Оборонная политика

Амстердамская редакция Положений в некоторой своей час­ти устарела еще до того, как Договор вступил в силу. Однако благодаря ее рамочному характеру и универсализации внешней компетенции ЕС она не только не воспрепятствовала, но и подтолкнула последующее развитие событий.

1998 г. С нее оборонная политика Союза фактически и ведет свою историю.

До этого Великобритания всячески блокировала любые по­пытки франко-германского тандема подтолкнуть ЕС к созда­нию собственной военной машины. Лондон делал однозначную ставку на особые отношения с Вашингтоном и доминирование НАТО в Европе. Вскоре после прихода к власти правительства Тони Блэра, Великобритания решительно взяла курс на усиле­ние своего влияния в Союзе. Инструментом новой политики Лондона в его отношении стало форсированное обустройство отсутствовавшего ранее военного измерения его деятельно­сти — области, в которой страна обладала рядом очевидных преимуществ по сравнению со всеми остальными ее европей­скими партнерами.

В Сен-Мало лидеры Великобритании и Франции выступили с призывом оснастить ЕС всем необходимым для того, чтобы «он был в состоянии играть в полном объеме свою роль на ме­ждународной арене». Под всем необходимым имелись в виду собственные и достаточно мощные вооруженные силы, способ­ность быстро принимать решения об их использовании и го­товность применять их для урегулирования международных кризисов. Программа действий Европейского Союза, предло­женная в совместной декларации, не выходя за установленные Амстердамским договором правовые рамки, радикально меняла его ориентацию и устанавливала следующее. Для решения стоящих перед ним стратегических задач ЕС полагается на свои собственные силы и свой собственный институциональный ме­ханизм.

ведении Союзом самостоятельных военных действий в случаях, когда Альянс от таких действий воздерживается. Для этого ЕС обзаводится необходимыми структурами, аналитическими под­разделениями, средствами получения разведданных, органами стратегического планирования. ЕС получает доступ к самостоя­тельному использованию европейских вооруженных сил и средств, включенных в европейскую опору НАТО. В его распо­ряжение выделяются также не входящие в Альянс националь­ные и многонациональные силы. На укрепление военного по­тенциала Союза работает повышение конкурентоспособности европейской военной промышленности и военных НИОКР.

Англо-французская инициатива была активно поддержана остальными странами ЕС. К тому времени конвергенция при­нятых ими моделей военного строительства и отстаиваемых ими военно-политических приоритетов зашла сравнительно да­леко. Все крупные страны взяли курс на создание профессио­нальных армий. Они сократили свои вооруженные силы. Глав­ным требованием, предъявляемым к ним, стали мобильность и маневренность. Германия сняла большинство из введенных по­сле Второй мировой войны ограничений на использование сво­их вооруженных сил. Испания полностью освоилась в НАТО. Франция в основном вернулась в военные структуры Альянса, которые покинула во времена генерала де Голля.

После некоторых колебаний позитивную позицию в отно­шении планов ЕС заняли США и Североатлантический альянс. В решениях юбилейного Вашингтонского саммита НАТО 23— 24 апреля 1999 г. была выражена поддержка «решимости Евро­пейского Союза обладать способностью самостоятельных дей­ствий, предполагающей принятие решений и утверждение во­енных акций тогда, когда Альянс как таковой не задействован».

НАТО обязалась сформулировать механизмы взаимных кон­сультаций, взаимодействия и транспарентности с ЕС, а также предоставить силы и средства для проведения «европейских» операций.

Пока ЗЕС еще сохранял некоторую самостоятельность, ра­бота над формированием ОЕПБО велась параллельно в ЗЕС и ЕС. 10 мая 1999 г. Совет ЕС по согласованию с ЗЕС принял ре­шение о связанных процессах консультаций, совместных засе­даниях, гармонизации председательства, координации деятель­ности генеральных секретариатов. Структуры ЕС получили дос­туп к возможностям Военного штаба, Спутникового центра и Института исследований ЗЕС в области безопасности. Был на­лажен обмен информацией с Западноевропейской группой во­оружений.

