Обмен представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией.

Закрепляя конкретные виды информации, которая может быть предметом обмена, стороны постарались закрепить их наиболее полный перечень. Такая детализация становится понятна, когда речь заходит о разграничении предметной компетенции в отношении информационного обмена, осуществляемого на основе Соглашения с Европолом 2003 г. и двусторонних Договоров о правовой помощи по гражданским и уголовным делам, заключенным Российской Федерацией со странами Европейского Союза. Указание в Соглашении 2003 г. четкого перечня видов информации позволяет без труда провести такое разграничение.

Если проанализировать ст. 6 Соглашения 2003 г., то все виды информации, подлежащей обмену на ее основе, можно разделить на три группы: 1.

Информация, касающаяся совершенных или совершаемых преступлениях; 2.

Информация криминологического характера, касающаяся причин и условий возникновения и развития отдельных преступлений и путей их предупреждения; 3.

Информация, касающаяся обеспечения расследования и раскрытия преступлений.

Первая группа представлена информацией о формах, методах и средствах совершения преступлений; о новых видах наркотических средств и психотропных веществ (по мере их появления в незаконном обороте), технологии их изготовления и используемых при этом веществах, а также о новых методах исследования и идентификации наркотических средств и психотропных веществ; о каналах перевода денежных средств, полученных преступным путем.

Вторая группа видов информации, подлежащей обмену в соответствии с положениями Соглашения 2003 г., представлена: сведениями о состоянии и развитии преступности, оценке угрозы ее и распространения; о новых формах и методах предупреждения преступности; о мерах организационно-правового характера по совершенствованию основных направлений правоохранительной деятельности. Данная информация необходима, прежде всего, для координации стратегического, долгосрочного взаимодействия между Российской Федерацией и Европолом. Предупреждение преступлений не является главной составляющей регулирования рассматриваемого договора, но вне обмена такой информацией совместные усилия могут быть недостаточно эффективны.

И, наконец, третья группа представлена информацией о современных методах проведения расследований преступлений и криминалистических экспертиз; о передовых формах и методах подготовки кадров; о центрах повышения квалификации кадров; о методах обработки и анализа информации; о критериях оценки деятельности подразделений правоохранительных органов. Данную группу сведений, подлежащих обмену в соответствии с Соглашением 2003 г., можно условно назвать методической информацией, поскольку ее основное назначение - создавать ус- ловия для эффективного расследования и раскрытия преступлений, а также эффективного взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации как непосредственно с Европолом, так и с правоохранительными органами стран Европейского Союза.

Особого внимания заслуживает вопрос об обмене информационно- аналитическими материалами. В Европейской полицейской организации ежегодно готовится большое количество докладов тематического характера, основное назначение которых - систематизация сведений о произошедших преступлениях, проведенных под руководством Европейской полицейской организации, совместных операциях и т.д.

Соглашением 2003 г. не закрепляется перечень информационно- аналитических докладов, которые Европейская полицейская организация может ежегодно предоставлять Российской Федерации.

Вместе с тем, такой перечень был приведен в выступлении руководителя аналитического отдела Европола А. Закконе (A. Zakkone) на совещании с представителями МВД России, которое состоялось 15-18 декабря 2003 г. в штаб-квартире Европейской полицейской организации в Гааге. В частности, среди информационно-аналитических материалов, которые могут быть предоставлены Российской Федерации, были названы:

•годовой отчет о результатах работы Европейской полицейской организации по основным направлениям деятельности;

•доклад о ситуации, связанной с деятельностью организованных преступных группировок;

•доклады по тематике, связанной с защитой свидетелей;

•доклады по теме борьбы с компьютерными преступлениями; •доклады и информационные бюллетени по нелегальной миграции; •доклады и информационные бюллетени по преступлениям, связанным с торговлей людьми;

•доклады по вопросам борьбы с распространением детской порнографии;

•доклады и информационные бюллетени по экономическим преступлениям;

•доклады и информационные бюллетени по преступлениям против собственности;

•доклады по методикам раскрытия автомобильных краж, а также идентификации автомобилей;

•доклады и информационные бюллетени по терроризму; •материалы о работе сотрудников правоохранительных органов под прикрытием;

•доклады по использованию опыта экспертов государств- участников при проведении транснациональных операций.

Следует отметить, что многие из указанных материалов неоднократно пересылались по информационным каналам Российского национального контактного пункта по взаимодействию с Европолом, а также (до его создания) по информационным каналам Интерпола.

Приведенный перечень информационно-аналитических докладов можно условно разделить на отдельные группы.

