Місцева влада

Підвалинами радянської влади, які, власне, й зумовили її назву як «радянської», були низові ради. В Україні це були сільради та міськради, де на виборах діяли норми прямої демократії.

Протягом 1920 - середини 1930-х рр. сільради мали стійку тенденцію до збільшення кількості. Якщо врахувати, що за переписом 1926 р. в Україні налічувалося 54 470 сільських населених пунктів⁹⁰, що об'єднувалися у 10 733 сільських рад⁹¹, то можна сказати, що в середньому одна сільрада об'єднувала 5 населених пунктів.

Державними службовцями слід вважати лише членів виконавчих органів сільради. Такими за Положенням про сільради від 28 жовтня 1925 р. у селах з кількістю понад 3 тис. мешканців визначалася президія у складі трьох осіб - голови сільради, його заступника та секретаря або двох, якщо секретар не є членом сільради.

Як частина виконавчої гілки влади на селі, існував інститут уповноважених сільради. Іх обирали зі складу депутатів сільради у відокремлених від центру сільради селах, в яких мешкало не менше 100 осіб. Уповноважені не лише транслювали розпорядження сільської ради, а й могли мати деякі адміністративні права. Зокрема, спеціальним рішенням сільської ради їм надавалося право надавати довідки і посвідчення мешканцям підпорядкованої їм території⁹⁷.

З 1924 р. з'явилася ще одна категорія службовців, відповідальних за виконання державної політики на селі, - сільські виконавці. Положення про сільських виконавців було ухвалене 9 липня 1924 р. Втіленням цього положення у життя влада напівпри- мусово втягувала в свою орбіту найширші верстви села. За допомогою сільвиконавців влада сподівалася якомога щільніше охопити село й поглибити контроль над ним. В одній з роз'яснювальних брошур так описувалася роль сільвиконавця на селі: «Щоб не трапилося на селі - злочин, пожежа, крадіжка; щоб не відбулося на селі - збори, урочисте свято, вибори тощо, перша про це має знати людина, що червона стрічка на руці відзначає її від всіх інших селян.

Сільвиконавців призначала сільська рада з числа фізично здорових осіб, переважно чоловічої статі, віком від 18 до 45 років, які постійно мешкали у даному селі. З приводу жінок зазначалося, що їх «притягають до виконання обов'язків сільвиконавців лише в тім випадку, коли сільрада визнає це за необхідне»⁹⁹. Сільвиконавцем не призначалися члени родин червоноармійців і міліції, учні та ті селяни, які брали участь у радянських, партійних, профспілкових, протипожежних та інших організаціях. Отож, на сільвиконавців не призначали тих, хто вже перебував під контролем радянської влади чи працював на її зміцнення. З іншого боку, сільвиконавцем не могли стати позбавлені виборчих прав мешканці, тобто ті, кого радянська влада вважала своїми ворогами. Але це вже були не «звільнені» від обов'язків сільвиконавця, а «позбавлені» такого права. Таких обкладали спеціальним податком за те, що вони не відпрацьовують сільвиконавцем¹⁰⁰. Упровадженням інституту сільських виконавців держава намагалася зміцнити своїй вплив на більшу частину села й ізолювати потенційно небезпечних селян.

На посаду призначала сільрада. Спочатку вона розподіляла всі підзвітні їй господарства селян на окремі території («участки») з 10-15 (у 1930 р. - 20-50) дворів таким чином, щоб з кожної такої ділянки можна було обрати приблизно рівну кількість молодших сільських виконавців. Над ними стояв старший сільський виконавець, яким могла стати лише грамотна особа (щоб складати протоколи). Сільрада і в цьому випадку розділяла територію таким чином, щоб на кожного старшого сільського виконавця припадала приблизно рівна кількість підпорядкованих йому молодших, але не більше десяти. Після такого розподілу територій складався список тих, хто зобов'язаний був відробити цю повинність. Кожен кандидат ставав сільвиконавцем наступного разу лише після того, коли усі інші вже раз побували на цій посаді.

Суть обов'язків цього найнижчого рівня державного службовця полягала в наступному. Протягом терміну перебування на посаді (3-4 місяці) сільвиконавці виконували накази двох інстанцій - сільради та начальника районної міліції. До їхніх функцій також входило наглядати за порядком, повідомляти міліцію чи сільраду про всілякі негаразди та злочини, скоєні на їх території, тощо. Найпривабливішим для більшовицького керівництва у процесі встановлення диктатури були такі обов'язки сільських виконавців: «Повідомляти голову Сільради й начальника міліції про всіх прибуваючих до селища сторонніх громадян, а також про випадки гонки самогону, дезертирів та, взагалі, про всіх підозрілих, на їх думку, осіб... Допомагати відповідним органам виявляти неплатників податку, що укривають земельну площу і т. п.». Із вказаного можна зробити висновок, що компартійно-радянська влада розглядала сільвиконавців як секретних співробітників (сексотів). Щоб у цьому не залишилося сумнівів, можна процитувати ще один пункт із обов'язків сільвиконавців: «виконувати інші обов'язки, покладені на сільвиконавців чинним законодавством та спеціально виданими для цього інструкціями НКВС»¹⁰². За невиконання своїх обов'язків сільвико- навець «адміністративним порядком штрафується, притягається до примусової праці, або навіть заарештовується»¹⁰³.

Само по собі вперте невиконання обов'язків, особливо пов'язаних із доносами, ставило під сумнів лояльність того чи іншого мешканця до радянської влади. Слід також додати, що навіть за сумлінне виконання обов'язків плати сільський виконавець не отримував, але користувався деякими пільгами. Зокрема, під час виконання обов'язків та шість місяців потому він звільнявся від громадських робіт, його не можна затримати без повідомлення про те сільської ради. Крім того, визначаючи сільвико- навця «як урядову особу, уряд дбає за те, щоб обороняти його інтереси як сільського активіста» - йдеться про компенсації та пільги сільвиконавцю чи його родині в разі його каліцтва чи смерті від «глитайського терору»¹⁰⁴.

Наступними після підпорядкованих сільраді співробітників у гілці державної влади були службовці районного рівня. Як адміністративно-територіальна одиниця район був менш стабільним від сільради. Але це лише стосувалося величини та кількості районів. Як одиниця у системі адмінподілу район існує беззмінно від 1923 р. і донині. Постійним змінам у міжвоєнний період піддавалася лише найвища ланка місцевого самоврядування. А найбільш сталим у міжвоєнні роки виявився окружний поділ, Тому саме на прикладі вертикалі «округ - район (або міськрада) - сільрада» і подається модель місцевого територіального управління УСРР (див. схеми 5а-5г). Ця модель характеризує організацію місцевих органів влади станом на 1927 р. Зі змінами адмінподілу відповідно змінювалися й кількість і функції управлінських посад для місцевого управління. Але сама схема організації радянської влади на місцевому рівні,

Схема 5. Організація місцевих органів влади станом на початок 1927 р, 5 а. Низова влада на селі - сільрада

5 б. Низова влада в місті - міськрада

5 в. Місцеве державне управління на районному рівні

5 г. Організація місцевого управління на окружному рівні

втім, як і на центральному, залишалася незмінною до грудня 1936 р., а фактично до 1938 р. Додамо, що у низових органах влади мало що змінилося й після конституційної реформи 1936 р. (в Україні нова Конституція була ухвалена у січні 1937 р.).