Официальное оформление ОЕПБО закрепила сессия Евро­пейского совета в Кельне (ФРГ) в июне 1999 г. Саммит ушел от туманной формулировки «европейская идентичность в области обороны и безопасности», имевшей хождение в НАТО с 1994 г., и четко провозгласил ОЕПБО целью Европейского Союза.

Ими стали Комитет по политике и безопасности (КПБ), Во­енный комитет (ВК) и Военный штаб (ВШ) Европейского Союза. На КПБ возлагается ответственность за повседневную координацию ОЕПБО. Ему доверяется следить за развитием международной ситуации, способствовать выработке и осуще­ствлению ОВПБ. КПБ состоит из представителей стран-чле­нов, имеющих опыт деятельности в военной и политической области. ВК становится консультативным органом при КПБ. В него на постоянной основе входят начальники (их заместите­ли или представители) штабов родов войск государств-членов. Он готовит предложения и рекомендации для КПБ. Военному штабу фактически поручается роль секретариата структур ОЕПБО. Он обслуживает заседания министров, оказывает по­мощь КПБ и ВК, занимается рутинной работой по проведению

политики в области обороны и безопасности. В него частично вливается персонал ЗЕС. Для облегчения организационного и функционального включения ЗЕС в Европейский Союз Гене­ральный секретарь Союза — Высокий представитель по ОВПБ назначается также и Генеральным секретарем ЗЕС.

Дальнейшее оформление ОЕПБО получила на сессии Евро­пейского совета в Хельсинки (Финляндия) в декабре 1999 г. На ней были определены общие принципы и модальности подключения шестерки европейских стран — членов НАТО, не входивших в ЕС, к планированию и проведению операций Союза и утверждена перспективная программа военного строительства.

По итогам переговоров внутри НАТО и Европейского Сою­за в развитие принципов, утвержденных в Хельсинки, схема подключения европейских стран, не входящих в Союз, к пла­нированию и проведению его операций выглядит так.

Хельсинкский саммит наметил общие ориентиры «невоен­ного» строительства, необходимого для принятия Европейским Союзом срочных мер по предотвращению кризисов или их уре­гулированию без обращения к военной силе. К разряду таких мер относятся, в частности, развертывание в районе кризиса гражданской полиции, направление туда сотрудников право­применительных органов, подготовка местных административ­ных кадров и т. д. Они получили в дальнейшем необходимую конкретизацию и существенно расширили оперативные воз­можности ЕС. Так, осенью 2000 г. было принято решение о подготовке 5 тыс.

Наиболее важным решением, принятым в Хельсинки (и под­твержденным затем на сессии Европейского совета в Ницце), стало провозглашение «Главной программной цели» Союза о развертывании в течение нескольких лет своих собственных Сил быстрого реагирования. Их предназначение — проведение военных операций по разрешению международных кризисов. Первоначальная численность — порядка 60 тыс. человек (15 бригад). В перспективе — до 100 тыс. Эти силы должны быть укомплектованы всем необходимым в военном отношении. Они должны иметь свое командование (фактически три корпусных штаба или иные командные структуры), средства управления и разведки, тыловое обеспечение, службы боевой поддержки, авиационные и военно-морские компоненты. Формирование Сил быстрого реагирования осуществляется путем доброволь­ного выделения государствами-членами в их состав вооружен­ных сил и вооружений без утраты ими своей национальной при­надлежности. Предполагается, что государства-члены будут способны в течение 60 дней полностью развернуть войска в та­ких масштабах, а в пределах этого срока выделять по ходу дела более компактные части ускоренного реагирования, которые бы находились в высокой степени готовности. Развернутые таким образом войска, по крайней мере, на протяжении года обеспе­чиваются всем необходимым для поддержания их боеготовно­сти. Для их своевременной замены создается совместный резерв воинских и вспомогательных частей.

