Стаття 66. Види дисциплінарних стягнень та загальні умови їх застосування

1. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

2. У разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, перед­баченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.

3. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, перед­бачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єктом призна­чення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

4. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, пе­редбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керів­ник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.

5. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

6. Дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.

7. За кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

1. Предмет регулювання

У статті визначений вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців, котрі вчинили дисцип­лінарне правопорушення, а також сформульовані правила їх застосування.

Особливістю сформульованих правил застосування дисциплінарних стяг­нень є те, що на перший погляд здається, ніби за кожен конкретний вид дисциплінарного проступку чітко визначений у Законі вид дисциплінар­ного стягнення. Утім таке тлумачення зазначених положень (яке, на жаль, переважає й застосовується на практиці) потребує коригування (див. про це нижче).

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є забезпечення суб’єктів призначення (керівників державної служби) можливістю застосувати до винної особи дисциплінарне стягнення за кожен вид вчиненого дисциплінарного проступку.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, ОЕСР)

Відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, виключно законами України визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, і відповідальність за них.

Між нормами коментованої статті наявний прямий зв’язок з частиною першою статті 61 Конституції, згідно з якою забороняється за одне і те ж порушення двічі притягувати до юридичної відповідальності одного й того ж виду.

Правовою основою коментованої статті є принципи державної служби, закріплені у статті 4, а також принципи забезпечення службової дисципліни, закріплені у пунктах 2—4 частини першої статті 61 Закону.

4. Коментар основних положень статті (в тому числі визначення термінів, які потребують тлумачення)

4.1. Аналіз практики застосування приписів коментованої статті показує, що найбільшою проблемою є спрощене тлумачення дисциплінарними комі­сіями та суб’єктами призначення положень частин другої—п’ятої цієї статті в контексті вирішення питання про вид дисциплінарного стягнення, яке може бути застосоване до державного службовця, котрий вчинив дисциплінарний проступок.

Справа в тому, що більшість дисциплінарних комісій та суб’єктів при­значення вважають, що правила, виписані у згаданих частинах, мають імперативний характер та не надають суб’єкту призначення дискреційних повноважень з визначення виду дисциплінарного стягнення.

Сумнівність наведеного вище підходу обґрунтовується двома основними обставинами.

По-перше, Закон чітко визначає, що дисциплінарна відповідальність має бути індивідуалізованою^[286].

Так, у частині першій статті 67 Закону однозначно передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Більше того, в цій нормі зазначено, що під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати:

1) характер дисциплінарного проступку;

2) обставини, за яких він був вчинений;

3) факт настання/ненастання тяжких наслідків;

4) факт добровільного відшкодування заподіяної шкоди;

5) попередню поведінку державного службовця;

6) ставлення до виконання посадових обов’язків.

У частинах же другій та четвертій статті визначено переліки обставин, які пом’якшують та обтяжують відповідальність державного службовця і повинні бути враховані (обов’язково) суб’єктом призначення при виборі виду дисциплінарного стягнення (бо інших механізмів/способів пом’якшення чи обтяження дисциплінарної відповідальності державних службовців просто не існує).

Якщо ж тлумачити правила, виписані у частинах другій—п’ятій статті коментованої статті, як такі, що не надають суб’єкту призначення дискреційних повноважень з визначення виду дисциплінарного стягнення, то виходить, що все зазначене вище є помилкою, а стаття 67 Закону — «мерт­вою» (адже жодне її положення не може бути застосовано «в принципі»). Проте навряд чи саме це мав на увазі законодавець при формулюванні поло­жень глави 2 розділу VIΠ Закону.

Аналізуючи далі положення глави 2 розділу VIΠ Закону, виявляємо, що відповідно до частини першої статті 69 Закону дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ утворюється «з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку» (між іншим, всі три зазначені вище характеристики мають значення тільки для індивідуалізації дисциплінарної відповідальності та не мають жодного відно­шення до кваліфікації вчиненого).

Тобто, якщо ставити під сумнів правомірність існування в межах Закону інституту індивідуалізації дисциплінарної відповідальності (як це відбува­ється на практиці), то виходить, що треба ставити під сумнів і легітимність існування всіх дисциплінарних комісій в Україні. Між тим такий підхід здатен знищити «в зародку» весь інститут дисциплінарної відповідальності держав­них службовців.

Принагідно зауважимо, що за законодавством службове розслідування може проводитися виключно «з метою визначення наявності вини, харак­теру і тяжкості дисциплінарного проступку» (частина перша статті 71 Закону). Отже, ще однією з головних функцій службового розслідування є встановлення та документування тих обставин, що в подальшому врахо­вуватимуться суб’єктом призначення при виборі виду застосовуваного виду дисциплінарного стягнення.

