Внешнее измерение социальной политики Европейского Союза и проблема расширения
В последние годы все большее значение приобретает так называемое «внешнее измерение» социальной политики. Впервые этот термин был озвучен и обоснован в Программе социальных действий 1998—2000 гг.
Предпосылки к выделению внешнего измерения как особого аспекта социальной деятельности были связаны в основном с двумя моментами: деятельностью ТНК, имевших отделения не только в государствах — членах ЕС, нои вне рамок Европейского Союза, а также процессом расширения. И если регулирование социальных проблем в ТНК и так называемых европейских компаниях осуществлялось в соответствии с нормами и правилами ЕС, в рамках политики социального партнерства и с использованием регламентированных форм социального диалога, то пополнение Союза новыми членами за счет восточно-европейских стран-кандидатов осложнило ситуацию. Встал вопрос о степени применимости европейских социальных критериев и инструментария социальной политики на новых территориях, о помощи этим странам в реформировании их социальных инфраструктур. Ведь в плане сбалансирования макроэкономической стратегии возникает проблема пересмотра политики вновь присоединившихся стран в области занятости, гармонизации законодательства, развития адекватных систем социальной защиты. Наконец, нельзя не задуматься о социальной цене, которую должны заплатить обе стороны за налаживание продуктивного сотрудничества и создание расширенной зоны социальной стабильности. Подтягивание восточно-европейских стран до стандартов ЕС чревато перераспределением его бюджета в пользу новичков. А против этого решительно выступают дотационные страны и регионы ЕС, которые получали регулярную финансовую подпитку от Сообщества. Пока вопрос о финансировании социальной политики в расширенном Союзе остается открытым.
Появление в рамках Союза разноуровневых партнеров порождает серьезные проблемы. Ведь стабильность, свойственная Сообществу в целом, рискует оказаться под угрозой в связи с глубиной пропасти, разделяющей государства-члены и присоединившиеся к ним страны Центральной и Восточной Европы.
Разница в уровнях жизни неминуемо вызовет волну миграции в процветающие государства Евросоюза, потребует дополнительных затрат на социальное обеспечение, увеличение налогов на социальные нужды. Возможна реанимация рефлексов агрессивности и враждебности, национализма, ксенофобии, которые до сих пор окончательно не преодолены в ЕС.Однако, судя по опросам, большинство граждан ЕС выражают поддержку курсу руководства на расширение Союза. Почти четверть рассматривает это как моральный долг в духе «международной солидарности и социального сплочения». Здесь, видимо, играет роль позиция официальных кругов ЕС, заявивших, что углубление интеграции, решение социальных проблем госу
дарств-членов имеют приоритет перед расширением Сообщества и что интересы его граждан не должны быть ущемлены ради скорейшего выравнивания показателей стран-кандидатов. Удастся ли руководству Европейского Союза преодолеть «евроскептицизм» и сохранить поддержку населения, без опоры на которую сложно рассчитывать на успех своей политики, покажет время.
Непременным условием вступления в ЕС является соответствие Маастрихтским и Копенгагенским критериям, и в первую очередь принятие и адаптация acquis communautaire. Это — изложенные на более чем 100 страницах правила и стандарты, покрывающие самые разные сферы: от ядерной безопасности до статистики.
Дело усложняется тем, что душевой валовой национальный продукт вновь присоединившихся стран едва достигает трети европейского уровня. Поэтому ЕС выработал специальную предприсоединительную стратегию, которая нацелена на стимулирование и поддержку экономических, социальных и институциональных реформ. Те изменения и дополнения, которые были внесены в Договор о ЕС в Ницце, говорят о том, что Евросоюз твердо намерен действовать в этом направлении. Выработка в 2002 г. Конвенции о будущем ЕС, решение о принятии в Сообщество 10 новых членов (договоры с ними подписаны в Афинах в апреле 2003 г.), одобрение саммитом в Казерте (Италия, декабрь 2003 г.) мер, содействующих процессу расширения и методов по их претворению в жизнь, свидетельствуют о курсе руководящих институтов ЕС на расширение зоны действия разных направлений своей политики, в том числе и социальной.