Начиная с сессии Европейского совета в Санта-Мария-да- Фейра (Португалия) в июне 2000 г., ЕС приступил к подготовке детальных позиций по всем вопросам практического взаимо­действия с НАТО, без которого европейские силы не могли бы

состояться, и запуску последующих переговоров. Принятые на ней решения касались работы четырех специализированных групп при лидирующей роли КПБ по подготовке комплекса до­говоров и соглашений между ЕС и Альянсом. Группа по согла­шению о безопасности занялась вопросами обмена информа­цией, ее защиты и доступа в органы планирования НАТО. Группа военного потенциала — корреляцией воинских частей и вооружений, выделяемых в состав НАТО и Европейского Сою­за, и мер контроля. Группа по доступу Союза к ресурсам и воз­можностям НАТО приступила к детализации вашингтонских договоренностей на этот счет, прописанных в документах Ва­шингтонского саммита Альянса. Еще одна группа работала над формированием механизмов постоянной связи между ЕС и НАТО при обычных обстоятельствах и в условиях кризиса.

Первые итоги становления ОЕПБО в рамках ОВПБ подвела сессия Европейского совета в Ницце в декабре 2000 г. Она под­держала внесение изменений в Положения об ОВПБ, направ­ленные на дальнейшую универсализацию компетенции ЕС во внешней сфере и придание осуществлению внешней политики и политики в области обороны и безопасности максимальной гибкости. Кроме того, она утвердила целый ряд приложений к Ниццскому договору, регламентирующих различные аспекты оборонной политики Союза. По итогам ноябрьской Конферен­ции по обязательствам, на которой правительства государств- членов объявили, какие воинские контингенты они обязуются выделить в состав Сил быстрого реагирования, были приняты Декларация об обязательствах предоставления вооруженных сил и документ о механизмах проверок в процессе достижения Главной программной цели, а также приложения об усилении потенциала ЕС, используемого для решения гражданских про­блем урегулирования кризисных ситуаций, о КПБ, ВК, ВШ, связях между странами ЕС и членами НАТО, не входящими в Союз, и о постоянном режиме консультаций между ЕС и НАТО. В нем, в частности, предусматривалось, что в заседани­ях Совета по общим вопросам, особенно в случае присутствия министров обороны, принимает участие Генеральный секре­тарь НАТО, а в заседаниях ВК — председатель Военного коми­тета НАТО и Заместитель верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Под­робно излагался порядок поддержания регулярных контактов между КПБ и Североатлантическим советом НАТО (на уровне

постоянных представителей), двумя генеральными секретаря­ми, двумя военными комитетами и двумя военными штабами. Кроме того, в приложении к нему оговаривались условия дос­тупа ЕС к системам планирования НАТО, другим ресурсам и командным структурам Альянса.

Ниццский саммит затвердил институциональную и органи­зационную структуры ОЕПБО в рамках ОВПБ, задал траекто­рию ее развития на последующий период. В приложениях к До­говору он фактически подтвердил основные приоритеты уско­ренного обустройства ОЕПБО. Институты Европейского Союза и государства-члены обязывались в возможно более короткие сроки обеспечить подведение под ОЕПБО материальной базы, отладить механизмы ее осуществления, подключить к их функ­ционированию другие европейские страны, установить необхо­димое взаимодействие с НАТО, облечь его в надлежащую дого­ворную форму.

В первоочередном порядке Брюссель занялся реализацией Европейского плана действий по наделению ЕС военными возможностями. После стартовой серии конференций по вы­делению национальных сил и средств и обобщению получен­ных результатов он сосредоточил свои усилия на придании национальным вкладам комплексного, целостного и стандар­тизированного характера, адаптации первоначальных заявок к требованиям, постоянно уточняющимся органами Союза. В этих целях под эгидой КПБ и ВК было создано почти два десятка специализированных рабочих групп. Они подготовили предложения, альтернативы и варианты восполнения пробелов в комплектовании сил быстрого реагирования и их обеспече­нии. ЕС и государства-члены выбрали устроившие их решения и приступили к конкретизации и оформлению своих взаим­ных обязательств в рамках главной программной цели. Были акже предусмотрены возможности совместной подготовки во­инских контингентов, выделяемых в состав Сил быстрого реа­гирования. ОЕПБО пополнилась Средиземноморским измере­нием.

