<<
>>

2.1. Особенности контроля в механизме имплементации европейского права

Контроль, как гарантия соблюдения норм права, хорошо известен международному праву. В теории международного права под контролем понимается важнейшее средство обеспечения исполнения норм права, направленное на установление фактического положения, и его оценка с точки зрения соответствия определенным правовым нормам104.

Существуют и другие определения контроля. Например, Лукашук И.И. определяет контроль, как процесс обработки информации, призванной определить соответствие поведения субъектов нормам международного права105. Так или иначе, исследователи признают, что существует некая связь между развитием и совершенствованием контрольных механизмов и эффективностью функционирования норм международного права. В различных международных актах, в работах юристов и выступлениях политических деятелей не раз подчеркивалось, что действенный контроль в международном праве - важнейший залог устойчивости всякой договоренности, фактор укрепления международного права, а, следовательно, и его эффективности. Так, по мнению Л.Х Мингазова, «эффективный контроль повышает уверенность субъектов договора в том, что его положения соблюдаются добросовестно другими его участниками. Без такой уверенности трудно рассчитывать на устойчивость и долговечность договора. Действенный контроль - важнейший залог устойчивости всякой договоренности, а следовательно, и эффективности»106. Того же мнения придерживается P.M. Валеев подчеркивая, что международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к достижению которых стремятся субъекты международного права107. В чем заключается сущность международной контрольной деятельности? По своему содержанию контрольная деятельность состоит в установлении соответствия деятельности государств принятым обязательствам с целью обеспечения их соблюдения. Это основной сущностный признак контроля, поскольку, как правило, весь процесс контрольной деятельности ограничивается именно этим. Применение же средств регулирования или корректирования нарушенного состояния чаще всего является прерогативой субъектов международного права, а не контрольных органов. Иное означало бы нарушение суверенных прав государств. Цель контрольного механизма состоит не в принуждении или применении санкций к государствам, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений конвенций'26.

Безусловно, контроль является одним из средств, обеспечивающих имплементацию норм европейского права, так как, благодаря осуществляемым функциям108, контроль способен стимулировать точное выполнение государствами своих обязательств.

Эффективная контрольная деятельность всегда носит правомерный характер, то есть её объем, формы, методы и сферы исчерпывающим образом регламентированы в соответствующем международном договоре. Правовую основу контроля в европейском праве образует первичное и вторичное право ЕС. Так, Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (далее - Еврокомиссия) ряду наднациональных органов и институтов ЕС переданы контрольные полномочия в определенной сфере. Многосубъктность следует рассматривать как одну из особенностей европейского контроля.

В качестве одного из важнейших органов ЕС по осуществлению контрольной деятельности принято рассматривать Европейскую Комиссию.

В целом, её контрольные полномочия направлены на контроль за соблюдением всех договорных обязательств всеми субъектами европейского права.

Контрольные полномочия Комиссии ЕС Одной из основных функций Еврокомиссии является обеспечение выполнения права ЕС. Как гласит ст. 211 ДЕС (бывшая 155), задача Комиссии - обеспечивать применение данного Договора и положений, принимаемых институтами на его основе. Эта задача серьезно осознается самой Комиссией. По выражению комиссара ЕС по вопросам расширения Союза Понтера Ферхойгена, - «одной из важнейших задач Комиссии является контроль над исполнением договоров. Мы постоянно следим за соблюдением европейских договоров и их положений и в странах-членах ЕС, и если государство-член ЕС нарушает договор, то мы принимаем меры, не испытывая страха ни перед друзьями, ни перед недругами»109.

Несмотря на то, что об этом прямо не говорится в статье 211 ДЕС, на практике, контроль Комиссией осуществляется также над всеми остальными учредительными договорами, а также международными соглашениями, заключенными ЕС. О контроле над применением права ЕС Комиссия готовит ежегодный доклад.

Следует заметить, что контрольные полномочия Еврокомиссии обширны, но не безграничны. Они не должны выходить за рамки установленные учредительными договорами и не должны пересекаться с соответствующими полномочиями других наднациональных органов.

Исходя из соответствующих положений договоров, можно выделить два этапа осуществления контроля за соблюдением права ЕС: административный и судебный. Цель административного этапа, в котором Комиссия играет главенствующую роль, заключается в том, чтобы дать возможность государству-члену исправить допущенное нарушение без вмешательства Суда ЕС. Комиссия обязана, во-первых, дать государству-члену возможность предоставить свои соображения или дополнительные факты по данному вопросу, во-вторых, установить период, в течение которого государству- члену разрешается исправить допущенное нарушение. Как показала практика, данный этап оказывается весьма полезным, т.к. значительная часть нарушений совершается вследствие недостаточного понимания государством своих договорных обязательств или неверной интерпретации ими норм права ЕС110. Административный этап позволяет устранить большую часть таких ошибок без применения судебной процедуры, которая воспринимается всеми задействованными сторонами как весьма сильное средство в сфере надзора111.

По мнению X. Аудрайша, административный этап может быть, в свою очередь, подразделен на три стадии: 1.

выявление нарушений и предварительное расследование; 2.