Руководство ЕС считает, и вполне справедливо, что расширение касается не только Сообщества (это вызов для всего континента), и надеется на позитивный эффект этого процесса для третьих стран, особенно для непосредственных соседей и, конечно, для России.
Среди выгодных для России моментов называются: расширение торговли, единый тариф, единые правила, стандарты и административные процедуры. Безусловно, наряду с этим возникает целый ряд моментов, которые выгодными для нас назвать нельзя и которые порождают целый ряд проблем, требующих обсуждения и решения. Это касается, в частности, вступления России в ВТО, проблемы Калининградской области, свободного движения рабочей силы и ряда других.
Взаимоотношения ЕС и России регулируются Соглашением о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. Согласно ст. 1 СПС одной из целей партнерства является развитие разнообразных форм сотрудничества, в том числе в социальной сфере, на принципах взаимной выгоды, взаимной ответственности и взаимной поддержки. Статья 23 СПС устанавливает, что российские граждане, работающие на законных основаниях в странах ЕС, и граждане этих стран, работающие на законных основаниях в России, не должны подвергаться дискриминации в том, что касается условий труда, вознаграждения или увольнения по сравнению с собственными гражданами. Статья 24 предусматривает заключение специальных соглашений с целью координации систем социального страхования для категории граждан России и стран ЕС, упомянутой в ст. 23. Общие рамки сотрудничества России и ЕС в социальной области определены в ст. 74. В ней выделены три направления взаимодействия: совершенствование уровней охраны здоровья и безопасности работников; вопросы трудоустройства; социальная защита населения, включая вопросы планирования реформ социальной защиты населения. Предусмотрено, что ЕС окажет техническое содействие России в следующих областях: оптимизация рынка труда; модернизация систем трудоустройства, в том числе на местах; осуществление программ структурной перестройки и «гибкого» трудоустройства, включая вопросы стимулирования индивидуальной трудовой деятельности и предпринимательства; развитие и реформа институтов социального страхования; взаимодействие с неправительственными организациями, предоставляющими социальные услуги.
Кроме того, специфические вопросы сотрудничества в социальной области нашли отражение в ст. 60 (защита прав потребителей), ст. 63 (образование и профессиональная подготовка), ст. 69 (окружающая среда) и ряде других. Подписание СПС создало правовую базу для развития сотрудничества в социальной сфере. Фактически такое сотрудничество началось еще до вступления его в силу с 1991 г., когда начала работать программа технического содействия «Тасис». Одним из приоритетов деятельности «Тасис» в настоящее время признана поддержка мер по решению социальных вопросов переходного периода, содействие более эффективному использованию людских ресурсов и совершенствованию системы социальной защиты населения. За 1991—1999 гг. на эти цели выделены 297 млн. евро, или 19% средств, израсходованных по программам «Тасис» для России.
С 2002 г. расширены полномочия Представительства Комиссии ЕС в России по управлению проектами «Тасис». Соответственно увеличен штат сотрудников (до 60 чел.). На период 2000— 2006 гг. предполагается истратить на Россию 1,5 млрд евро.
В целом взаимодействие ЕС и России в социальной области значительно отстает от других направлений сотрудничества в рамках СПС. Поэтому в перспективе предстоит серьезная работа по реализации возможностей, заложенных в СПС, а также во встречных стратегиях партнерства, принятых сторонами в 1999 г. Значение сотрудничества в социальной области возрастает в связи с тем, что Россия и ЕС приступили к разработке концепции создания общеевропейского экономического пространства, реализовать которую можно только при условии существенного сокращения разрыва между показателями их социального развития.
В соответствии со ст. 199 Конституции: «Деятельность Союза на международной арене опирается на принципы, которые провозглашены при его создании, развитии и расширении и которые он стремится продвигать в остальном мире: демократия, правовое государство, универсальность и неделимость прав человека и демократических свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности и уважение международного права в соответствии с принципами Хартии ООН».