С середины 2002 г. ЕС сосредоточился на опережающем формировании в составе Сил быстрого реагирования подразде­лений ускоренного развертывания. Их предназначение, по за­мыслу Брюсселя, — служить инструментом предотвращения и урегулирования международных кризисов, спасения населения и проведения гуманитарных акций в срок от пяти до 30 дней

с момента принятия соответствующего политического решения и, если потребуется, даже несколько скорее.

Кроме того, ЕС дополнил главную программную роль зада­чами координации усилий в производстве вооружений. В соот­ветствующих ориентациях председательства и заключениях Со­вета ЕС указывалось, что государства-члены должны стремить­ся избегать дублирования и сотрудничать в данной сфере, следуя принципам добровольности и транспарентности. К ме­ханизмам сотрудничества, и прежде всего их информационным составляющим, подключились национальные директора по вооружениям и частный бизнес.

Регулярными сделались заседания министров обороны стран ЕС и их встречи с коллегами из стран-кандидатов на вступле­ние и стран — членов НАТО, не входящих в интеграционные объединения. 13 мая 2002 г. Совет ЕС утвердил решение о про­цедурах консультаций и сотрудничества в кризисном регулиро­вании с Канадой, Россией и Украиной. Процедуры распростра­няются на консультации и сотрудничество в докризисной фазе и непосредственно в период кризисов. Ими покрывается до- операционная и собственно операционная фаза взаимодейст­вия и участие партнеров по операции в Комитете стран, пре­доставляющих свои национальные контингенты в состав сил по ее проведению.

17 июня 2002 г. Совет ЕС утвердил Общее положение о фи­нансировании операций с военными или оборонными состав­ляющими. В соответствии с ними все расходы по проведению операций делятся на две группы. В первую попадают общие расходы, они оплачиваются из бюджета операций. Ко второй отнесены индивидуальные расходы, они возлагаются на участ­вующие в операции государства.

Однако, несмотря на интенсивное военное строительство, ЕС гораздо раньше оказался готовым к проведению небольших гражданских и военно-гражданских операций. Это было кон­статировано в документах Конференции министров иностран­ных дел государств-членов по гражданским возможностям кри­зисного регулирования и принятой на их основе Декларации Совета ЕС от 19 ноября 2002 г. В них отмечалось: страны ЕС с опережением графика выполнили и перевыполнили целевые установки Европейского совета по выделению в распоряжение интеграционного объединения гражданских контингентов, не­обходимых для ведения Союзом широкого спектра граждан­

ских миротворческих операций. У ЕС имеются достаточные си­лы и средства для поддержания порядка в зоне проведения гра­жданских операций, обеспечения господства права, защиты гражданского населения, обеспечения гражданского правления. Среди новых задач, требующих первоочередного решения, на­зывались улучшение координации между ОЕПБО и внешними действиями ЕС, гражданским и военным инструментарием, различными составляющими гражданской операции и обеспе­чение единой системы соподчинения всех звеньев командова­ния миссиями. С учетом этого ЕС форсировал работу над Пла­ном действий по усилению гражданско-военной организации, которая была завершена к концу следующего года.

В последующий период ЕС подготовил и провел целую се­рию гражданских и военно-гражданских операций. Каждая из них дала ему важный практический опыт. Первой стала поли­цейская миссия в Боснии и Герцеговине (БиГ). ЕС приступил к ней с 1 января 2003 г. Переход ответственности за операцию от ООН к ЕС был оформлен резолюцией Совета Безопасно­сти. В состав миссии вошло всего 500 полицейских. Под эги­дой ЕС в миссии приняли участие посланцы 33 стран. В ее состав вошли контингенты 18 государств, не являющихся чле­нами Союза. С ними были заключены соглашения об участии в данной конкретной операции на основании ст. 24 Договора о ЕС.

