательства по реализации положений Директивы в национальном законодательстве. Существует причинно-следст­венная связь между неисполнением Италией своих обязанностей по реализации Директивы 80/987/ЕСС и возникновением ущерба наем­ному работнику F, которому не была выплачена задолженность по заработной плате.

Вывод: Директива 80/987/ЕСС не обладает непосредствен­ным действием и на нее нельзя сослаться в подтверждение своих исковых требований. Однако, наемному работнику F следует обра­титься в Суд ЕС с иском о возмещении ущерба. В соответствии с прецедентной практикой Суда ЕС его исковые требования долж­ны быть удовлетворены.

Решения

В тексте Лиссабонского договора решения (анг. decision,фр. de­cision) по своей юридической природе несколько отличаются от тех

решений, которые перечислялись в качестве правовых актов в ч. 4 ст. 249 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Слож­ности возникли вследствие того, что не все официальные языки ЕС различают тонкости в терминологии немецкого языка¹. Если пре­дыдущие редакции на немецком языке под Решением понимали «Entscheidung»,то есть в первую очередь решение Суда ЕС. То теперь в немецкой редакции под Решением понимается «Beschluss»,то есть акт административный, а не судебный. Неизменным осталась сфера действия Решения - оно, как и прежде, обязательно во всех своих ча­стях, но действует в отношении ограниченного круга лиц и в конкрет­ном случае. Адресатами Решений в большинстве случаев являются государства-члены ЕС, а в таких сферах деятельности, как обеспече­ние свободной конкуренции и контроль за субсидиями, также физи­ческие и юридические лиц.

Рекомендации и Заключения

Данные виды правовых актов носят рекомендательный характер и юридически необязательны. Рекомендации предлагают адресату определенную модель поведения. Заключения дают юридическую оценку ситуации или процессу внутри ЕС. Однако государства-чле­ны не могут просто игнорировать оба этих акта. Иногда ЕС жела­ет добиться определенных действий от своих членов, но выбирает наиболее мягкое средство, которое в максимальной степени щадит национальный суверенитет. Когда Рекомендации и Заключения не возымели действия, ЕС может прибегнуть к иным средствам. Нет необходимости навязывать государствам-членам свою волю, если они в добровольном порядке могут добиться желаемого результата. В любом случае государства члены обязаны в должной мере учиты­вать положения Рекомендаций и Заключений, исходя из принципа верности ЕС в соответствии с ч. 3 ст. 4 ДЕС.

Третичное право (акты sui generis)

К третичному праву ЕС относятся все акты, которые по той или иной причине нельзя отнести к первичному или вторичному праву ЕС. Это акты особого рода или «sui generis». В первую очередь это

¹Oppermann, Thomas. Europarecht: ein Studienbuch. / Thomas Oppermann. -

2. Auflage. - Munchen: Beck Verlag, 1999. - S. 218.

инструкции, распоряжения и руководства, издаваемые Комиссией для своих служащих и направленные на исполнение норм первич­ного и вторичного права ЕС.

Европейский Совет, Европарламент и Совет могут принимать программные положения, делать заявления, издавать коммюни­ке, относящиеся к актам особого рода. Вся совокупность правовых норм, регулирующих процессуальные вопросы деятельности Суда ЕС, включая регламент, тоже относится к актам sui generis.

Резюме

• Право ЕС делится на первичное, вторичное и право особого рода sui generis.

• К первичному праву ЕС относятся основные договоры ЕС и все, что с ними связано - протоколы, заявления, оговорки.

• Вторичное право ЕС составляют акты органов ЕС - Регламенты, Директивы, Решения, Рекомендации и Заключения, ст. 288 ДФЕС.

• Регламент по своей юридической природе это европейский закон;

• Директива это европейский рамочный закон, обязательный только в отношении достижения цели.

• Решение это европейский административный акт.

• Рекомендации и Заключения не являются юридически обяза­тельными актами. Рекомендации предлагают адресату определен­ную модель поведения. Заключения дают юридическую оценку си­туации или процессу внутри ЕС.

• К третичному праву ЕС относятся акты особого рода sui generis. Это акты органов ЕС, направленные на исполнение норм первично­го и вторичного права. Они, как правило, принимаются структурны­ми подразделениями органов ЕС и носят внутренний характер.

IV.