Российская Федерация также осуществляет регулярное представление Европейскому полицейскому ведомству информационно- аналитических материалов, перечень которых был определен на упоминавшейся встречи делегаций в 2003 г. Так, Российский национальный контактный пункт по взаимодействию с Европолом регулярно отсылает информационно-аналитические материалы, подготовленные профильными правоохранительными службами РФ, о деятельности российских организованных преступных групп, используемых в российском криминалитете татуировках, о заключенных российскими правоохранительными органами двусторонних межведомственных соглашениях по борьбе с преступностью, об опыте борьбы с преступлениями в сфере высоких технологий.

Таким образом, в настоящее время обмен информационно- аналитическими материалами по линии Европола осуществляется весьма активно, что нельзя сказать об оперативной информации.

По аналогии с Международной организацией уголовной полиции (Интерпол) Соглашение 2003 г., предусматривает в качестве основной формы информационного сотрудничества исполнение запросов сторон. Следует отметить, что такая форма взаимодействия на протяжении нескольких десятков лет эффективна в рамках деятельности одной из наиболее авторитетных международных организаций по борьбе с преступностью. Во многом эффективность запросной формы информационного сотрудничества обусловлена ее простотой, и возможностью в любой момент корректировать запрашиваемые параметры, дополнять и уточнять их. В тоже время предоставление информации на основе запросов позволяет во многом соблюсти принцип конфиденциальности, который в деятельности Европейской полицейской организации является одним из основополагающих.

Ст.

Само же Соглашение в качестве обязательных реквизитов запроса устанавливает: -

наименования органа, запрашивающего содействие, и запрашиваемого органа; -

указание цели и обоснование запроса; -

изложение существа дела и, если возможно, его деталей; -

описание содержания запрашиваемого содействия; -

любую другую информацию, которая может быть полезна для надлежащего исполнения запроса.

Как видно из данного перечня, Соглашение не предусматривает исчерпывающего перечня реквизитов, необходимых для соблюдения формы запроса. Вместе с тем, возникает справедливый вопрос о том, в какой мере стороны при составлении таких запросов могут отступать от приведенного перечня, и имеют ли силу запросы, составленные без закрепления одного из приведенных реквизитов? Ответы на эти вопросы напрямую не следуют из текста Соглашения 2003 г. В частности, оговаривается лишь один аспект данной проблемы, а именно - возникновение сомнений относительно подлинности запроса.

С нашей точки зрения все перечисленные реквизиты запроса является обязательными за исключением последнего пункта, поскольку он не содержит конкретных требований по его соблюдению. Практика информационного взаимодействия между Министерством внутренних дел России и Европейской полицейской организацией в настоящее время небогата принятыми и исполненными запросами (об этом более подробно см. параграф 2.3. настоящей работы), однако уже сложившиеся отношения подтверждают эту мысль. Таким образом, не смотря на то, что соглашением не устанавливается исчерпывающего перечня реквизитов запроса, практика взаимодействия подтверждает обязательность соблюдения всех тех из них, которые прямо закреплены в ст. 7 Соглашения 2003 г.

Особого внимания заслуживает вопрос о должностных лицах, полномочных подписывать запросы, направляемые сторонами. В Соглашении закрепляется общая формула, в соответствии с которой запросы об оказании содействия подписываются лицами, определяемыми сторонами, о которых они письменно уведомляют друг друга по дипломатическим каналам в течение 60 дней с даты подписания настоящего Соглашения. В соответствии с Конвенцией о Европоле 1995 г., полномочия на подписание любых запросов в рамках всех соглашений, заключенных Европейской полицейской организацией с третьими странами, принад- лежит руководителю подразделения по обмену оперативной информацией. Вместе с тем, статья 12 указанной Конвенции предусматривает, что подписание запросов может осуществляться и другими должностными лицами Европола, перечень которых определяется двусторонними оперативными соглашениями.

Полномочия на подписание текущих запросов со стороны Российской Федерации определяется в соответствии с упоминавшимся Приказом МВД России от 23 декабря 2004 г. № 859. Данный приказ определяет ведомственную подчиненность подразделений, взаимодействующих с Европейской полицейской организацией. В частности, в приказе отмечается, что правом подписывать запросы, направляемые в Европол, а также ответы на поступившие запросы обладает начальник Российского национального контактного пункта (РНКП) Европола или лицо, его временно замещающее.

Таким образом, подписи на запросах являются неотъемлемым их реквизитом, причем персонификация этих реквизитов зависит от договоренности сторон.

Соглашение 2003 г. особое внимание уделяет регламентации случаев отказа в исполнении направленного одной из сторон запроса.

