1.5. Механизм имплементации правовых актов институтов ЕС

Европейский Союз располагает множеством форм правовых актов, порядок исполнения которых имеет различия, вызванные разным уровнем юридической силы правового акта. К их числу на основе ст. 249 ДЕС следует отнести регламенты, директивы, решения.

Вторичные акты должны иметь только производный характер от актов первичного права, так как их назначение - конкретизировать положения учредительных договоров. Они имеют внешнее сходство с административными предписаниями государства, издаются собственными органами ЕС. Инициатива часто исходит от самих органов (главным образом от Комиссии), без влияния государств-членов. Это, по мнению некоторых ученых, создает видимость независимости властных органов ЕС (прежде всего, Совета, Комиссии, Европарламента и Суда ЕС) от национальных правительств и позволяет принимать акты вторичного права не как акты международно- правового происхождения, а как односторонние административные предписания. Именно непривычная нормативная сила, которой наделены регламенты, директивы и решения ЕС, и дает повод видеть в них нормы вертикального осуществления наднациональной власти, а не горизонтального согласования, как это всегда было принято согласно международно- правовому метод)' координации или согласования воль государств. Отсюда часто происходит заблуждение (представление), что с передачей государствами своего права на издание таких актов Совету и Комиссии, государства в тот же час расстались и с частью своего национального суверенитета.69

Следует остановиться на данном вопросе и выяснить, происходит ли утрата государством-членом суверенитета при передаче каких-либо полномочий органам ЕС?

Вопрос этот имеет первостепенное значение для уяснения правовой природы любой международной организации, а точнее вопрос о том, сохраняет ли составная часть нового государственного целого качество международной личности тем, что она не отказалась полностью от права участвовать во внешних делах.

Способность власти по своему усмотрению устанавливать свои отношения с внешним миром или в иных формах осуществлять свои права в области политической независимости, а также независимо управлять внутренними делами, принято именовать «суверенитетом» государства. Однако это лишь одно из проявлений суверенитета, которые, в совокупности, характеризуют определенное состояние государственной власти.

В отечественной литературе под суверенитетом понимается верховенство и независимость власти70. В европейской доктрине это правовое понятие раскрывается более широко. Например, в ряде работ немецких ученых предлагается под суверенитетом понимать наивысшую власть, не производную от какой-либо иной, власть неограниченную и независимую, а если ограниченную, то только по своей собственной воле71.

Суверенитет - это сложная категория-фикция, от определения которой может зависеть распределение (раздел) государственной власти. Как заключает Саманта Бессон, суверенитет есть аргументированный результат постоянного конфликта и периодических изменений парадигм, суверенитет - не простое отражение новой европейской и международной действительности, критерии которого являются неизменными и рискуют ограничивать постнациональный порядок. Правильное использование понятия суверенитета и, следовательно, правильное осуществление власти (властных полномочий - примечание АЛ.), которую оно подразумевает, состоит в постоянном отображении и оспаривании использования этого понятия и, следовательно, осуществления суверенитета72.

Согласно учредительным договорам, членство в ЕС не требует от вступающих государств никаких жертв суверенитета. Государства лишь должны добровольно согласиться на необходимость исполнять взятые на себя обязательства (согласно принципам pacta sunt servanda, прямого действия, верховенства, верности и др.) и признать юрисдикцию наднациональных органов.

Хотя подобная «активность» не является чем-то исключительно новым в функционировании международных организаций73, все же она не свойственна традиционным международным организациям, имеющим

QS

договорную природу . Видимо поэтому существует мнение, что государства при вступлении в ЕС ограничили или даже передали часть своих суверенных прав в пользу Союза, который распоряжается ими по своему усмотрению, в рамках интеграционных целей и задач, а также подразумеваемых полномочий74. Так, С.Ю. Кашкин отмечает, что государства-члены передали целый ряд своих суверенных полномочий институтам Сообществ75 или, что правосубъектность ЕС постепенно расширяется за счет правосубъектности входящих в него государств76. Однако, как известно, суверенитет — это не полномочия, точнее, не только полномочия и, конечно, не право на их осуществление.

Суверенитет-этоне формально-юридическая компетенция. Суверенитет - это «возможность», т.е. возможности, которыми обладают носители власти для действий в ключевых [для сохранения своей власти] областях77. Суверенитет - это качество властных полномочий. К таковым [качествам] относится верховенство в обладании ими, самостоятельность и независимость в их осуществлении. Правда, нельзя не согласиться с тем, что о независимости трудно говорить, принимая во внимание, например, утрату верховенства государств в области валютного регулирования. Тем не менее, суверенитет сохраняется, если в государственном управлении наличествуют основные сферы: оборона, экономическая политика и бюджетная политика.78

По-видимому, речь должна идти не о передаче государствами в пользу ЕС государственного суверенитета или его части, а о добровольном ограничении государственной власти в пользу ЕС в некоторых внутригосударственных сферах.

В этом же контексте следует объяснить замечание С. Бессон о функционировании национальной власти и влияния ЕС на одни и те же общественные сферы, как осуществление совместного суверенитета. Совместный суверенитет, отмечает С. Бессон, подразумевает распределение компетенции с теми властями, которые лучше всего призваны, чтобы гарантировать защиту поделенных верховных ценностей и принципов. Использование суверенитета является и динамическим, и рефлексивным и подразумевает взаимное изучение и прогресс защиты ценностей, которые оно охватывает, типа ценностей демократии и фундаментальных прав81. В европейском контексте, совместный суверенитет обеспечивает нормативную структуру для развития динамической и рефлексивной формы конституционной системы правления и, следовательно, конституционной легитимизации европейского государства82.