Вскоре ЕС взял под свою эгиду международную военную операцию в Македонии, санкционированную резолюцией № 1371 СБ ООН. Ранее она осуществлялась силами НАТО. Операция «Конкордия» была оформлена решением Совета ЕС о совместных действиях от 27 января 2003 г. Ее специфи­ка состояла в том, что она базировалась на договоренности с НАТО и проводилась с использованием ресурсов и возможно­стей Альянса. Система соглашений с НАТО заработала на практике. Брюссель заключил соглашения с НАТО о гаранти­рованном доступе к планированию, о возможности использо­вания заранее определенных совместных сил и средств, вари­антах европейских структур командирования в рамках НАТО, о защите информации. По выполнении военной операции ЕС развернул в Македонии операцию «Проксима». Вслед за полицейской миссией в БиГ и военной операцией «Конкор­дия» в Македонии, ЕС по поручению ООН приступил к про­

ведению операции «Артемис» в Демократической Республике Конго.

На саммите НАТО в Стамбуле в июне 2004 г. ЕС получил добро на то, чтобы возглавить международные силы в БиГ и за­менить СФОР в этом качестве. О своей готовности взять на се­бя ответственность за международное военное присутствие в БиГ Совет ЕС официально заявил уже 24 февраля 2003 г.

К лету 2004 г. Брюссель подготовил также все необходимое для развертывания качественно новой миссии «Правовое госу­дарство» в Грузии, новой такого рода операции ЕС в рамках ОЕПБО.

Таким образом, в 2004 г. значительная часть первоначаль­ных целей, поставленных ЕС на момент провозглашения и за­пуска ОЕПБО, была достигнута. Соглашения с НАТО заключе­ны. Сотрудничество с европейскими странами, не входящими в интеграционное объединение, и третьими международными ор­ганизациями налажено. У Союза появились достаточные силы и другие материальные возможности для проведения в авто­номном режиме ограниченных гражданских и военных опера­ций по поддержанию и установлению мира. Он приступил к их практическому осуществлению, частично принимая эстафету от ООН и НАТО, частично вытесняя их. Накапливая опыт подго­товки и проведения таких операций, Союз использовал его для совершенствования своих гражданских и военных миротворче­ских возможностей. Одновременно он продолжал наращивать уже более комплексно и скоординированно свой военно-граж­данский потенциал превентивных действий и кризисного регу­лирования.

Достигнутые успехи во многом объяснялись тем, насколько активно и слаженно заработал постоянно достраиваемый новы­ми компонентами институциональный и организационный ме­ханизм ОЕПБО. С марта 2000 г. вертикаль политического мо­ниторинга, подготовки, согласования и принятия решений в области ОЕПБО была выстроена. Связка ВШ—ВК—КПБ под руководством Высокого представителя заработала в исключи­тельно интенсивном ключе. Вскоре она смогла опереться на широкий спектр вспомогательных органов. Растущий вклад в работу стала вносить Европейская комиссия. Ежемесячно у Высокого представителя накапливалось достаточно серьезной информации о прогрессе в реализации ОЕПБО для доклада ка­ждому регулярному заседанию Совета ЕС по общим делам и

внешним сношениям. В зависимости от важности вопроса Со­вет либо утверждал резолюции, решения об общих позициях и совместных действиях, заключения и совместные декларации, либо принимал к сведению решения и документы, согласован­ные КПБ. Кроме того, он придавал нормативную силу в каче­стве внутренних актов ЕС решениям специализированных засе­даний отраслевых министров государств-членов. Массив поли- тико-правовых актов ЕС в области ОЕПБО пополнялся также заключениями председательства. Не реже чем раз в полгода Ев­ропейский совет подводил итог проделанной работе по всем направлениям реализации ОЕПБО. Он дополнял, конкретизи­ровал и уточнял планы военно-гражданского строительства, связанного с задачами ОЕПБО, актуализировал принципы и ориентиры ее осуществления, обычно в форме поручений но­вому председательству Европейского Союза и Высокому пред­ставителю.