Нагадаймо: вибирати та бути обраними до складу міськрад чи сільрад, а отже, й у вищі від них органи влади могли далеко не всі. З часом норма щодо «позбавленців» ставала вже зайвою - у сформованій тоталітарним режимом державі реально ніхто не міг наважитися на голосування проти «блоку комуністів і безпартійних». У лютому 1935 р. в газетах було опубліковане коротке повідомлення про те, що відбувся пленум ЦК ВКП(б), який запропонував змінити процедуру виборів: замінити нерівні вибори рівними, багатоступеневі - прямими, відкриті - закритими. Пленум ЦК запропонував внести у порядок денний чергового Всесоюзного з'їзду рад питання про відповідні зміни в Конституції СРСР Одразу після пленуму ЦК відбувся Vll Всесоюзний з'їзд рад, який створив конституційну комісію під головуванням Й.Сталіна. 5 грудня 1936 р. Надзвичайний Vlll з'їзд рад СРСР затвердив нову Конституцію. У ній проголошувалося, що в країні побудовано соціалізм. Багатоступеневі вибори до органів влади замінювалися прямими за таємного голосування. Селяни діставали рівні з робітниками права обирати й бути обраними в усі органи влади. Виборчі округи в містах вимагалося тепер формувати не за виробничими одиницями, а, як і на селі, за місцем проживання ви-

борців. Система функціонування влади теж ставала іншою: з'їзди рад різного рівня замінювалися інститутом сесійних засідань місцевих і Верховних Рад (республіки та Союзу). Нові ради набули зовнішніх рис парламентської влади.

Подібна еволюція влади була закономірною. Положення Основного закону мусили відповідати діючій з березня 1919 р. партійній програмі, а в ній наголошувалося, що позбавлення громадян політичних прав потрібне тільки як тимчасовий захід боротьби зі спробами експлуататорів відстояти або відновити свої привілеї. Вказувалося в програмі РКП(б) 1919 р. й на те, що «деяка» перевага в органах влади за пролетаріатом порівняно з «дрібнобуржуазними» верствами села є тимчасовою. Після проголошення перемоги соціалізму потрібно було відмовлятися від поділу населення за класовою ознакою під час формування органів влади.

Принципові зміни в конституційних нормах не позначилися на реальній владі. Ради не були самостійною владою в своїй традиційній формі та не могли стати нею в парламентській формі. Контроль над державою та суспільством здійснював підвладний ЦК ВКП(б) апарат, про який у «конституції соціалізму, що переміг», навіть не згадувалося. Щоправда, у Конституцію СРСР 1936 р. уперше ввійшло положення про Комуністичну партію, яка «являє собою керівне ядро всіх організацій трудящих, як громадських, так і державних»¹⁰⁶. Це декларативне положення не мало нормот- ворчої сили і жодною мірою не розкривало диктаторської суті пануючої в країні системи влади.

Коли Надзвичайний V!N з'їзд рад СРСР затверджував новий Основний закон, було оголошено, що вибори до Верховної Ради відбудуться «найближчим часом». Насправді вони відбулися тільки 12 грудня 1937 р. Річна відстрочка виявилася по- трібною, щоб належним чином підготувати до виборів номенклатуру і самих виборців. «Революція згори» повинна була завершитися велетенською кадровою чисткою. «Зачистка» мала на меті вберегти одноособовий контроль Сталіна над партією і суспільством від будь-яких випадковостей. Спроба багатьох представників компартійно- радянської верхівки скористатися механізмом таємного голосування для усунення диктатора зі складу ЦК на ХVN з'їзді ВКП(б) виявилася невдалою. Вона показала, однак, зростаюче невдоволення керівних кадрів партії сваволею генсека.

Після ухвалення нової Конституції СРСР з'явилася можливість зробити компартійно-радянський апарат співучасником спрямованого проти нього ж терору. Скасуванням «ручної» системи виборів Сталін викликав вогонь на всю очолювану ним вертикаль влади. Справді вільні вибори являли собою величезну загрозу для апарату, який давно звик не відчувати залежності від електорату.