Государства зорко стоят на страже соблюдения своего суверенитета и запрета его юридического размывания, даже несмотря на добровольное ограничение некоторых суверенных прав в пользу ЕС. Так, например, в своём известном решении «Маастрихт» 1993г. Федеральный конституционный суд Германии подчеркнул применительно к членству ФРГ в Европейском экономическом и валютном союзе, что: «ФРГ сохраняет качество суверенного государства исходя из своего собственного права и статуса суверенного равенства с другими государствами согласно статье 2(1) Устава Объединенных Наций»83.

Неудача ратификации Конституции ЕС показала главное, что почти все сферы, которые особо привлекают внимание общесгвешюсти: налогообложение, здравоохранение, пенсионное обеспечение, образование, проблемы преступности, инфраструктуры, обороны и иммиграции - остаются в компетенции конкретных национальных государств.

Остается ли ЕС по-прежнему международно-правовым явлением или приобретает новые качества, ставящие его вне сферы действия международного права? На этот вопрос определенно следует ответить утвердительно, то есть, поскольку принципиальной утраты суверенитета вместе с передачей органам ЕС руководящих полномочий по ряду внутригосударственных сфер не происходит, следовательно, ЕС по- прежнему является международной организацией. Институты ЕС имеют полномочия только в некоторых сферах, для достижения целей, указанных в учредительных договорах. Это означает, что они не свободны выбирать для себя цели тем же самым способом как государство, а также они не имеют возможности отвечать на современные вызовы, с которыми столкнулись государства сегодня. Признавая повышенную роль наднациональных органов в процессе европейского правотворчества, ученые не склонны преувеличивать их значение в процессе создания норм права ЕС. Государства-члены ни на миг не отказались от своих национальных целей и потребностей в угоду общесоюзным. В противном случае, статус ЕС как «Федерации» давно был бы закреплен в нормах учредительного договора. Союз не имеет ни всесторонней юрисдикции, которой владеют государства, ни полномочий установить новые области ответственности («юрисдикция юрисдикции»).

Таким образом, порядок создания вторичных актов, несмотря на всю оригинальность, имеет международно-правовой характер, так как основан на согласовании воль и достижении компромиссов внутри самой институционной системы (Комиссия - Совет - Европарламент)85 при активном национальном «лоббировании».

Следует заметить, что спектр лоббирования в ЕС достаточно широк, что, по мнению большинства ученых, приводит не только к появлению идеи о необходимости принятия европейского акта, но и к неюридической реализации будущих правил в форме, с одной стороны, политического согласия, а с другой - общественного, национального. Такое «одобрение» уменьшает некоторые проблемы на последующих стадиях реализации права

ЕС, содействует унификации национальных законодательств и в целом увеличивает скорость имплементации норм права ЕС.86

Законодательный процесс в ЕС является более прозрачным, чем процесс подготовки международных договоров. Все предложения Комиссии, заключения Европейского парламента, встречи и акты Европейского совета (хотя последние считаются конфиденциальными) обязательно публикуются или доводятся до сведения общественности иным образом (интервью министров, их выступления в национальных парламентах, и т.д.). И, напротив, подготовка международных договоров это, как правило, закрытый процесс. Государства обычно воздерживаются от немедленного опубликования архивов и документов, все дискуссии происходят келейно, среди дипломатов, и только по завершении переговоров публикуется текст договора, который предлагается утвердить национальному парламенту или зарегистрировать в ООН. Таким образом, в международном правотворчестве исключаются любые возможности внешнего общественного воздействия на процесс принятия международно-правового акта87.

В ЕС, напротив, национальные парламенты «включены» в процесс принятия европейского акта, однако на сегодняшний момент привлечение национальным правительством к участию в процессе принятия евроактов национальных парламентов не является для него юридически обязательным. Однако данная ситуация вскоре может радикально измениться. Со вступлением в силу Конституции ЕС участие национальных парламентов в европейском правотворчестве перейдет из ранга «декларативного» в ранг юридически обязательного. Данный вывод следует из анализа положений Конституции ЕС (ст. 1-18 Конституции ЕС) и ст. 2, 3 Протокола о роли национальных парламентов в ЕС (далее Протокол), согласно которым национальные парламенты не только становятся субъектами европейского правотворчества, где их задача содействовать легитимации евроакта или высказать свое отрицательное мнение по его принятию, но они также должны быть вовлечены в политический контроль за действиями специализированных евроорганов (Европола и Евроюста) и участвовать в механизмах оценки деятельности государств-членов в выполнении ими политики Союза (ст. И1-260 Конституция ЕС). Национальные парламенты должны быть уведомлены относительно подачи заявления о вступлении нового члена ЕС (ст. 1-58 Конституции ЕС). Протокол устанавливает общие правила участия национальных парламентов в европейском правотворчестве. В нем, как никогда ранее, четко устанавливаются как материальные, так и процессуальные вопросы взаимодействия органов ЕС и парламентов государств-членов в процессе прохождения актами вторичного права процедуры их демократической легитимации. Любые законопроекты, исходящие от Комиссии, Европарламента и других, названных в Конституции инициаторов (группа государств-членов, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, Суд ЕС) и обращенные Совету и Европарламенту, должны быть направлены для ознакомления национальным парламентам (ст. 2 Протокола). Каждый национальный парламент, в свою очередь, в пределах шести недель после передачи ему законодательного предложения может изложить Президентам Европейского парламента, Совета и Комиссии аргументированное мнение относительно того, соблюдён ли законопроектом принцип субсидиарности. Так, в частности, Комиссия должна направлять национальным парламентам государств-членов и одновременно Европарламенту и Совету ЕС ежегодную законодательную программу, а также все другие документы (например, Белые и Зеленые книги) для выработки законодательной программы или политической стратегии, которые она впоследствии предлагает в качестве проекта Европарламенту и Совету министров (ст.1 Протокола). Подобная обязанность возлагается на иные евроструктуры, например, Палату аудиторов (ст. 7 Протокола).