Не варто забувати й про те, що відповідно до приписів частини першої статті 73 Закону, з метою збору інформації про обставини, які стали підста­вою для порушення дисциплінарного провадження, дисциплінарна комісія для визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного про­ступку формує дисциплінарну справу.

Загалом же із змісту статей 69, 71 і 73 Закону випливає однозначний висновок, що одним з найголовніших призначень всього дисциплінарного провадження (діяльності дисциплінарної комісії взагалі та проведення служ­бового розслідування зокрема, а також документування цієї діяльності шляхом формування матеріалів дисциплінарної справи) є визначення тих обставин, що підлягають врахуванню суб’єктом призначення під час обрання виду дисциплінарного стягнення.

Нарешті, у частині першій статті 74 Закону прямо визначено, що дис­циплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого про­ступку та вини державного службовця.

Під час визначення виду стягнення має бути враховано:

1) характер проступку;

2) обставини, за яких він був вчинений;

3) обставини, що пом’якшують чи обтяжують відповідальність;

4) результати оцінювання службової діяльності державного службовця;

5) наявність заохочень, стягнень;

6) ставлення до служби.

Із наведеного вище випливає, що в Законі виписано повноцінний інсти­тут індивідуалізації дисциплінарної відповідальності, який, зокрема, зобов’я­зує суб’єкта призначення під час визначення виду дисциплінарного стягнення враховувати:

1) характер дисциплінарного проступку;

2) тяжкість дисциплінарного проступку;

3) ступінь вини державного службовця (передусім її форму);

4) факт настання/ненастання тяжких наслідків;

5) факт добровільного відшкодування/невідшкодування заподіяної шкоди (за її наявності);

6) обставини, що пом’якшують чи обтяжують відповідальність (стаття 67 Закону);

7) інші (відносно зазначених вище) обставини, за яких учинений дисцип­лінарний проступок;

8) результати оцінювання службової діяльності державного службовця (стаття 44 Закону);

9) наявність заохочень чи стягнень (статті 53 і 66 Закону);

10) попередню поведінку державного службовця (крім наявності заохо­чень чи стягнень);

11) ставлення державного службовця до виконання посадових обов’язків (як до, так і після вчинення правопорушення);

12) ставлення державного службовця до служби.

По-друге, норми, якими виписано інститут індивідуалізації дисциплінар­ної відповідальності, не суперечать положенням статті 66 Закону. Йдеться про те, що у жодній з норм частин другої—п’ятої не вказується, що лише (виключно) певний вид дисциплінарного стягнення має застосовуватися до державного службовця, що вчинив зазначені в згаданих частинах дисциплі­нарні проступки. В усіх цих нормах йдеться про те, що суб’єкт призначення «може призначити» або «може обмежитися».

При цьому варто відзначити, що частина друга сформульована таким чином, що не лише визначає найменш небезпечний вид дисциплінарного проступку, а й встановлює найменш суворий базовий вид дисциплінарного стягнення, який є основою для побудови всіх інших санкцій за більш суворі види дисциплінарних проступків.

У частинах третій—п’ятій законодавець згрупував різні види (прояви) дис­циплінарних проступків за ступенем їх шкідливості (від менш небезпечних до більш небезпечних).

Саме тому у частині п’ятій йдеться про те, що звільнення з посади дер­жавної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9—11, 13 і 14 частини другої статті 65 Закону, а також у разі систематичного (повторно протягом року) вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 Закону (зако­нодавець звертає увагу на те, що зазначені види дисциплінарних проступків є найбільш небезпечними, і лише за них може бути призначений найбільш суворий вид дисциплінарного стягнення).

Таким чином, при аналізі положень статті 66 Закону слід виходити з такого:

1) у частині першій види дисциплінарних стягнень розташовані від най­менш суворих до найбільш суворих (зауваження → догана → попередження про неповну службову відповідність → звільнення з посади державної служби);

2) положеннями частини другої визначено єдиний вид потенційного стягнення за недотримання правил внутрішнього службового розпорядку (безальтернативна санкція) та нижня межа альтернативних санкцій за всі інші види дисциплінарних проступків;

3) у частинах третій—п’ятій визначена верхня межу альтернативних санк­цій за відповідні дисциплінарні проступки.

Отже:

1. Зміст частини другої статті 66 Закону слід розуміти так, що за недо­тримання правил внутрішнього службового розпорядку не може бути засто­соване будь-яке інше стягнення, крім зауваження.

2. Зміст частини третьої статті 66 Закону слід розуміти так, що до державних службовців, які вчинили дисциплінарні проступки, передбачені пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65, крім зауваження може бути застосована ще й догана, але не може бути застосоване попередження про неповну службову відповідність чи звільнення з посади державної служби.

3. Зміст частини четвертої статті 66 Закону слід розуміти так, що до державних службовців, які вчинили дисциплінарні проступки, передбачені пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 Закону, або повторно протягом року вчинили один з дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65, може бути застосовано зауваження, догана або попередження про неповну службову відповідність,але не може бути засто­соване звільнення з посади державної служби.

4. Зміст частини п’ятої статті 66 Закону слід розуміти так, що до держав­них службовців, які вчинили дисциплінарні проступки, передбачені пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13 та 14 частини другої статті 65 Закону, або повторно протя­гом року вчинили прогул без поважних причин, може бути застосовано як зауваження, догана, попередження про неповну службову відповідність, так і звільнення з посади державної служби. При цьому звільнення з посади державної служби слід розглядати як винятковий захід, який застосовується лише в тих випадках, коли характер вчиненого проступку та обставини справи свідчать про неможливість та/або недоцільність продовження пере­бування такої особи на посаді.

4.2. Результати аналізу дисциплінарних проваджень та застосованих дис­циплінарних стягнень за період з 1 травня 2016 року по 30 червня 2017 року свідчать про те, що державними органами всіх рівнів протягом зазначеного періоду накладено 3372 дисциплінарних стягнень. Із них:

— зауваження — на 601 особу;

— догану — на 2557 осіб;

— попередження про неповну службову відповідність — на 113 осіб;

— звільнення з посади державної служби — на 101 особу.

Зауваження є найбільш м’яким видом дисциплінарного стягнення та застосовується лише за недотримання правил внутрішнього службового розпорядку (пункт 6 частини другої статті 65 Закону). При цьому Закон передбачає, що такий вид дисциплінарного стягнення може бути застосо­ваний суб’єктом призначення без ініціювання та здійснення дисциплінарного провадження.

Оскільки зауваження є дисциплінарним стягненням, рішення про накладення дисциплінарного стягнення слід приймати з урахуванням вимог статті 77 Закону, а перед прийняттям такого рішення слід отримати від порушника службової дисципліни пояснення відповідно до вимог статті 75 Закону.

Догана є найбільш поширеним та застосовуваним (державними органами всіх рівнів) видом дисциплінарного стягнення. При цьому догана є найбільш м’яким видом дисциплінарного стягнення, яке вимагає проведення дисциплі­нарного провадження.

Неповна службова відповідність є дещо суворішим видом дисциплінар­ного стягнення, ніж догана, але значно м’якшим порівняно із звільненням з посади державної служби.

У статті 66 Закону під «систематичністю» вчинення дисциплінарних проступків розуміється вчинення одного й того самого дисциплінарного про­ступку протягом року. При цьому слід виходити з того, що початковою датою обліку такого строку треба вважати день учинення попереднього дис­циплінарного проступку.

Звільнення з посади державної служби, безумовно, є винятковим видом дисциплінарного стягнення. Саме тому суди, розглядаючи справи про звільнення з посади державної служби, повинні звертати особливу увагу на рівень юридичних гарантій захисту прав державного службовця під час застосування такого виду дисциплінарного стягнення (див. коментар до ста­тей 65—67, 69, 74, 76 і 78 Закону).

4.3. На відміну від зауваження, рішення про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани, попередження про неповну службову відповід­ність або звільнення з посади державної служби може бути прийнято тільки за результатами здійснення дисциплінарною комісією (утвореною в уста­новленому порядку керівником державної служби у кожному державному органі) дисциплінарного провадження, під час якого цією комісією належним чином формується та розглядається дисциплінарна справа державного служ­бовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, встанов­лено всі факти та обставини вчинення дисциплінарного проступку, враховано пом’якшуючі та обтяжуючі обставини, пояснення державного службовця, його безпосереднього керівника, а також інших осіб, яким відомі обставини, що стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, та за результатами розгляду дисциплінарної справи складено висновок про наяв­ність (відсутність) у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Лише після всіх перелічених дій дисциплінарна комісія готує подання суб’єкту призначення, яке має для нього рекомендаційний характер, яке є підставою для видання ним розпорядчого акта про накладення на держав­ного службовця дисциплінарного стягнення або закриття дисциплінарного провадження.

4.4. Закріплена у коментованій статті норма, що за кожний дисциплі­нарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення, є цілком логічною та такою, що ґрунтується на положеннях частини першої статті 61 Конституції України, згідно з якою забороняється за одне і те саме порушення двічі притягувати до юридичної відповідальності одного й того самого виду.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі / інсти­туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

Положення коментованої статті є важливою та невід’ємною складовою загального механізму реалізації дисциплінарної відповідальності держав­них службовців. За допомогою норм коментованої статті вдалося поєднати загальну процедуру встановлення факту конкретного дисциплінарного про­ступку з конкретними видами дисциплінарних стягнень, які можуть застосо­вуватися до осіб, котрі їх вчинили.