Для каждой из сторон рассматриваемого соглашения в его тексте установлены характерные только для него обстоятельства, служащие основанием неисполнения запросов. Так, Российская Федерация вправе отказать в случае, если полагает, что выполнение запроса может нанести ущерб ее интересам. Среди таких интересов: -

суверенитет Российской Федерации; -

безопасность Российской Федерации; -

общественный порядок; -

ранее принятые Российской Федерацией международные обязательства; -

другие существенные интересы.

Таким образом, перечень оснований невыполнения запроса Европейской полицейской организации правоохранительными органами России, в соответствии с Соглашением 2003 г., является открытым. Теоретически под понятие «иные существенные интересы» может подпадать весьма широкий круг областей деятельности и предметов, относительно которых осуществляется сотрудничество с Европолом. Российская Федерация, в силу своего государственного суверенитета вправе рассматривать любые возможные аспекты в качестве оснований отказа исполнения иностранных запросов Европейской полицейской организации.

Соглашение 2003 г., закрепляя возможность отклонения и неисполнения запросов, поступивших в Европейскую полицейскую организацию из правоохранительных органов Российской Федерации, отсылает к нормам основного нормативно-правового акта Европола - Конвенции 1995 г. В частности, закрепляется, что Европейская полицейская организация вправе не исполнять иностранный информационный запрос, если полагает, что выполнение этого запроса противоречит его целям и задачам, закрепленным Конвенцией 1995 г.

Напомним, что в соответствии со ст. 1 Конвенции о Европоле 1995г., целью деятельности организации является координация усилий правоохранительных органов государств-участников Европейского Союза в совместных действиях по борьбе с отдельными видами транснациональной преступности. Таким образом, любой запрос или иная передаваемая по каналам Европола информация, должна преследовать конкретные цели, связанные с расследованиями и раскрытием преступлений. Данные положения берут начало в принципах организации. Важно отметить, что одним из основных принципов деятельности Европейской полицейской организации выступает принцип демократизма и уважения прав человека. Фундаментальной правовой основой реализации данного принципа в контексте деятельности Европола выступают акты международной организации Совет Европы, членами которой являются все госу- дарства-участники Европейского Союза. Так, ст. 4 11-го Протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950г.60, в которой нашли отражение наиболее общие стандарты деятельности правоохранительных органов, предусматривает, что деятельность по обеспечению правопорядка не может сопровождаться ущемлением прав человека, и допустимо применение только таких ограничений прав и свобод, которые необходимы в демократическом обществе для поддержания порядка и безопасности.

Положения отдельных актов Совета Европы дают возможность выявить возможные основания, по которым Европейская полицейская организация может отказать в предоставлении сведений в порядке обмена запросами. Анализ показывает, что такими основаниями могут служить следующие обстоятельства: -

если запрос составлен в рамках расследования, заведомо имеющего целью преследование лица по политическим, религиозным, национальным и иным мотивам; -

если есть обоснованные основания опасаться, что Российская Федерация не сможет обеспечить конфиденциальность сведений; -

если есть обоснованные основания опасаться, что Российская Федерация использует полученные сведения не в рамках правоохранительной деятельности; -

если запрашиваемая информация содержит сведения, заведомо составляющие государственную тайну, либо разглашение которой может повлечь ущерб суверенитету какого-либо государства.

Указанные обстоятельства являются наиболее вероятными основаниями, по которым со стороны Европейской полицейской организации может последовать отказ в исполнении запроса. Указанные выводы свидетельствуют, что большинство таких негативных обстоятельств вызва- ны опасениями за то, что полученные сведения могут быть использованы в ущерб правам и свободам граждан. Действительно, в настоящее время отношение правоохранительных органов европейских стран и специализированных органов Европейского Союза к деятельности правоохранительных органов Российской Федерации неоднозначное. В контексте недавнего советского прошлого высказываются опасения о возможности использования получаемой информации вне принципов демократизма и уважения прав человека.

Вместе с тем, данные опасения во многом тенденциозны, и не подтверждаются практикой взаимодействия Российской Федерации и Европейской полицейской организации. Ярким тому доказательством является тот факт, что за время существования Российского национального контактного пункта Европола (с 2004 г.) еще ни по одному запросу России не было отказа.

Однако, не смотря на такую оптимистичную картину, российским правоохранительным органам следует учитывать приведенные выше возможные основания отказа в исполнении запросов, поскольку утрата доверия и уверенности в демократических принципах взаимодействия может существенно осложнить сотрудничество с Европейской полицейской организацией.

Таким образом, и Европейская полицейская организация, и Российская Федерация имеют право отказа исполнению поступившего запроса. Однако в связи с подробной регламентацией в Соглашении 2003г. порядка и оснований неисполнения запросов, возникает вопрос о том, может ли сторона не принять запрос вообще? В тексте Соглашения о такой ситуации ничего не сказано. Вместе с тем, анализ содержания рассматриваемого договора позволяет констатировать, что отказ принять запрос может быть мотивирован какой-либо стороной только одним обстоятельством: ненадлежащим составлением запроса, составлением его не по установленной форме, либо подписанием запроса лицом, не имеющим на это право.

Статья 9 Соглашения 2003 г. закрепляет условия реализации запросов, направляемых по информационным каналам Европола. В частности, отмечается, что запрашиваемая сторона обязана принимать все необходимые меры для обеспечения быстрого и возможно более полного исполнения запроса.

Однако, рассматривая условия реализации информационных запросов, следует не забывать, что быстрота, точность и эффективность их исполнения зависит не только от деятельности Российского национального контактного пункта Европола. РНКП осуществляет прием, обработку информации, а также обеспечивает ее передачу соответствующим компетентным органам Российской Федерации. Следует иметь ввиду, что сроки исполнения запроса напрямую зависит как от специфики его предмета, так и от деятельности самого компетентного органа, куда был переадресован запрос. Поэтому соблюдение сроков, эффективность исполнения запросов зависят не столько от скорости передачи информации по каналам Европола, сколько от деятельности конкретных исполнителей - правоохранительных органов Российской Федерации. Соглашение 2003 г. предусматривает обязательность незамедлительного уведомления об обстоятельствах, препятствующих исполнению запроса или существенно задерживающих его исполнение. Вместе с тем, критерии «существенности» задержки не отражены. Правоохранительные органы Российской Федерации при исполнении направленных в их адрес запросов могут столкнуться с проблемами по соблюдению сроков, определенных запрашивающей стороной. В этой связи запрашивающей стороне, при установлении сроков исполнения направляемых запросов, следует учитывать требования национального законодательства государств, правоохранительным органам которых они будут переданы для выполнения.

Именно национальным законодательством закрепляются сроки исполнения различных запросов органами государственной власти.

Кроме указанных аспектов исполнения информационных запросов, Соглашение 2003 г. предусматривает и другие условия.

Среди важнейших условий исполнения запросов - обеспечение конфиденциальности как самого факта поступления запроса, так и его содержания. Соглашение 2003 г. особо подчеркивает, что ответственность за обеспечение конфиденциальности запроса полностью лежит на том компетентном органе, на который в соответствии с национальным законодательством возложен прием и обработка этих запросов. В соответствии с Приложением к рассматриваемому договору, основным компетентным российским органом государственной власти по информационному взаимодействию с Европолом является Министерство внутренних дел России. Таким образом, именно на МВД лежит ответственность за организацию режима секретности поступающих сведений, создание условий, не позволяющих им попадать в руки третьих лиц.

В целях обеспечения конфиденциальности передаваемых сведений Соглашение предусматривает особый правовой механизм. Статья 10 указывает, что перечень мер по защите той или иной информации устанавливается передающей стороной. При этом принимающая сторона не имеет права изменять данные условия, а в случае невозможности обеспечения требуемых мер обязана сообщить об этом передающей стороне. При этом важно подчеркнуть, что для разной информации могут быть установлены различные меры обеспечения конфиденциальности в зависимости от характера сведений или их важности. В чем же состоят меры, декларируемые сторонами при передаче информации?

Практика деятельности Российского национального контактного пункта показывает, что в качестве мер обеспечения конфиденциальности Европол чаще всего предлагает ограничение круга органов Российской Федерации, которым следует передавать информацию; ограничения по срокам исполнения запроса; недопустимость дальнейшей пересылки сведений по каналам электронной или факсимильной связи (только лично через курьера) и др.

Данный правовой механизм позволяет существенно повысить степень конфиденциальности информационного обмена между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией, поскольку обеспечивает интересы обоих сторон.

Особое место в регламентации информационного взаимодействия между Российской Федерацией и Европолом занимают положения Соглашения 2003 г. пределах использования передаваемых сведений. В частности, чч. 2-4 ст. 10 закрепляют возможность установления предоставляющей стороной условий реализации полученной информации. Изменение этих условий, а также снятие ограничений в ее распространении возможно только с письменного согласия передавшей информацию стороны. Также отмечается, что информация, полученная на основании Соглашения 2003 г., без письменного согласия не может быть использована в иных целях, чем те, в которых она была предоставлена.

Все эти положения направлены на реализацию одной из важнейших концепций деятельности Европейской полицейской организации - создания эффективной защиты персональных данных от несанкционированного доступа. До 2005 г. достижение таких целей в рамках информационного обмена с Российской Федерацией было затруднено, несмотря на заключение специального соглашения. Ратификация Европейской конвенции о персональных данных 1981 г., а также последующее приня-

7А

тие федерального закона , регламентирующего защиту персональных данных в нашей стране, открыло новые возможности сотрудничества. Нашедшие отражение в российском законодательстве общеевропейские стандарты в данной области в настоящее время позволяют выйти на новый формат отношений с Европолом, а именно - заключить так назы-

См. подробнее § 2.1. настоящей работы.

ваемое оперативное соглашение об информационном обмене, которое Европейская полицейская организация подписывает со всеми полноправными партнерами. Поэтому на сегодняшний момент основными направлениями дальнейшего сотрудничества РФ и Европола в сфере информационного обмена, на наш взгляд являются: 1)

разработка и принятие оперативного соглашения об информационном обмене; 2)

приведение российских стандартов защиты информации и персональных данных на уровне подзаконных актов (в том числе и актов МВД России) в соответствие со стандартами Европейской полицейской организации; 3)

создание системы подготовки и переподготовки кадров по информационным технологиям; 4)

выработка и нормативное закрепление стандартов исполнения информационных запросов; 5)

внедрение в деятельность заинтересованных правоохранительных органов Российской Федерации информационно-справочных систем, работающих по стандартам Европола.

Все указанные задачи ставит перед Российской Федерацией сама специфика информационного обмена с Европейской полицейской организацией, поскольку без их решения эффективность совместной деятельности будет оставаться крайне низкой. Но основной из приведенных задач следует признать разработку и принятие оперативного соглашения об информационном обмене. В настоящее время делаются только первые шаги в этом направлении. Так, в августе 2006 г. Министерством внутренних дел России было принято решение о создании рабочей группы из числа сотрудников Российского национального контактного пункта Европола, НЦБ Интерпола и Правового департамента МВД России, которая должна до февраля 2007 г. совместно с аналогичной рабочей группой Европейской полицейской организации выработать наиболее общие положения данного документа. Однако, несмотря на присоединение России к Европейской конвенции 1981 г., а также принятие на ее основе отечественного закона, проблемы с заключением оперативного соглашения с Европолом сохраняются.

Во-первых, у зарубежных коллег вызывает сомнение надежность российских мер по недопущению несанкционированного доступа к передаваемой информации; примеры из российской действительности, когда на широкий рынок нелегально попадают базы данных самой высокой степени секретности (в том числе и при наличии соответствующих запретительных норм российского законодательства), заставляют представителей Европейской полицейской организации требовать от российских коллег дополнительных гарантий.

Во-вторых, существует проблема с внедрением специализированных компьютерных программ автоматизированной обработки данных в информационные системы профильных российских правоохранительных органов.

В-третьих, особые вопросы возникают относительно контроля над использованием передаваемых Европолом сведений в соответствии с целями Соглашения 2003 г.; механизм такого контроля в настоящее время не разработан, и стороны не могут прийти к общему мнению о его содержании.

Вместе с тем, представляется, что все указанные проблемы вполне решаемы в рамках конструктивного диалога, который с 1999 г. имеет место между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией. Альтернативы активизации информационного взаимодействия нет хотя бы потому, что обмен информацией есть основная функция Европола.

Активизации информационного обмена между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией должна способствовать деятельность офицеров связи, правовой статус которых предусмат- ривается как Конвенцией о Европоле 1995 г., так и в Соглашении с Российской Федерацией 2003 г. Однако практическая реализация такого института в рамках современного сотрудничества с Европейской полицейской организацией осуществляется в одностороннем порядке. Так, в 2005 г. Европол назначил своего офицера связи по взаимодействию с Российским национальным контактным пунктом при Министерстве внутренних дел РФ. Его официальным местом пребывания в России является посольство государства, являющегося с данный момент председательствующим в Европейском Союзе (на 2006 г. - Финляндия). В тоже время аналогичных действий со стороны Российской Федерации до сих пор не было. Российский офицер связи в настоящее время не назначен. У этой ситуации есть вполне обоснованное объяснение: офицеры связи призваны осуществлять передачу оперативной информации, обмен которой возможен только при заключенном оперативном соглашении, которого в настоящее время нет. Поэтому назначение российского офицера связи по взаимодействию с Европейской полицейской организацией увязывается с заключением оперативного соглашения.