С 2003 г. ЕС взял курс на то, чтобы придать своей деятель­ности в рамках ОЕПБО максимально широкий охват. Сессия Европейского совета 19—20 июня 2003 г. в Салониках (Греция) утвердила первый из серии ежегодных докладов о реализации Программы ЕС по предотвращению конфликтов, сопровож­дающихся применением силы. Она дополнила ОЕПБО такими направлениями деятельности, как борьба с терроризмом и пре­дотвращение и пресеч’ение распространения оружия массового поражения (ОМП), включая средства доставки ОМП. Кроме того, следуя логике развития складывающегося военно-про­мышленного комплекса интеграционного объединения, заинте­ресованного в формировании полновесного оборонного союза, она поручила компетентным институтам и органам Союза при­ступить к формированию общего рынка вооружений и создать в этих целях в течение 2004 г. межправительственное агентство по развитию оборонных возможностей, исследованиям, закуп­кам и производству вооружений.

Посчитав, что главная программная цель в основном выпол­нена, Европейский совет утвердил новую Глобальную цель во­енного строительства на период до 2010 г. Он оценил прогресс в наращивании военных возможностей ЕС как достаточно ве­сомый. Особое удовлетворение он выразил возросшими воз­можностями ЕС осуществлять военные операции б’.строго раз­вертывания, отвечающие потребностям кризисного регулирова­ния. В этом контексте Европейский совет принял специальный

План действий по гражданскому управлению кризисами. Им была поддержана работа по определению модальностей выделе­ния военных контингентов, которые ЕС мог бы предоставлять ООН в случае принятия Советом Безопасности решений о про­ведении соответствующих операций. Ему удалось договориться и относительно решения о совместных действиях по созданию Европейского агентства вооружений.

В декабре 2003 г. Европейский совет принял комплекс ре­шений о создании гражданско-военной ячейки в генштабе ЕС, небольшой ячейки ЕС в штабе НАТО и центра управления опе­рациями, а также об установлении связей между генштабом ЕС и НАТО. X. Солана получил добро на реализацию мер, предло­женных им в докладе «Европейская оборона: консультации ме­жду НАТО и ЕС, планирование и операции».

Спустя полгода, на сессии в Брюсселе 17—18 июля 2004 г. Европейский совет потребовал, чтобы эти меры были претворе­ны в жизнь в возможно более короткие сроки. Он призвал госу­дарства-члены выделить необходимые для этого ресурсы в при­оритетном порядке. Европейский совет вновь подтвердил, что центр управления операциями будет иметь мобильный харак­тер. Он не станет постоянно действующим штабом. При прове­дении небольших отдельных автономных военных операций ЕС по-прежнему собирается опираться на национальные штабы за­действованных в них стран. Решения о развертывании коллек­тивного центра будут приниматься в каждом конкретном случае по предложению ВК только тогда, когда это будет вызвано по­требностями слаженного гражданско-военного ответа и ни один национальный генштаб не будет назначен на эту роль. Но сред­ства для развертывания центра управления любыми операция­ми, отнесенными к компетенции ЕС, масштаба операции «Ар- темис» должны быть предоставлены Союзу не позднее I января 2006 г. Кроме того, Европейский совет зарезервировал за собой право наделить эвентуальную мобильную штабную единицу до­полнительными полномочиями или пересмотреть ее природу в свете накопленного опыта. Он также обратил внимание на не­обходимость четкой координации между всеми органами и структурами, создаваемыми в рамках ОЕПБО.

Таким образом, за период, прошедший от Сен-Мало, госу­дарства-члены, не расставаясь с суверенными полномочиями по проведению внешней политики и оборонному строительст­ву, наделили Европейский Союз всеми возможностями и пол­

номочиями, которыми обладают в данной области государст­венные образования. Институты ЕС включили в сферу его дея­тельности практически все приоритеты внешней политики, политики обороны и безопасности входящих в него стран.

21.5.