Пока непрояснённым остается вопрос, а что будет в случае, если надгосударственные институты не учтут национального мнения? Требуется ли для этого обоснование и вправе ли они вообще не учитывать парламентское мнение. Новый документ ничего не разъясняет на этот счет. Видимо, толкование и прояснение этого вопроса еще предстоит — практикой, вторичными актами и доктриной100. Несмотря на это, следует отметить, что такая чёткость в определении обязанности евроорганов взаимодействовать с национальными парламентами - это важное достижение ЕС, поскольку до этого конституционного акта и указанного Протокола прямое взаимодействие с национальными парламентами в процессе легитимации еврорешений никогда не формулировалось в столь четких выражениях.

Акты вторичного права имеют иной порядок их имплементации внутри правовых систем государств-членов, по сравнению с классическими международными договорами.

Практически, каждый законодательный инструмент (регламент, директива, решение) устанавливает необходимость его осуществления. Данная проблема возлагается на Комиссию. Кроме того, некоторые директивы Совета, в свою очередь, должны быть детализированы дополнительными правилами более технического характера. Этот вид законодательной работы также делегирован Комиссии. Однако, чтобы контролировать законодательную деятельность Комиссии, Совет установил так называемые комитология комитеты (comitology), или комитеты по имплементации.

При выработке и принятии Комиссией обязательных решений, облекаемых в форму нормативных правовых актов, ей призваны оказывать помощь и содействие различного рода консультативные, управленческие и регламентарныс комитеты. В зависимости от статуса этих комитетов они могут заблокировать или отсрочить принятие решения Комиссией88.

Комитеты являются форумами для обсуждения под председательством Комиссии (назначает встречи, устанавливает повестку дня, представляет предложения, требующие обсуждения и пишет протоколы) и состоят из представителей государств - членов. Они позволяют Комиссии установить диалог с национальными администрациями перед принятием имплементационных мер. Комиссия гарантирует, что они отражают в максимально возможной степени ситуацию в каждой рассматриваемой стране.

Комитология фактически "рождена" 4 апреля 1962, когда первый управляющий комитет был образован в соответствии со ст. 25f регламента 19/62 (См.: OJ 1962, p. 933)89.

Процедуры, которые управляют отношениями между Комиссией и комитетами, базируются на правилах, изложенных в Решении Совета ("comitology" решение), принятом 13 июля 1987. Принимая во внимание изменения в Договоре о Европейском Сообществе - и, в частности, новое положение Парламента согласно процедуре совместного принятия решений (ст. 251 ДЕС), а также отозвавшись на критику о сложности системы Сообщества, Решение 1987 г. было заменено новым Решением Совета от 28 июня 1999.

Решение 1999 г. гарантирует, что Парламент может следить за выполнением законодательных инструментов, принятых согласно совместной процедуре. Парламент может выразить свое неодобрение мерами, предложенными Комиссией или Советом, которые находятся вне имплементационных полномочий, предусмотренных в законодательстве. На основе ст. 2 Решения 1999 г., устанавливающей критерии, которые определяют выбор процедуры (и соответствующий комитет), все комитеты могут быть разделены на следующие категории: 1.

консультативные комитеты (процедура 1): дают свои мнения Комиссии, которая должна принять их во внимание. Эта процедура используется всегда, когда обсуждаются вопросы, которые политически не очень чувствительны; 2.

управленческие комитеты (процедура 2): если меры, принятые Комиссией, не совместимы с экспертным заключением комитета, Комиссия должна сообщить об этом Совету и отсрочить сроком на один месяц исполнение решения. В течение этого срока Совет может квалифицированным большинством голосов подтвердить заключение экспертов, что влечет за собой необходимость пересмотра решения с учетом замечаний, сделанных комитетом. Таким образом, комитет может управлять действиями Комиссии. Эта процедура обычно используется при принятии мер, касающихся управления единого рынка, сельскохозяйственной политики, рыбной ловли, и основных программ Сообщества; 3.

регулирующие комитеты (процедура 3): первый "Регулирующий Комитет" был создан 27 июня 1968 г. в соответствии с инструкциями 802 и 803/6890. Комиссия может принять имплементационные меры, только если получит одобрение государств-членов, посредством их представителей в комитетах. При отсутствии такого согласия, предложенная мера передается Совету. Комиссия может принять имплементационные меры, если Совет не достигает согласия. Эта процедура используется для мер, касающихся защиты здоровья или безопасности людей, животных и растений и мер, направленных на исправление определенных положений основных законодательных актов (регламентов, директив, решений).

Решение 1999 г. повысило прозрачность (транспарентность) системы комитетов, что находится в интересах европейской общественности и Европарламента: документы комитетов в большей степени доступны для граждан. Компьютеризация процедур принятия решений позволяет издавать полные тексты неконфиденциальных документов и передавать их Парламенту по Интернету.

Наличие процедур комитологии в процессе имплементации еврорешений на уровне ЕС соответствует интересам как органов Сообщества, так и государств-членов.

Имплементация регламентов и решений ЕС. Европейский Союз объединяет в своем составе государства с различными юридическими традициями, экономической и правовой развитостью и прочими различиями. Однако цели, поставленные перед ЕС, должны быть достигнуты. Среди целей ЕС первостепенное значение имеет унификация национального законодательства государств-членов. Это возможно, если все государства- члены будут исполнять предписания евроорганов одинаково, что возможно в случае «прямого применения» актов ЕС.

Согласно ст. 249 ДЕС, регламенты и решения являются актами «прямого применения» (непосредственная применимость) и не предусматривают ежеразного имплементационного акта государств. На государства возлагается единственная обязанность — исполнять их в соответствии с внутренним процессуальным правом. То есть, их исполнение осуществляется соответствующими инстанциями государств-членов на основе национального имплементационного закона. Имплементационный закон - это закон о вступлении или закон об имплементации нового основополагающего (учредительного - примеч. А. Л.) договора1(М. Непосредственная применимость означает возможность отдельных граждан ссылаться в национальном суде на то, что национальное право нарушает право ЕС в ущерб данному гражданину.91

Таким образом, для исполнения регламента не требуется содействия национальных законодательных органов в форме трансформации, адаптации, инкорпорации, рецепции. Нормативная сила регламента не опосредуется никаким внутригосударственным актом. Для действительности регламента необходимо и достаточно его опубликование в официальном издании ЕС. В случае, если в нем не оговорено время вступления в силу, он вступает на 20-й день после опубликования. С этого момента, регламент должен применяться напрямую в тех формах и теми средствами, которые предписаны в нем самом. Более того, любой внутренний правовой акт государства, даже изданный после регламента по тому же вопросу, не приобретает приоритета в применении. По меткому выражению Л. Блекмана, «регламент действует непосредственно в каждом, а не для каждого государства-члена».92Благодаря своей общеобязательности и прямому действию регламент не раз сравнивали с административным актом государства. Однако, следует заметить, что не все государства сразу признали приоритет регламента перед своим внутренним правом. Так, Франция признала регламент только в 1989 г. Кроме того, прямое действие регламента не бывает без исключений. Иногда во внутригосударственном праве становятся необходимы исполнительные мероприятия. Тогда в дополнение к регламенту' государством принимается и внутренний закон.

Сказанное во многом справедливо и в отношении решений ЕС, с той лишь разницей, что они обязательны только для того государства, которому адресованы.

Несмотря на то, что нет необходимости каждый раз имплементировать регламенты и решения (исключена процедура ратификации), не стоит забывать о том, что над всеми ними стоит акт генеральной трансформации

Договоров (имплементационный закон), принятый каждым государством, вступившим в ЕС. Кроме того, чтобы обрести обязательную форму, проект регламента или директивы должен быть «проработан» (согласован) на национальном уровне. Такой способ предварительной подготовки регламентов и прочих актов, по мнению А.В. Клёмина, преследует единственную цель - заранее достичь компромисса. Такое предварительное согласование может проводиться как главами Европейского совета, Совета министров и Еврокомиссии, так и другими ответственными чиновниками и занимать до нескольких месяцев. После чего проект регламента принимается достаточно легко и без видимых трений. Именно эта внешняя легкость и быстрота, вместе с отсутствием процедуры ратификации и создает впечатление действительной «наднациональности». Тем не менее, основной принцип деятельности ЕС - это согласованная координация сообществом своих законодательных намерений с государствами, а не административная и м перати вная субординация10?.

Имплементация директив ЕС. Больше всего дискуссий в научных кругах вызывает имплементация директив. В целом, директива определяет в установленный срок результат, который должен быть достигнут государством-членом. Задача национальных властей, с помощью национального закона, решить, какие средства вызовут ожидаемый фактически результат. Это дает возможность государству учесть все особенности национального правового регулирования в сфере общественных отношений, затрагиваемых директивой.

Процесс, в рамках которого государства-члены принимают все необходимые меры по обеспечению исполнения правовых предписаний директивы, принято именовать «процессом имплементации» директивы. В литературе нет единства мнений о количестве и обозначении стадий имплементации директив ЕС. Одни ученые выделяют две ступени: 1) формирование директивы ЕС, начиная от инициативы Комиссии, её дальнейшего обсуждения и заканчивая её утверждением, опубликованием и направлением государству; 2) деятельность государства-члена по приспособлению национального права к содержанию директивы93. Другие считают, что имплементация директив охватывает лишь процесс непосредственного исполнения государством своей обязанности по достижению заложенного в ней результата, что позволяет выделить три стадии имплементации директивы: 1.

перемещение директивы в национальное законодательство, что означает принятие компетентным национальным органом (законодателем) законодательных актов, которые конкретизируют и детализируют цель директивы. В зависимости от того, насколько национальное право отвечает целям директивы, государства-члены или принимают новый закон, или изменяют, или отменяют существующие нормы; 2.

исполнение директивы. Как и при исполнении внутригосударственных законов, для того чтобы обеспечить исполнение директивы (акта, переносящего ее), исполнительно-распорядительным органам государства вменяется в обязанность принять определенные постановления; 3.

контроль и применение директивы, по сути, означает обеспечение соблюдения директивы либо как таковой (в случае прямого эффекта директивы), либо национальных средств, перемещающих её. Выражается в деятельности правоприменительных органов, прежде всего национальных

109

судов .

Вторая и третья стадии имплементации директивы присущи также имплементации регламентов, решений и, при определенных обстоятельствах (если оно обладает свойством прямого эффекта), первичного права. Первая стадия (перемещение) у регламентов и решений отсутствует. Правда, в некоторых случаях может потребоваться закон, дополняющий регламент (например, если регламент влечет наложение уголовной ответственности)94.

Вторая и третья стадии процесса имплементации регулируются нормами внутреннего права государств-членов. Государство само решает на основе своих законов, какому органу необходимо отдать право на имплементацию директивы. Это зависит от таких факторов как природа требующихся имплементационных мероприятий и полномочия того или иного органа. Другими словами, государством избираются произвольно формы и методы, которые внутригосударственные инстанции считают наиболее приемлемыми для имплементации директивы. Правительства государств обязаны лишь не исказить содержание директивы. Правда, здесь не все так однозначно. Суд ЕС в своем решении 1975 г. уточнил понятие «свободы выбора форм и методов» для её исполнения - «... свобода выбора государствами-членами форм и методов для исполнения директив, ... ограничивается тем, что государства могут избрать только те формы и средства, которые наиболее подходят для обеспечения практической эффективности директивы, учитывая поставленные ею цели»95. Выполняя данную задачу, компетентные органы государства должны учитывать последующее исполнение директивы, а именно, необходимость исполнения всего национального законодательства, применимого для достижения цели, поставленной директивой. Таким образом, свобода выбора форм и методов при имплементации директив у государств невелика.

Практика Суда ЕС по вопросу о действии директивы внутри национальных правовых систем позволила ученым заключить, что директива может уже сама регулировать правоотношение таким способом, который не оставляет государствам-членам никакой свободы для выбора соответствующего решения96.

Действительно, со временем и с практикой европейская директива превратилась в универсальное правовое средство, применяемое Советом и Комиссией в качестве основного правового рычага европейской интеграции. Можно сказать, что по своему сильнодействию она сравнялась с регламентом, а по значимости для интеграции стала основным правовым инструментом97. Это породило новую научную и судебную дискуссию. Резонанс от применения этого акта, на первый взгляд, может показаться парадоксальным. Способ её действия для государств должен быть самый щадящий, ведь в силу юридической конструкции директивы выбор форм и методов её исполнения принадлежит государству. Поэтому, она как нельзя лучше соответствует принципу субсидиарности, соразмерности и лояльного сотрудничества, должна щадить национальные амбиции государств. Но, с течением времени стало очевидно, что в ней de facto заложен значительно больший потенциал сильнодействия, чем предписано статьей 249 (3) Договора о ЕС. Она не уступает регламенту. Сегодня прямое действие директивы воспринимается государствами уже как нечто привычное. Хотя директива не является непосредственно применимой без имплементационного акта, тем не менее, её положения способны производить прямой эффект. Несмотря на отсутствие договорных положений, прямой эффект директив был отражен Судом ЕС уже в нескольких своих решениях98. Директива, если она четко сформулирована, даст гражданам ЕС право ссылаться на неё напрямую, даже если она еще не имплементирована во внутренний правопорядок. И государства обязываются нести ответственность за вред, нанесенный несвоевременной или неполной имплементацией данной директивы. Эти свойства действительно придают директиве неопосредованный характер и особую действенность во внутреннем праве государств.

По мнению ученых, прямой эффект директив порождает в некоторых случаях дополнительные сложности для государств. Так, для Германии, по свидетельству Л.В. Клёмина, такие директивы обострили проблему их приоритета перед немецкими конституционными нормами, ведь если обычные международно-правовые нормы (в том числе и самоисполнимые) проходят в национальное право через этап трансформации и, следовательно, приводятся в соответствие с требованиями Основного закона, то регламенты и директивы ЕС, наделяемые прямым действием, становятся частью внутреннего права без существенных гарантий соблюдения ими немецких конституционных норм, в особенности, в части фундаментальных прав и свобод. Учитывая отсутствие в учредительных договорах формальных оснований прямого действия директив, а также последовательную позицию Суда ЕС, согласно которой каждый отдельный гражданин ЕС имеет право ссылаться непосредственно на саму директиву как таковую, если срок, установленный в чёткой и однозначной директиве для её трансформации в национальное право истёк и для её применения больше не требуется внутригосударственного исполнительного акта, немецкое понимание однозначных директив, т.е. "директив с прямым действием" говорит о том, что это [прямое] действие им присуще не формально, а лишь фактически (не de jure, a de facto) и только в случае, когда её содержание достаточно чётко и конкретно (т.е. не требует «добавочного» национально-правового разъяснения).115 Это прямое действие «присваивается» директиве: 1)

только судом ЕС; 2)

только в результате жалобы на своё государство; 3)

только после истечения срока её законодательной трансформации.

Таким образом, следует только согласиться с мнением Л. Блекмана о том, что директива в практике и правотолковании приблизилась к регламенту в такой степени, что различие между директивой и регламентом вряд ли еще возможно99. К этому следует добавить, что в действительности органы ЕС самостоятельно расширили список актов прямого действия за счёт «прямых директив». Этот факт, по мнению некоторых ученых, следует расценивать как ползучее расширение ЕС собственных полномочий100.

Влияет ли на процесс имплементации директив какие-либо различия государств-членов, например, в формах территориальной организации, политических системах, правовых традициях?

Проанализируем процессы имплементации директив в федеративных и унитарных государствах-членах ЕС, относящихся к различным правовым семьям. Лучше всего для этого подходят Германия и Великобритания.

Имплементация директив в Германии. В сравнительных работах по имплементации европейского права в государствах-членах Федеративная республика Германии была объектом изучений не один раз. Порядок имплементации директив в ФРГ, опираясь на работы европейских исследователей, состоит из следующих этапов: I.

подготовка директивы; II.

согласование проекта будущей директивы; III.

трансформация директивы; IV.

применение директивы; V.

контроль над исполнением директивы101.

Децентрализация компетенций (федеральный, Земли и местный уровни) требует многочисленных формальных и неофициальных (по-сути горизонтальных) процессов координации, которые в целом характеризуются, как «отрицательный фактор», так как участие регионов в оценке проекта евроакта, вероятнее всего, приведет к смещению в свою сторону, желанию снизить эффект на собственную область, чем к поиску поправок и усовершенствований. Иными словами, большая самостоятельность регионов и длинная цепь имплементационной процедуры приводит к определенным затруднениям её выполнения.

Подготовка и согласование директивы. Директивы готовятся федеральными министерствами, согласно строго установленной компетенции. Любой политический вопрос отнесен одному отделу министерства. Таким образом, для каждой директивы есть главный отдел, который является ответственным за имплементацию. Фактическая работа осуществляется на уровне отдела и так как отделов в федеральных министерствах приблизительно 1700 (одна треть из них для внутренней организации и координации), весьма затруднительно определить компетентного государственного служащего для каждой директивы. Впрочем, в большинстве случаев по крайней мере один человек в отделе участвует в разработке директивы. Период подготовки четко не определен и зачастую достаточно продолжителен. Множество директив были на переговорах в течение десяти лет.

Соответствующий ведомственный отдел работает над проектом правового акта. Если заинтересованы несколько отделов или министерств, применяется принцип Tederfuhrung, то есть когда один отдел назначается ведущим и ответственным в их совместном усилии. Главный отдел исключительно ответственен за подготовку. Обычно конфликты решаются на ведомственном уровне, а вышестоящие должностные лица вмешивается только тогда, когда это невозможно. Проведение процедур по имплементации директив ЕС требует от

государственных органов определенных навыков и опыта. Сегодня такой

опыт немецкими государственными органами накоплен. Раньше они

преимущественно стремились преобразовать директиву в хорошо

сформулированный национальный акт, однако теперь директива чаще всего

не будет принята. Причина не столько в нежелании или неспособности (хотя

это также может случиться, например, когда текст национального акта не

может быть упрощен или представлен более полно102), а скорее

приобретенный опыт показал, что недавно сформулированный немецкий

текст труден для восприятия субъектами права и, таким образом, ведет к

затруднениям в его исполнении и, соответственно, в ущемлении интересов

национальных субъектов права. Кроме того, количество актов ЕС,

требующих имплементации, значительно повысилось.

Таким образом, часто директивы ЕС имеют недостатки, выражающиеся

в их недостаточной четкости и ясности. Если такая директива будет

включена без изменений в немецкий закон - также, чтобы избежать любых

ошибок в формальном выполнении - немецкая версия будет столь же

120

непостижима и невыполнима как директива .

Юридическое преобразование (трансформация). Будучи обязательной, директива делает национального законодателя исполнителем части права ЕС. Государство-член должно выполнить необходимые процедуры в пределах отведенного на это времени и не может оправдываться внутренними трудностями. Государствам-членам разрешается выбрать инструмент для имплементации. В ФРГ могут применяться, прежде всего, три способа инкорпорации (введения) директивы:

1) Актом Парламента (Gesetz). Данный способ используется в случаях, когда требуется принятие национального закона или поправок к существующим законам, например, в случае имплементации директив: 77/99/ЕЕС (мясные изделия); 78/170/ЕЕС (нагревание генераторов); 78/659/ЕЕС (пресноводная рыба); 78/660/ЕЕС (счета компании); 79/32/ЕЕС (табак); 79/267/ЕЕС (страхование жизни) и т.д. 2)

Постановлением Правительства (Rechtsvcrordnung - с нем. юридическое предписание). Постановление является правовым актом, содержащим конкретные указания, сроки исполнения и т.п. Постановление упрощает законодательство и освобождает законы от индивидуальных условий, таким образом, позволяя исполнителю сосредоточиться на технических и практических вопросах. Постановление использовалось для имплементации следующих директив: 76/117/ЕЕС (электрическое оборудование); 77/93/ЕЕС (болезни растения); 78/1027/ЕЕС (ветеринарные хирурги); 79/112/ЕЕС (маркировка продовольствия); 79/267/ЕЕС (страхование жизни) и т.д. 3)

Административной инструкцией (Vervvaltungsvorschrift). Различаются два вида таких инструкций: 1) о правилах внутренней организации и процедурах; 2) об отношении вышестоящих исполнительных органов к нижестоящим, относительно толкования законов и использования усмотрения.

Применение директивы. В принципе выполнение - задача Земель. Земли свободны в выборе форм и процедур выполнения. Они выполняют федеральный закон, а центр просто контролирует. Земли также выполняют некоторые задачи на основе полномочий от центра, тогда они подвергаются федеральным инструкциям. Федеральные органы наделены собственной административной подсистемой для выполнения административных задач федерального центра.

Контроль над исполнением директивы. Внутригосударственный контроль обеспечивается иерархической системой соответствующих органов как на федеральном, так и на региональном уровне. Особое влияние на методы и средства имплементации директивы оказывают национальные суды. Формальный контроль юридического преобразования директив сосредоточен в Министерстве экономических дел (Министерство). Здесь материалы хранятся и зарегистрированы крайние сроки исполнения. За шесть месяцев до того, как указанный в данной директиве срок будет достигнут, ответственное должностное лицо Министерства пишет письмо ответственному служащему департамента, спрашивая о состоянии выполнения директивы.

Имплементация директив в Великобритании. ЕС и действие европейского права - весьма чувствительные предметы в политической жизни Великобритании, ровно настолько, насколько обеспокоены избиратели. Правительство Великобритании с 1973 испытало потребность в том, чтобы убедить свой электорат, что оно настойчиво защищает британские интересы в Европейском Сообществе. Для этого часто используются средства массовой информации, отражающие решительные и упорные действия Правительства, особенно когда оно сталкивается с предложениями Комиссии совершить действия (т.е. получить результат) определенными способами. Граждане Великобритании, поэтому, видят своё правительство как или встающее на защиту Великобритании против иностранцев, или, если они являются более сочувствующими Сообществу, как являющееся препятствием европейской интеграции.

Официальная же позиция правительства обычно сдержанная, но конструктивная. Если общее решение устанавливает приемлемое положение, которое отвечает национальным интересам Великобритании, правительство гарантирует, что решение будет предписано для исполнения всюду по Великобритании с той же самой суровостью, как британское внутреннее решение.

Причина такого отношения, по мнению английских ученых Б. Филипа и Барона, кроется в британских юридических традициях. Парламент Великобритании и ЕС - легитимные источники политической власти, поэтому выполнение их решений - юридическая обязанность британской государственной службы. Вера и уважение к легитимности политической власти и в обязанность администрации выполнить решения таких властей, является фундаментальной философией, лежащей в основе действия британской государственной службы.

Имплементация директив в Великобритании имеет три стадии: I.

предварительная стадия (подготовка и согласование проекта

директивы); II.

исполнение директивы; III.