примирительная стадия, заканчивающаяся формальным началом процедуры о нарушении права ЕС; 3.

заключительная стадия, состоящая в вынесении мотивированного заключения112.

Стадия выявления нарушений и предварительного расследования переходит в стадию примирения после направления Комиссией письма с просьбой к государству-члену, допустившему, по мнению Еврокомиссии, нарушение, представить свои соображения по данному вопросу (ст. 226 ДЕС). Подобная просьба означает формальное начало процедуры, связанной с устранением нарушения права ЕС. Обычно такое письмо содержит данные о том, какие действия государства-члена повлекли нарушение права ЕС, какие именно нормы права ЕС оказались нарушенными, а также устанавливает срок, в течение которого государство должно представить свой ответ. В случае отсутствия ответа со стороны такого государства, Комиссия принимает мотивированное заключение. В такое заключение включаются все факты и обстоятельства спора, аргументы сторон, а также дается как можно более полная юридическая квалификация нарушения с тем, чтобы такое заключение стало бы основой для обращения в Суд ЕС. Обязательно в своем заключении Комиссия указывает мотивы своих действий в отношении государства-нарушителя права ЕС, а также называет возможные пути и сроки для устранения государством допущенных нарушений.

На этом заканчивается административный этап процедуры устранения нарушения договорных обязательств государством-членом. Следующий судебный этап начинается в том случае, если государство и после мотивированного заключения не торопится устранять нарушение. В этом случае Еврокомиссия может передать дело на рассмотрение в Суд ЕС.

Согласно официальной информации Комиссии, ежемесячно публикуемой в Бюллетене ЕС, за май 2004 года113 ею при осуществлении контроля за соблюдением европейского права было вынесено одно аргументированное письмо с официальным предупреждением в адрес Бельгии (нарушение свободы обеспечения услуг) и семь раз материалы дела были направлены в Суд ЕС, в частности, в отношении Люксембурга (2 раза), Франции (2 раза) и по одному разу в отношении Великобритании, Ирландии, Греции.

Контроль со стороны Еврокомиссии осуществляется в различных сферах европейской интеграции. Российскими исследователями предлагается систематизировать виды контроля Комиссии следующим образом: 1.

контроль за соблюдением договоров при рассмотрении исков; 2.

контроль за деятельностью служб; 3.

контроль за жалобами против других органов; 4.

контроль проверки законности получения государствами-членами

субсидий; 5.

контроль за соблюдением запретов на определенные соглашения; 6.

контроль за соблюдением условий конкуренции; 7.

контроль за осуществлением превентивных мер против демпинга в третьих странах114.

Для осуществления контрольной функции Еврокомиссия наделяется рядом полномочий. Во-первых, задача по выявлению нарушений предполагает наличие у Еврокомиссии широких возможностей для сбора информации. Так, согласно ст. 284 (бывшая ст. 213) ДЕС, Комиссия имеет право собирать любую информацию и проводить любую необходимую проверку. Данное полномочие было конкретизировано многочисленными регламентами, решениями и директивами Совета ЕС. Так, ряд правовых актов ЕС предоставляет Еврокомиссии право на проведение или на участие в расследованиях и проверках на местах с помощью сотрудников, специально уполномоченных для этих целей, наложение штрафов и прочее. Например, Директива 17 Совета115 (действовавшая до 2004 г. вплоть до её замены на новый правовой акт. Прим. - A. J1.) определяет не только процедуру подачи заявки на льготы и процедуры отклонения, но также дает Комиссии право на наложение штрафов и проведение расследований в делах, касающихся конкуренции116. По статье 11 Директивы 17 Комиссия может запросить информацию у компаний и предприятий. При отклонении запроса Комиссия может принять решение потребовать информацию. Согласно статьи 15, Комиссия имеет право наложить штраф в случае непредставления информации или предоставления неверной информации умышленно или неумышленно. Согласно, статьи 14(1), Комиссия может направить своих представителей для изучения отчетности и деловых бумаг, снятия копий, получения объяснений на месте и для осмотра помещений, но предприятие не обязано подчиняться этим действиям. Если запрос, сделанный согласно статьи 14(1), оказался недостаточным, Комиссия может продолжить процедуру проверки согласно положений статьи 14(3) и провести расследование на предприятии. На этот раз предприятие обязано подчиниться. Комиссия не обязана предпринимать предварительную процедуру по статье 14(1) Директивы. Она может перейти непосредственно к действиям по статье 14(3) без предупреждения компании и прибыть на предприятие без объявления117.

Во-вторых, помимо сведений, которые предоставляются Комиссии в обязательном порядке или собираются ею самой, весьма важным источником информации для Еврокомиссии о нарушении права ЕС являются жалобы и заявления государств, частных лиц, объединений предпринимателей, запросы депутатов Европарламента, а также петиции Европарламента. Подача жалобы обязывает Комиссию осуществить предварительное расследование факта нарушения права ЕС.