Сталін не міг бути диктатором, спираючись тільки на ДПУ-НКВС. Він потребував підтримки з боку апарату. Щоб дістати її, генсек поставив апаратників перед перспективою вільних виборів. Тільки він, контролюючи органи державної безпеки, міг відвернути загрозу появи на всіх щаблях радянського апарату влади нових людей. Апаратники повинні були згуртуватися навколо генсека і разом зустріти ту загрозу, яку несла з собою для них нова конституція. Кожний розумів, що допомога у проведенні виборів може здійснюватися тільки у звичних для чекістів формах - шляхом дальшого розгортання державного терору. Ті, хто не погоджувався запрограмовано діяти в ситуації, створеній генсеком, мусили згоріти у вогні терору. Бажаючих зайняти їхні місця не бракувало.

У лютому-березні 1937 р. відбувся пленум ЦК ВКП(б). Сталін заявив на ньому, що країна опинилася у небезпечному становищі через підступну діяльність саботажників, шпигунів і диверсантів. Він звинувачував «безтурботних, добросердних і наївних керівних товаришів», які нібито втратили здатність розпізнавати ворога. Ім протиставлялися рядові члени партії, які могли підказати «правильне рішення». Це був майже відвертий заклик до бунту проти керівників з великим, часто дореволюційним партійним стажем.

Заклик вождя не дав істотних результатів. Під час перевиборів партійних комітетів, проведених за вказівкою секретаріату ЦК ВКП(б) у березні-квітні 1937 р., старі кадри здебільшого залишилися на своїх посадах. Тоді чистку партійних органів взяв на себе НКВС СРСР на чолі з М.Єжовим.

Лютнево-березневий пленум ЦК ВКП(б) 1937 р. розпочав Великий терор. У ході терористичних кампаній, які змінювали одна одну, сотні тисяч людей були знищені фізично, а мільйони - морально, шляхом примушування до співробітництва з органами державної безпеки, публічного засудження «ворогів народу», вимушеної подачі неправдивих свідчень проти співробітників, знайомих і рідних.

Було покладено край розмовам про висування альтернативних кандидатур на виборах у Верховну Раду, які точилися під час обговорення проекту нової конституції. Виборчі комісії зобов'язувалися реєструвати тільки одного кандидата від «блоку комуністів і безпартійних». Сама думка про висування незалежного кандидата оголошувалася антирадянською, що підпадало під відповідну статтю Карного кодексу.

Практика демократичних виборів вимагала, щоб у бюлетені друкувалися варіанти рішень. Виборець мав виявити свою волю активно, тобто позначкою у бюлетені. Організатори виборів не відступили від цієї практики. У примітці на бюлетені містилася така рекомендація: «Залиште прізвище одного кандидата, за якого Ви голосуєте, решту викресліть»¹⁰⁷. Примітка, на перший погляд, була безглуздою, тому що в бюлетені друкувалося тільки прізвище кандидата від блоку комуністів і безпартійних. Та вона мала прихований смисл. Відвідувати кабінку для таємного голосування було потрібно тільки тим, хто мав намір викреслити прізвище кандидата від блоку комуністів і безпартійних. Кабінка ставала тестом на лояльність режиму.

Організатори виборчої кампанії потурбувалися про забезпечення належної явки. Виборці передавалися у розпорядження величезної армії агітаторів, яка рекрутувалася за виробничою ознакою з їхнього середовища. Виробничий підхід до формування агітаторських колективів дисциплінував їх, оскільки на підприємствах і в установах всі перебували в економічній залежності від держави. Виборці стали залежними від держави й на селі, тому що працювали в державних радгоспах або в одержавлених колгоспах. Агітатор особисто відповідав за те, щоб усі його виборці проголосували. Щоб вони проголосували як належить, відповідали вже не агітатори. Тут перше слово у створенні відповідної обстановки переходило до органів державної безпеки. Виборчий бюлетень народу довірили тільки тоді, коли довели його терором до жалюгідного стану. У розпал репресій майже не знаходилося сміливців, котрі наважилися б скористатися кабінкою для таємного голосування, щоб викреслити прізвище кандидата від «блоку комуністів і безпартійних».