контроль над исполнением директивы103.

Предварительная стадия. Ответственность за имплементацию директив возлагается на конкретные министерства и ведомства, в зависимости от объекта правового регулирования директивы. Расположение Великобритании как острова исторически привело к тому, что за почти все вопросы, затрагивающие продовольствие или сельское хозяйство ответственно Министерство сельского хозяйства, рыбной ловли, и продовольствия (MAFF), а за вопросы в сфере торговли и промышленности ответственность несет Департамент торговли и промышленности. Учитывая, что большая часть директив регулирует вопросы в сфере сельского хозяйства, торговли и промышленности, эти два ведомства имеют наибольшее число деловых отношений с Сообществом, чем остальные британские ведомства.

В случае, если вопрос, регулируемый директивой, затрагивает полномочия нескольких отделов, то еще на стадии предварительного обсуждения определяется ведущее ведомство, которое обязано гарантировать, что с другими компетентными ведомствами или органами оно будет консультироваться. Оно будет всегда включать Европейский Секретариат кабинета министров, хотя консультация с ним имеет тенденцию быть более формальной, чем существенной, если директива не представляет реальной политической важности.

Великобритания является унитарным государством, поэтому формальных механизмов взаимодействия (консультирования) с регионами нет. Центральное правительство имеет всю окончательную власть и решает за местные власти все политические вопросы. Ситуация отличается, однако, для Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Каждый имеет своего члена в кабинете министров, которые представляют их интересы и обладают некоторыми правами, в частности, привлекаться к консультированию по всем вопросам, затрагивающим Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию.

Гораздо больше времени отводится на консультации с заинтересованными группами. Государственные служащие во всех департаментах имеют близкие контакты с заинтересованными группами или представительскими органами, на которых отражается работа министерств. Известно, например, что Министерство сельского хозяйства имеет неформальные контакты с Национальным союзом фермеров, представители которого привлекаются к процессу легитимации, как правило, на неофициальной основе с целью осуществления экспертизы проекта директивы. Сказанное справедливо в большей степени в отношении директив с более узкими областями применения, которые затрагивают интересы лишь ограниченный круг заинтересованных сторон. При имплементации широких директив, например, таких как маркировка продовольствия или счетов компании, консультации по её согласованию будут и более обширны, и на более формальной основе.

Исполнение директивы. В Великобритании только один законодательный орган, имеющий полномочия в различных областях. Парламент, являясь ответственным за нормотворчество во многих вопросах, не в состоянии отреагировать на всё, требующее своего обсуждения. Поэтому не все директивы ЕС перемещаются в национальное право Великобритании путем национального закона о введение в исполнение (ратификации). Значительная часть директив осуществляется на основе «приказа об исполнении», то есть акта исполнительно-распорядительного органа.

Директива в Великобритании может быть осуществлена двумя способами: 1) на основе нового национального законодательства, что означает принятие компетентным национальным органом законодательных правовых актов, которые конкретизируют и детализируют цель директивы. В зависимости от того, насколько национальное право отвечает целям директивы, государства-члены или принимают новый закон, или изменяют, или отменяют существующие нормы. Например, потребовали принятия законодательных актов следующие директивы: 79/32/ЕЕС «табак» и 79/267/ЕЕС «страхование жизни».

2) на основе административного акта исполнительно- распорядительного органа государства, которому вменяется в обязанность принять определенные постановления с целью перемещения директивы.

Первый способ имплементации предполагает множество различных действий по подготовке, обсуждению и опубликованию национального имплементационного закона, что связано с определенными материальными затратами, а также очень часто приводит к пропуску срока, указанного в директиве для проведения национальных мер по ее имплементации. Пропуск срока имплементации директивы государственными органами может объясняться по-разному, обычно технической сложностью законодательной процедуры, типа необходимости уточнения юридической техники, однако, как не раз замечалось практикующими юристами, формулировка нового британского законодательства почти никогда не соответствует первоначальному смыслу (оригиналу) директивы.

Только в случаях осуществления директивы административным актом, ее выполнение может быть быстрым и прямым.

Контроль над исполнением директивы. Контроль может осуществляться как на наднациональном уровне (Комиссия, Суд ЕС, Палата

Аудиторов), так и на национальном (британские правоприменительные органы, прежде всего суды).

Сообщество обычно информируется ответственными британскими властями о мерах, которые они предприняли, чтобы осуществить директивы ЕС. Обычно это принимает форму письма от министерства, которое сообщает Комиссии о том, какие необходимые шаги были предприняты, чтобы осуществить конкретную директиву и обращает Комиссию к любым пунктам законодательства (нового или уже существующего), которые использовались, чтобы исполнить новое законодательное положение ЕС. По своей инициативе Комиссия вправе затребовать от министерства текст всего закона, с целью проверки любого национального правоположення (на предмет неправильного применения права ЕС). Наиболее часто интерес Комиссии по вопросам осуществления директив возникает, когда какое-либо частное лицо обжалует правовое положение, имеющее прямое отношение к перемещенной директиве. В целом же, как считают Филип и Барон, Комиссия не слишком стремится проверить, как точно применяются директивы Сообщества и какой от этого эффект. Должностные лица Комиссии, возможно, теряют интерес к директиве, однажды согласованной, и предпочитают идти дальше - к формулированию новых директив. В случае, если в процесс национальной имплементации директивы вовлечены финансовые средства и фонды ЕС, контроль за её исполнением может осуществляться со стороны Палаты Аудиторов.

В Великобритании нет отдельной системы административных судов, которые могут проверить законность мер по имплементации и выполнению директивы. Национальные суды должны рассматривать дела и интерпретировать источники юридической власти к каждому индивидуальному случаю. В случае возникновения вопросов о применимости национального законодательства и законодательства ЕС, они вправе обратиться в преюдициальном порядке в Суд ЕС за разъяснением.

Обычное предпочтение британских государственных служащих перемещать директиву без принятия нового национального закона, актом исполнительной власти, делает британское Правительство уязвимым к юридическим вызовам Комиссии и Суда.

Таким образом, на основании анализа процесса имплементации директив двух государств, принадлежащих к различным правовым семьям, с разными формами территориального устройства, представляется сделать вывод о том, что указанные особенности государств, в целом, не влияют на процесс имплементации директив. Вместе с тем, в федеральных государствах процесс согласования директивы более продолжителен, так как предполагает проведение консультаций также с федеральными землями, которые заинтересованы в принятии директивы.

На основе сказанного выше о понятии механизма имплементации международного и европейского права, можно сделать следующие предварительные выводы:

1. В отечественной доктрине международного права используется несколько правовых понятий означающих процедуры осуществления норм международного права. В некоторых из них недостаточно отображена способность международных организаций к обеспечению надлежащей деятельности государств-членов по реализации норм международного права. Оптимальнее всего, на наш взгляд, мнение той части ученых, которые рассматривают процесс осуществления (имгшемешации) норм международного права как два направления организационно-правовой деятельности.

Исходя из этого, следовало бы под имплементацией норм международного права одновременно понимать, во-первых, непосредственную деятельность государств по введению норм международного права во внутригосударственный правопорядок и, во-вторых, деятельность международных организаций уполномоченных на применение определенных приемов и способов в целях обеспечения реализации норм международного права. 2.

Органы ЕС могут применять различные организационно-правовые средства, призванные способствовать полной и своевременной реализации норм европейского права. Их совокупность образует наднациональный механизм имплементации европейского права. 3.

Имплементация европейского права понимается в более широком значении, чем, соответственно, имплементация международного права, так как включает не только стадию трансформации международных актов во внутреннее законодательство государств, но и стадию исполнения правовых предписаний, осуществление которой обеспечивается деятельностью органов ЕС. Поэтому предлагаем под имплементацией европейского права понимать организационно-правовую деятельность государств-членов ЕС, предпринимаемую в целях фактической реализации норм европейского права, которая обеспечивается контрольной и правоприменительной деятельностью органов ЕС. 4.

Механизм имплементации европейского права можно определить как совокупность организационно-правовых средств, применяемых органами Европейского Союза на основании норм права ЕС в целях обеспечения реализации европейского права государствами-членами. 5.

Имплементация европейского права как процесс, предполагающий национальный акт введения норм европейского права во внутригосударственные правовые системы, требуется для всех актов первичного права и актов вторичного права (для директив ЕС). 6.

Юридическая природа первичного права ЕС не вызывает особых споров в правовой литературе. Большинство ученых-юристов первичное право ЕС признает обычными международными договорами. Это означает, что они должны получить одобрение национального парламента. Иными словами, любой акт первичного права требует ратификации такого договора, которая с точки зрения международного права представляет собой акт, закрепляющий окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора. Таким образом, имплементация учредительных договоров ЕС отражает основные сложности классической имплементации международно-правовых актов, которые выражаются, во- первых, в продолжительности всего процесса имплементации (может доходить до десятка лет), а во-вторых, в том, что введение договора в действие зависит от политической ситуации в каждой стране, которая иногда прямо связана со вступлением этого договора в силу. 7.

Вместе с тем, имплементация учредительных договоров имеет определенные отличия от имплементации норм международного права. Особенность заключается в том, что положения учредительных договоров обладают прямым действием и приоритетом над любым национальным актом государств-членов. Кроме того, положения договоров конкретизируются посредством издания институтами ЕС производных (вторичных) актов, которые могут быть непосредственно адресованы внутригосударственным субъектам права. 8.

Имплементация правовых актов ЕС имеет заметное отличие по сравнению с имплементацией актов первичного права. Во-первых, регламенты и решения не требуют процедуры парламентской ратификации, так как согласно ст. 249 Договора о ЕС являются актами «прямого применения». Их имплементация опосредована имплементационным законом государства. Для введения регламента в силу необходимо и достаточно его опубликование в официальном издании ЕС. Однако, чтобы обрести обязательную форму, проект регламента или директивы должен быть «проработан» на национальном уровне. Процедура согласования европейских актов включает не только дипломатические контакты, но и неформальные аспекты, например, конфиденциальные встречи предстшггелей государств, регионов, местных органов, предпринимательских кругов с представителями Еврокомиссии, что впоследствии способствует имплементации и облегчает внедрение норм европрава во внутригосударственные правопорядки. Участие заинтересованных групп в принятии правовых актов ЕС также является средством осуществления общественного контроля за соблюдением ЕС принципа субсидиарности. 9.

Больше всего дискуссий в научных кругах вызывает имплементация директив. Несмотря на то, что директива задумывалась как акт, щадящий суверенитет и «самолюбие» государств, сегодня директива в практике и правотолковании ЕС приблизилась к регламенту в такой степени, что различие между регламентом и директивой бывает почти невозможно установить. Постепенно, благодаря решениям Суда ЕС, диапазон юридического силыюдействия директивы был расширен за рамки норм учредительных договоров. Такое недоговорное расширение полномочий Совета и Комиссии было принято и одобрено национальными правительствами и национальными правоприменительными органами. 10.

Под воздействием практики Суда ЕС, директива способна оказывать «прямой эффект» даже в случаях, когда государство её не имплементировало, предоставляя национальным юридическим и физическим лицам правовую возможность обжаловать имплементационные действия своих государств. Это фактически означает, что частные лица могут косвенно влиять на имплементацию норм права ЕС. 11.

Процесс имплементации директивы включает в себя три основные стадии, независимо от форм территориального устройства, правовых традиций и других различий государств-членов ЕС: 1) согласование проекта директивы, 2) исполнение директивы, 3) контроль за исполнением директивы.