По подсчетам западных исследователей, из общего количества жалоб, поступающих ежегодно в Комиссию, около 85 % поступают от предприятий, 5

% - от частных лиц, 5% - от Европарламента и 5 % - от государств-членов. Еврокомиссия тщательно учитывает информацию такого рода, независимо от ее источника. Каждая жалоба заносится в специальный реестр жалоб, который ведет генеральный секретарь, и если только жалоба хотя бы

I

минимально обоснована, то проводится комплексное расследование .

Обращает на себя внимание оригинальная процедура ст. 227 Договора 6

учреждении Европейского Сообщества (ДЕС), согласно которой любое государство-член, по мнению которого другое государство-член уклоняется от выполнения обязательств, взятых на себя согласно указанному договору, вправе обратиться с иском в Суд ЕС. Правда, этому должно предшествовать обращение в Европейскую Комиссию, которая должна предпринять действия согласно ст. 226 ДЕС. Наличие процедуры ст. 227 ДЕС говорит о стремлении разработчиков повысить взаимную ответственность государств-членов за полную и своевременную имплементацию норм европейского права.

Еврокомиссия осуществляет свои контрольные полномочия на основе принципа транспарентности (открытости, прозрачности), что, впрочем, лежит в основе деятельности практически каждого органа ЕС.

Контрольные полномочия иных органов ЕС. Контроль над исполнением европейского права осуществляется не только со стороны Комиссии, но и других наднациональных органов. В их числе Совет ЕС, Палата аудиторов, Европарламент, Омбудсмен. Особое место занимает контроль со стороны Суда ЕС.

Что касается контроля со стороны Суда ЕС, то о его деятельности следует поговорить в рамках отдельного параграфа. Здесь же отметим, что Суд ЕС стоит на страже единообразного применения государствами-членами права ЕС, а также основополагающих принципов данного права. В частности, Суд ЕС не должен допускать принятия актов или совершения каких-либо действий на уровне ЕС, которые идут вразрез с основополагающими принципами права ЕС, в том числе в области защиты прав и свобод субъектов права ЕС. Это можно заключить исходя из анализа норм, касающихся статуса Суда ЕС в европейской интеграции (см., напр, ст. 230 ДЕС). Отметим лишь в качестве примера, что одним из средств осуществления Судом ЕС контрольной функции является заложенная в ст. 228 ДЕС процедура принуждения государств-членов к исполнению своих обязательств по Договору. Данная процедура, показывающая весьма высокую эффективность, применяется лишь в случае, если не результативен административный этап контроля, осуществляемый Комиссией. Даже если процедура судебного преследования начата официально, до конца она доводится достаточно редко. Весьма эффективными в этом отношении оказываются переговоры, которые проводятся в обязательном порядке между Еврокомиссисй и заинтересованным государством. Часто уже только на судебном этапе процедуры представители ведомств государства соглашаются с точкой зрения Еврокомиссии, после чего судебное разбирательство прекращается без вынесения решения (так, за 1994 г. 65 дел о нарушении права ЕС было прекращено на стадии рассмотрения в Суде ЕС)118.

Совет ЕС. Контроль со стороны Совета ЕС (далее - Совет) имеет ярко выраженный политический характер. Совет осуществляет контроль за деятельностью Комиссии, проверяя выполнение ею нормативно-правовых актов сообщества. Кроме того, Совет совместно с Европарламентом правомочен создавать комитеты или комиссии для содействия координации политики государств-членов, в частности, путем наблюдения за состоянием и политикой занятости государств-членов.

Совет выполняет важную роль в осуществлении контроля за осуществлением внешней политики и политики безопасности ЕС. Именно он определяет принципы и основные ориентиры данного направления сотрудничества, после чего Комиссия и другие органы ЕС включаются в намеченную работу119. Совет ЕС аккумулирует информацию о всех мерах, предпринимаемых в целях реализации совместных акций, используя такие методы контроля как сбор информации, ее анализ, оценка ситуаций, заслушивание докладов120.

<< | >>
Источник: ЛУЧИНИН Алексей Леонидович. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА / Диссертация / Казань. 2006

Еще по теме 2.1. Особенности контроля в механизме имплементации европейского права:

  1. § 2. Механизм реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации
  2. §1. Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека.
  3. ЛУЧИНИН Алексей Леонидович. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА / Диссертация / Казань, 2006
  4. Понятое механизма имплементации международного и европейского права
  5. 1.2. Понятие механизма имплементации норм международного права
  6. 13. Понятие механизма имплементации норм европейского права
  7. 1.5. Механизм имплементации правовых актов институтов ЕС
  8. Глава 2. Особенности механизма имплементации европейского права
  9. 2.1. Особенности контроля в механизме имплементации европейского права
  10. 2.2. Особенности судебной защиты европейского права
  11. 2 J. Особенности толкования европейского права
  12. 2.4. Особенности ответственности государств-членов ЕС за нарушение европейского права
  13. 3.1. Имплементация международного права прав человека во внутригосударственном праве|Я0
  14. 1.2. Место судебной практики е системе источников европейского права: проблемы теории и практики.
  15. 3.1. Полномочия Европейского Суда по правам человека и роль судебных решений Европейского Суда по правам человека как источник европейского права.
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -