Поняття і зміст категорії «інтерес» в адміністративному праві

У рамках загального процесу демократичних перетворень відбувається формування нових соціально-економічних відносин, продовжуються вживатись заходи щодо формування громадянського суспільства та правової держави, вдосконалюються механізми ефективного правового регулювання, забезпечення законності та правопорядку.

Проблема публічного інтересу в адміністративному праві завжди визивала наукові дискусії серед вчених. Поряд із цим у теорії адміністративного права залишаються не врегульованими та потребують подальшого дослідження окремі положення зазначеної проблематики. Аналіз історичних аспектів та розвитку сучасної концепції адміністративного права дає підстави розкрити новітні тенденції його розвитку та сформувати поняття категорії «інтерес» особи в адміністративному праві.

Водночас перед тим, як досліджувати поняття категорії «інтерес» особи в адміністративному праві, зауважимо, що під «особою» ми розуміємо фізичну особу - громадянина, людину, як суб’єкта адміністративно-правових відносин.

На різних етапах історії людства до проблеми «інтересів» зверталися представники найрізноманітніших сфер науки. Задовго до того, як з’явилися перші наукові поняття «інтерес», сформувалася важлива філософська традиція пов’язувати його з прагненням мети, бажанням досягти задоволення як на рівні

9 суспільства, так і на особистісному рівні. Однак лише у XIII ст. філософська думка досягла такої зрілості, що її найвидатніші представники усвідомили необхідність обґрунтування цього феномена. Так, К. Гельвецій, пов’язував «інтерес» як «пружину» людської діяльності, яку було орієнтовано на виявлення об’єктивних соціальних детермінацій останньої.

1) інтереси індивідів, або «особисті», «приватні» інтереси;

2) інтереси тих чи інших соціальних груп всередині певного суспільства або «інтереси співтовариств»;

3) інтереси суспільства чи «суспільний інтерес».

З’ясуванню специфіки кожного з цих трьох видів, вивченню й раціональному регулюванню співвідношення між ними К. Гельвецій надавав кардинального значення [1, с. 158].

Серед сучасних наукових понять «інтерес» визначається як реальний мотив соціальних дій, подій, звершень і класифікується за такими ознаками:

- за ступенем спільності (індивідуальні, групові, суспільні);

- за сферою спрямованості (духовні, економічні, політичні);

- за ставленням до тенденції розвитку суспільства (прогресивні, консервативні, раціональні);

- за можливістю їхньої реалізації (реальні, хибні);

- за ступенем усвідомленості (стихійні чи програмові) [2, с. 6 ].

Наведене свідчить, що сучасна філософська думка визначає інтерес як причину дій індивідів і соціальних спільнот, які регулюються сукупністю галузевих правових інститутів, серед яких провідну роль відіграють норми приватного та публічного права, існування останнього має давню історію. Його витоки починаються ще з часів Стародавнього Риму. У судовій практиці і юриспруденції Риму розрізняли дві галузі права - публічне «jus риЬІісит» і приватне право «jus priwatum». Римські юристи виокремили з публічного права право приватне - як протилежність праву публічному. Зокрема, класичне розмежування публічного і приватного права було запроваджено римським

10 юристом Ульпіаном (170 - 228 рр.), який визначив, що «публічне право є те, що відноситься до стану римської держави; приватне право - відноситься до користі окремих осіб» [3, с. 208].

Поділ права на дві складові стало основою розвитку права та правових відносин. Взагалі, римське право є загальновизнаною основою сучасного права, яке трансформувалось і продовжує трансформуватися в залежності від місцезнаходження, часу, традицій, політичних поглядів кожної країни [4, c.

Значну увагу поділу права на приватне і публічне протягом 18-20 ст. приділяли увагу зарубіжні вчені і філософи, зокрема Ш. Монтеск’є, Т. Гоббс, Ф. Гегель, російські правознавці Д. Д. Грімм, К. Д. Кавелін [5, с. 2], Н. М. Коркунов [6, с. 165-183], Д. І. Мейер, П. І. Новгородцев, Л. І. Петражицький [7, с. 515], Ф. В. Тарановський [8, с. 235 ], Г. Ф. Шершеневич [9, с. 125].

Окремо слід зупинитися на вченні Р. Ієрінга, якого вважають розробником самостійного напрямку у праворозумінні - «юриспруденції інтересів». Вчений зазначає, що у природи немає іншого засобу змусити людину служити її цілям, крім як звертатися до її ( людини) інтересів. Насолодами та стражданнями природи зв’язує інтереси людей з її цілями [10, c. 27-29 ]. Цікавою є думка автора, що основна ідея держави - забезпечення загальних інтересів, тобто інтересів суспільства супротив загрожуючи йому (суспільству) приватних інтересів. Перевага суспільних інтересів на приватними пояснюється тим, що «за загальні інтереси заступаються всі, за приватний - лише індивід. Цілі суспільства, що охороняються законом, одночасно є цілями індивіда. Правовий порядок, що підтримується примусом, надає можливість індивіду реалізувати свої інтереси за рахунок суспільства [10, c. 218, с. 334-335].

Іншими словами, як зазнчає один із науковців, ідея природних прав людини у концепції Р. Ієрінга поглинається правами держави як колективного суб’єкта і по суті створює базу для державного свавілля [11, с. 35].. У цьому

11 слід погодитися з В. С. Нерсесянцем, який виділяє у теорії Р. Ієрінга значний елемент позитивістського розуміння права [12, с. 105].

Наведене свідчить, що Р. Ієрінг абсолютизував ідею спільного інтересу, яку виражає держава, стверджуючи, що цей інтерес має співпадати з інтересами індивіда, що спільний інтерес завжди повинен мати пріоритет над приватним інтересом. Водночас вчений здійснив спробу довести, що сутність права походить від суспільних відносин, рушієм яких виступають інтереси особи та їх колективів (держава, суспільство).

Сутнісним критерієм розмежування між ними полягає юридична категорія «інтересу». Соціальне життя кожного суб’єкта адміністративного права (особи, колективу, держави, суспільства) є постійний пошук можливостей задовольнити ті чи інші потреби [13, c.159]..

В залежності від того законний індивідуальний чи колективний (групи, колективу, класу, держави, суспільства) інтерес має пріоритет і полягає критерій розмежування двох основних типів основоположного принципу адміністративного права [14, c.144].

Питання щодо розмежування публічного та приватного права стало предметом вивчення багатьох поколінь юристів, що пропонували різні підходи до його вирішення. В межах загальної теорії поділу права на публічне і приватне. Представники науки теорії держави і права визначають публічне право як сукупність галузей права (підсистема), предметом регулювання яких є відносини у сфері реалізації публічних (державних) інтересів з допомогою імперативного методу регулювання. Це передусім галузі конституційного, адміністративного, кримінального, фінансового, процесуального права. Тут юридичний пріоритет у питаннях захисту публічного інтересу має воля органів державної влади, яка, однак, у першу чергу підкоряється завданню захисту ін­тересів особи і населення країни в цілому. Тому саме цієї кінцевій меті і підпорядковується логіка побудови галузей публічного права. Останнє своїми засобами створює соціальні умови правопорядку, за наявності яких громадянин

12 почуває себе захищеним і має можливість реалізувати власні приватні інтереси, використовуючи при цьому відповідні приватноправові засоби.

В наслідок чого приватне право виступає як сукупність галузей права (підсистема), предметом регулювання яких є відносини у сфері приватних, індивідуальних інтересів юридично рівних суб’єктів за допомогою диспозітивного методу регулювання. До приватного права відносять насамперед норми цивільного права. Тут юридичний пріоритет у питаннях реалізації приватних інтересів, ініціатива залежать від волі приватних осіб, громадян, їх об’єднань, недержавних суб’єктів господарювання, а регулювання відбувається на засадах координації, тобто за принципами юридичної рівності, автономії таких суб’єктів [ 15, с.

Якщо звернутися до першоджерел філософської думки, в працях Джона Локка ми знайдемо новітнє розуміння публічного інтересу, який вважав, що існує багато випадків, яких закон не може передбачити, і для їх врегулювання слід надавати право розсуду тим, в чиїх руках знаходиться виконавча влада, як того вимагає суспільне благо [16, с. 92]. При цьому Джон Локк до громадських інтересів відносив життя, свободу, здоров’я, відсутність тілесних покарань, право володіння грошима, землею та інше.

Він зазначав, що обов’язок громадської влади забезпечити людям взагалі і кожному окремо справедливе володіння зазначеними речами, шляхом неупередженого виконання справедливих законів, а також вважав, що держава має право втручатися у приватну власність, наприклад, накладати податки за несамостійну працю [16 с. 145-146].

Наведене свідчить, що мислитель під громадянською владою мав на увазі саме виконавчу владу, і відносив до публічного інтересу, як колективні так і особисті невід’ємні природні права людини. В ту епоху остаточно питання про критерії розмежування публічного та приватного права не було вирішене. У подальшому, за часів радянської влади, радянська правова доктрина повністю відкидала концепцію приватного права як несумісну із природою соціалістичного ладу.

Правові норми, що визначали державний устрій країни, структуру його органів, правову систему, судоустрій, тощо, діяли і у колишньому Радянському союзі, проте існування публічного права заперечувалося, а сфера публічно-правової регламентації окремо не виділялася [17, с. 728].

На думку В. В. Галунька, радянський період розвитку права позбавив і можливості, і сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно «дуалізм» права не був визначний. І лише після обрання колишніми радянськими республіками курсу на побудову правової держави з’являються праці, присвячені цій проблематиці [18, с. 178 -182].

Водночас сьогодні «дуалізм» приватного права присутній в науці приватного права. Зокрема, його пов’язують із правою природою господарських договорів, оскільки останні існують як з публічним елементом, так і без нього.

Розглянемо критерії розмежування публічного і приватного права з метою встановлення на цій основі сутності понять «публічний» і «приватний» інтерес та властивих їх ознак, які вбачається доцільним поділити за колом інтересу.

Публічне право - сфера «державних справ»: сфера діяльності держави як публічної влади, всіх публічних інститутів, апарату держави, адміністративних відносин, державної служби, відповідальності, принципів, норм і інститутів міждержавних відносин та міжнародних організацій тощо. Публічне право є функціонально-структурною підсистемою права, що визначає державні і суспільні відносини [ 20, с. 29 -30].

Публічний інтерес, як зазначає російський науковець Ю. О Тихомиров, це «визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціальної спільності,

14 задоволення якого є гарантією її існування та розвитку» [ 20, с. 55]. На думку В. Б. Авер’янова, захист приватних прав відбувається за ініціативи самого суб’єкта інтересу способом подання цивільного позову, тобто це, насамперед, самозахист; у публічному праві захист інтересів відбувається з ініціативи державних органів [21, с. 77].

Що стосується характеристики приватного права, то як зазначають науковці, щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає. Зокрема, на думку Є. О. Харитонова, приватне право визначається як сукупність правил і норм, що стосуються статусу і захилу інтересів окремих осіб котрі не є фігурантами держави, не перебувають у взаєминах влади - підпорядкування, рівноправно і вільно встановлюють собі права й обов’язки у відносинах що виникають з їх ініціативи [22, с. 3].

Як зазначає Ю. О. Тихомиров, приватне право - забезпечує вільне волевиявлення суб’єктів при реалізації своїх прав. Сутність приватного права висловлена в його принципах - незалежності та автономії особистості, визнання захисту приватної власності, свободи волевиявлення. Приватне право - це право, яке захищає інтереси особи в його взаємовідносинах з іншими особами. Воно регулює сфери, безпосереднє втручання в які з боку держави, є обмеженим. Індивід самостійно вирішує, чи використати йому свої права або утриматися від дозволених дій, зокрема, укладати договір з іншими особами або діяти іншим чином [20, с. 238-239].

Характерними рисами приватного права є, таким чином, рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний розсуд при обранні правил поведінки прямо не заборонених законодавством, позовний порядок захисту інтересів його суб’єктів у суді тощо. Значною мірою ці риси визначаються сутністю приватного права як такої частини об’єктивного права, де через відповідні інститути втілюється у природне «право свободи» [21, с. 77].

Водночас не зважаючи не певну конкуренцію публічних та приватних інтересів, слід погодитися з думкою про взаємозумовленість публічних та

15 приватних інтересів, що призводить до того, що часом непросто і навіть неможливо визначити єдиного суб’єкта конкретного інтересу [23, с. 15].

Щодо сучасної характеристики публічного права, до його ознак, зокрема, відносять:

1) його галузі регулюють відносини між нерівними, юридично підпорядкованими суб’єктами;

2) його норми спрямовані на регулювання відносин, в яких суб’єкти задовольняють загальний (публічний, державний) інтерес;

3) має особливості суб’єктного складу (основним учасником публічно- правових відносин завжди виступає держава, а додатковим - суб’ єкти приватного права);

4) за своїм призначенням воно випливає з приватного права, під­коряється йому (тобто державно-правовий порядок створюється засобами публічного права з метою забезпечення сфери свободи особи, вільної від державного втручання);

5) його суб’єкти здійснюють волевиявлення одноособово. Це означає, що публічно-правові відносини може регулювати, а відповідні права і обов' язки їх суб’єктів здатна встановлювати лише держава;

6) в ньому застосовується імперативний метод регулювання - метод субординації, централізований, придатний для регулювання вертикальних, владних субординаційних відносин. Головним правовим інструментарієм таких галузей є позитивні зобов’язання та забороні [ 15, с. 262-263].

Видатний український юрист початку минулого століття

В. Л. Кобалевський у «Нарисах радянського адміністративного права» підкреслював значно більшу (порівняно з іншими галузями права) різноманітність адміністративного права: «З одного боку, це право регулює адміністративну діяльність як таку, тобто стосується способів розв’язання окремих завдань державного управління. З іншого боку, воно дає громадянам ті чи інші права щодо влади і покладає на них ті чи інші обов’язки. У першому випадку для правильного розуміння права необхідно виходити з аналізу тих

16 цілей, які ставить законодавство державному управлінню, в іншому випадку юриста цікавить розмаїття конкретних юридичних відносин між владою і громадянами» [24, с.19].

У свою чергу О. Ф. Скакун, відзначає, що публічне право - це право, яке регулює питання діяльності держави. Під адміністративним правом автор розуміє систему правових норм, які регулюють управлінські відносини у сфері здійснення виконавчої влади [25, с. 243-247].

Тобто, публічне прово насамперед пов’язане з реалізацією публічної влади, воно є її продовженням, з усіма позитивними і негативними потенціями. Пуплічне право - це сфера позитивного права, що ґрунтується на засадах централізації, коли права та обов’язки побудовані за принципом влади і підпорядкування. До визначальних рис публічного права відноситься публічна влада, що визначає характер, сутність публічно-правових відносин, які є суб’єктно-об’єктивними відносинами, що забезпечують єдність владного суб’єкта та підпорядкованого об’єкта. Втіленням цих відносин виступає саме суб’єкт публічної адміністрації, який у своїх рішеннях окреслює як свої дії, так і поведінку об’єктів публічного управління, а також має матеріальні та духовні засоби, що грунтують здійснення запланованого процесу.

Крім того, публічна влада характеризується, по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов’язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, а також моноцентричністю, різноманітністю ресурсів тощо. Все це знаходить прояв у імперативному методі, що визначає характер відносин, одним із суб’єктів яких є суб’єкт публічної влади. Тим самим, визначальною, іманентною ознакою публічного права є притаманний йому адміністративний (імперативний) метод правового регулювання. Сутність імперативного методу, полягає в тому, що серед правових засобів цього методу визначальна роль належить юридичному обов’язку. Тип регулювання - дозвільний. Основним принципом є принцип регулювання: «дозволено все, все, що прямо не заборонено законом»

17 [21, c. 60-73]. Цей принцип завжди вважався винятковою ознакою методу приватного права. Проте, якщо українське суспільство ставить перед собою завдання побудови демократичної, правової держави, визнає пріоритет інтересів особистості щодо інтересів держави, то адміністративному праву не обійтися без найширшого використання цього принципу в регулюванні відповідних суспільних відносин.

Отже, адміністративне право, яке нині в Україні перебуває на етапі серйозного реформування, є провідною галуззю публічного права, в якій притаманний останньому публічно-правовий (імперативний) метод органічно поєднується з використанням суттєвих елементів диспозитивного (приватно­правового) методу регулювання суспільних відносин [26, с. 131].

Важливим у питанні, що є публічним інтересом, на наш погляд стало прийняття та виголошення Генеральною Асамблею ООН «Загальної декларації прав людини» від 10 грудня 1948 р. [27], якою встановлюється низка невід’ємних природних прав людини: всі люди народжуються вільними і рівними у своїй гідності та правах; кожна людина має право на життя, на свободу і на особисту недоторканність; всі люди рівні перед законом і мають право, без будь-якої різниці, на рівний їх захист законом; усі люди мають право на рівний захист від якої б то не було дискримінації, що порушує цю Декларацію, і від якого б то не було підбурювання до такої дискримінації та інші.

Важливим кроком в захисті природних прав людини і громадянина стала Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Ця конвенція була прийнята в 1950 р., ( набула чинності 4 листопада 1953 р.), яка була ратифікована Верховною Радою України 17 липня 1997 р., Цією Конвенцією знову було підтверджено свою глибоку віру в ті основоположні свободи, які становлять підвалини справедливості та миру в усьому світі і які найкращим чином забезпечуються, з одного боку, завдяки дієвій політичній демократії, а з іншого боку, завдяки спільному розумінню і додержанню прав людини, від яких вони залежать [28].

Держави, що ратифікували Конвенцію, погодилися на контроль з боку Європейського суду з прав людини у випадках, коли ініціатором процесу виступає окрема особа, а не держава, і фізична особа має право на індивідуальну заяву до Європейського суду з прав людини [29, с. 15].

В умовах сьогодення, визначені прогресивні Європейські положення щодо розкриття змісту та сутності прав людини у теорії вітчизняної юриспруденції стали загальновизнаними. Вона базується на західній концепції з прав людини, яка виходить з юридичної природи безумовних або не відчужених прав людини, вона виникла та розвинулась на грунті західної культури та претендує на всебічне визнання та захист.

Україна ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, створила нову правову ситуацію в системі захисту прав людини та відкрила новий етап у розвитку вітчизняної юриспруденції у питаннях захисту інтересів особи. Ратифікована Конвенція стала частиною національного законодавства. Її положення дістали відображення в частині першій ст. 9 Конституції України, в якій зазначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України [30, с. 34 ].

З метою поетапного прийняття та впровадження нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу, Законом України від 21 листопада 2002 р. було схвалено Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [31].

Особливим пріоритетом Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, як зазначено в розділі IV Концепції, пріоритети мають надаватися законодавчим актам України, наближення яких до відповідних законодавчих актів ЄС сприятиме правовому забезпеченню заходів щодо формування ринкових відносин, конкурентного середовища та сприятливого інвестиційного клімату, створення сучасної ринкової інфраструктури, банківської, податкової та

19 митної систем, створення сприятливого середовища життєдіяльності людини, захисту довкілля та раціонального природокористування, захисту прав споживачів, розвитку підприємницької діяльності, пріоритетних галузей економіки (агропромисловий, паливно-енергетичний комплекси, транспорт, зв’язок та інформатизація), включаючи систему захисту прав інтелектуальної власності і персональних даних, сферу зайнятості та охорони праці, а також щодо розроблення національних технічних правил та стандартів, гармонізованих з європейськими та міжнародними, зміцнення економічних зв’язків України та держав - членів ЄС. Особливим пріоритетом є всебічний захист прав і свобод людини.

В розвиток ратифікованої Конвенції, Законом України від 18 березня 2004 р. була затверджена Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [32]. Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis Communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього.

В умовах соціальної держави, одним із основних завдань адміністративного права України є публічне регулювання соціального забезпечення життєдіяльності людини, держави та суспільства (охорона здоров’я, забезпечення житлом, одежею, харчуванням, доходами, можливістю на освіту, виховання і розвиток). Основним критерієм соціального розвитку суспільна має виступає благополуччя людини [33].

З огляду на це, головним завданням вітчизняного адміністративного судочинства має бути захист природних прав громадян від порушень з боку органів публічної влади, їх посадових осіб, які здійснюють владні функції відповідного до чинного законодавства.

Вчені, здійснюючи дослідження природних прав, дійшли таких висновків:

1) будь-який орган державної влади обмежений цими правами;

2) кожна особа має певну сферу індивідуальної автономії, куди не може втручатись державна влада, навіть виданням і застосуванням правових актів;

3) кожна особа при порушенні фундаментальних прав може пред’явити юридичні позови до держави, незалежно від чинного «конкретизуючого» законодавства [34, с. 16-17].

Наведене не відображає інші наукові погляди до розуміння природних прав людини. Водночас ми погоджуємося з думкою, що природа прав людини визнає пріоритет певних сфер індивідуальної свободи щодо охорони колективних або суспільних інтересів, які формуються у вигляді прав чи захищаються законом. Якщо головною складовою детермінантою авторитарного або тоталітарного режиму є страх, то засадою конституційно- демократичного режиму - основні права людини [34, с. 21].

Таким чином, у найбільш загальному вигляді публічний інтерес означає інтерес сукупності, тобто населення, людей тощо [35].

Взагалі, з моменту появи ідеї прав людини серед науковців існують концептуальні підходи до їх класифікації, які витікають залежно від рівня наукової розробки цієї проблематики, особливостей прав людини - від простого поділу на довільно відокремлені компоненти до складних систем взаємопов’язаних прав та інтересів особи.

На сьогоднішній час виділяють шість солідарних прав. Три із них відображають появу держав третього світу на боротьбу народів за незалежність, а також їх вимог змінити розподіл влади, багатства та інших цінностей. Це такі права, як право на політичне, економічне, соціальне та культурне самовизначення: право на економічний та соціальний розвиток та право на користування спільною спадщиною людства. Інші три права третього покоління - право на мир, право на здоров’я та безпечне довкілля і право на гуманітарну допомогу передбачає безсилля національної держави у певних сферах. Всі шість зазначених прав належать до колективних прав, оскільки вимагають зусилля всіх соціальних сил. Водночас вони виражають і індивідуальні потреби людей [36, с. 138 ].

Наведені погляди науковців щодо приватно-правової та публічно- правової категорії «інтерес», свідчать про широке значення категорії «інтерес».

У широкому значенні категорія «інтерес», на думку Г. А. Васильєва, є усвідомленою об’єктивною потребою, якою він обумовлений і від якої залежить [37, с. 24].

Ми погоджуємося з думкою Ю. П. Битяка, що наука вітчизняного адміністративного права з моменту свого утвердження пов’язувалась із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконання ними обов’язків. Відповідно, на його думку, реформування потребує передусім адміністративне право як галузь права та відповідна їй система законодавства [38, с. 26].

Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністративного права має сприяти істотному посиленню його ролі у формуванні громадського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави. Адже запровадження необхідних змін в адмністратвиному праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей правовий режим відносин робить громадянина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. Саме це властиве справді демократичним країнам.

Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з державою покликано становити стрижень сучасної адміністративної правотворчості й правозастосування, що потребє комплесного реформування практично усіх інститутів українського адміністративного права [39, с. 9].

Першим важливим кроком реформування вітчизняного адміністративного права, як на нашу думку стало впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні [40], яка була покликана забезпечити реформування системи державного управління в Україні, створення умов

22 для побудови відповідно до Конституції України демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення системи державного управління, яка повинна забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною.

Аналіз змісту концепції адміністративної реформи свідчить, що вихідні положення концепції отримали свій подальший розвиток в галузі адміністративного права. Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв’язуються першочергові питання, пов’язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

Концепцією визначено, що однією із основоположних напрямів адміністративної реформи є спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг. (Управлінські

23 послуги визначаються як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо).

Істотним етапом цього процесу є запровадження в Україні системи адміністративних судів, що відображає тенденції розвитку засобів захисту інтересів особи у їх відносинах з державною владою, що зумовило Верховну Раду України 6 липня 2005 р. прийняти Кодекс адміністративного судочинства України [41], який посідає серед інших кодифікованих актів особливе місце, оскільки належить до основних законодавчих актів, що мають метою захист прав і свобод суб’єктів права від свавілля органів публічної влади [ 42, с. 7].

Важливим кроком в реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, стало прийняття 6 вересня 2012 р. ВРУ Закону України «Про адміністративні послуги» [43]. Прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» сприятиме впорядкуванню та подальшому розвитку системи надання адміністративних послуг на чітко визначених правових засадах, що дозволить забезпечити потреби споживачів адміністративних послуг, захист гарантованих та охоронюваних законом їх прав і інтересів.

Таким чином, адміністративна реформа визначила, що побудова правової, демократичної, соціальної держави неможливо без реформування адміністративного права, основним спрямуванням якого є максимальне забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи.

Як засвідчує практика реалізації державного управління, найбільш ефективним універсальним інструментом захисту прав особи у взаємовідносинах з носіями владних повноважень, в тому числі й юрисдикційними та контролюючими органами, є суд, який діє у визначеній законом адміністративно-судовій процесуальній формі, здійснюючи незалежний контроль за діяльністю апарату публічної влади в усіх сферах правозастосування і виконання владних функцій (управління, охорона права тощо) [44, с. 33].

Таким чином, громадяни, будучи найбільшою групою суб’єктів адміністративно-правих відносин найчастіше вступають у відносини з державою у сфері виконавчої влади, де зосереджено інтереси значної частини громадян і де практично реалізуються надані Конституцією і законами України права і законні інтереси особи. Необхідність реалізації цих інтересів, а передусім їх узгодження є одним з основних завдань держави та органів публічної влади. Гарантія реалізації інтересів особи, а також механізм забезпечення їх державою знаходить своє відображення в Конституції та законодавчих актах України. Важливою умовою забезпечення ефективності реалізації інтересів особи є реалізація та дотримання державою та її посадовими особами норм та принципів сучасного міжнародного права.

За останні роки сучасної української державності зміст категорії «інтерес» особи в адміністративному праві базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, яке спирається демократичних цінностях та новому ставленні до місця і ролі держави у громадянському суспільстві.

Реалізація органами публічної влади фундаментальних положень та принципів: усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; вони є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками; права і свободи людини і громадянина є невідчужуваними та непорушними; кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, не порушуючи при цьому прав і свобод інших людей. Людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку проголошується найвищою соціальною цінністю держави, при цьому права і свободи людини, їх гарантії повинні визначати зміст і спрямованість діяльності самої держави, нову доктрину адміністративного права в основу якої покладено не панування держави у взаємовідносинах з громадянами, а служіння їм.

25 Отже, сучасна галузь адміністративного права України увібрала в себе кращі надбання вітчизняної та світової адміністративно-правової думки, виходить з концепції пріоритету прав та свобод людини і громадянина перед охороною державних, колективних чи в цілому суспільних інтересів, тим самим забезпечує демократичний та ефективний захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб [14, с. 149].

Водночас слід підкреслити, що саме державна влада визначає, як публічний інтерес залежить від рівня правової культури та правосвідомості суб’єктів правотворчості. І те, у чому влада бачить загальне благо, може насправді й розійтися з інтересами значної частини населення. Але у всякому разі вимоги, які пред’являються до об’єктів публічного управління, мають забезпечувати загальне благо народу України та не можуть виражати приватний інтерес суб’єктів публічної адміністрації [18, с. 181 ].

Цілком очвидно, що держава стає виразником публічного інтересу, коли у своїй діяльності виражає й дотримується інтересів особи (суспільні інтереси), а визначений державою суспільний інтерес реалізується в нормах права, що узгоджується з із ст. 1 Конституції України, в якій Україна проголошена соціальною та правовою державою. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

В сучасних умовах, в контексті утвердження і забезпеченя прав і інтересів особи, саме сучасне адміністративне право покликане захищати права особи в публічних відносинах. В основі суб’єктивних публічних прав нескладно побачити гарантії використання особою певної можливості здійснювати юридично значимі дії на власний розсуд у гарантованих відповідно мині нормами сферах організації та реалізації суспільно важливих людських відносин. Від приватних суб’єктивні права публічного характеру відрізняє те, що у відносинах, в яких вони формуються і реалізуються, зобов’язальною стороною, крім самого насія цих прав, як правило, виступає носій публічної влади - суб’єкт владних повноважень [45, с. 4].

Наведене вище дослідження дає підстави сформувати, що юридична категорія «інтерес» особи в адміністративному праві полягає:

- в реалізації принципу пріоритету прав і свобод людини і громадянина;

- пріоритету індивідуальних прав і свобод людина і громадянина, перед охороною суспільних інтересів;

- в реалізації ратифікованих міжнародно-правових актах, які відкрили новий етап у розвитку вітчизняної юриспруденції у питаннях захисту інтересів особи;

- в системі адміністративних судів, покликаних захистити права і законні інтереси особи у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів публічної влади та їх посадових і службових осіб;

- розвитку системи надання адміністративних і правових послуг, які дозволять забезпечити гарантовані та охоронювані законом права і законні інтереси особи [46, с. 64].

1.2