Поняття і система службового законодавства

Правове регулювання державної служби здійснюється на основі системи законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які у сукупності становлять службове законодавство (законодавство про державну службу).

Виокремлення трьох видів державної служби - адміністративної, спеціалізованої і мілітаризованої - зумовлює відповідний підхід щодо характеристики службового законодавства, яке є характерним для цих видів служби, і, насамперед, виокремлення нормативно-правових актів, які регулюють питання: а) всієї державної служби, незалежно від її виду служби, тобто єдиної державної служби; б) видів державної служби: адміністративної, спеціалізованої і мілітаризованої.

1.6.1. Нормативно-правові акти загального характеру

Конституція України. Правове регулювання державної служби здійснюється, насамперед, Конституцією України, яка визначає основні засади організації та діяльності усієї державної служби як безпосередньо, так і через діяльність державних органів: ст. 24 («не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками») і ст. 38 визначили право рівного доступу усіх громадян України до державної служби; принципи, як основоположні ідеї і погляди у державній службі, знайшли своє відображення у: ст. 3 - «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; ст. 8 - принцип верховенства права; ст. 19 - принцип законності («органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»); ст. 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і ст. 36 (право на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації) - принцип політичної та релігійної нейтральності тощо.

Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 ст. 92 Конституції України, яким встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяльність державної служби». Окрім цього, ст. 55 Конституції України є важливим конституційним гарантом законності діяльності державних органів і державних службовців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційного закріплення просування за посадами державної служби одержало у: п. 10 «призначає за поданням Прем’єр-міністра України... керівників центральних органів виконавчої влади... та припиняє їхні повноваження на цих посадах»; п. 24 «присвоює вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини».

Закон України «Про запобігання корупції». Цей законодавчий акт, що має загальний характер для усієї державної служби, передбачає цілий ряд положень, безпосередньо пов’язаних із здійсненням державної служби і, насамперед, це стосується законодавчого визначення низки понять, що використовуються як у цьому Законі, так і в чинному законодавстві про державну службу, зокрема: «близькі особи», «корупційне правопорушення», «потенційний конфлікт інтересів», «реальний конфлікт інтересів», «пряме підпорядкування».

Особливо слід відмітити законодавчі положення, що стосуються обмежень державного службовця при проходженні ним державної служби, тобто при здійсненні службової кар’єри, зокрема обмеження: а) щодо використання службових повноважень чи свого становища (ст. 22); б) щодо одержання подарунків (ст. 23); в) щодо одержання неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними (ст. 24); г) щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 25); д) після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування (ст. 26); ж) щодо спільної роботи близьких осіб (ст. 27). Не вдаючись до детальної характеристики названих обмежень (вони розглянуті у підрозділах 8.11-8.14 цього посібника), слід зазначити, що у цілому наведені вище обмеження суттєво відрізняються від обмежень, яких було передбачено в Законі «Про боротьбу з корупцією»^[1], і ці зміни слід визнати позитивними.

Закон України «Про очищення влади». Цей Закон визначає поняття «очищення влади (люстрація)», встановлює два види заборон стосовно окремих фізичних осіб щодо обіймання ними певних посад (окрім виборних) в органах державної влади, строки цих заборон. Детально ці питання розглянути у підрозділі 13.8 цього посібника.

Закон України «Про Кабінет Міністрів України». Як вищий орган державного управління державною службою КМУ наділений значним обсягом повноважень у цій сфері. Це зумовлено тим, що саме на КМУ покладається завдання проведення єдиної державної політики у сфері державної служби. Відповідно до визначених повноважень КМУ у сфері державної служби: здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади; вживає в межах своїх повноважень заходів щодо заохочення та приймає відповідно до закону рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності: керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників; інших посадових осіб, які призначаються на посаду КМУ; затверджує граничну чисельність працівників органів виконавчої влади; визначає відповідно до закону умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектора економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу), поліцейських; утворює, реорганізовує і ліквідовує міністерства та інші ЦОВВ відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Держбюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи тощо.

КАСУ. Важливе значення у правовому регулюванні питань державної служби має КАСУ, відповідно до п. 2 ст. 17 якого спори щодо вступу на публічну службу, проходження публічної служби й припинення державно- службових відносин належать до компетенції адміністративних судів. При цьому важливо зазначити, що п.

Як уже було зазначено вище, правове регулювання кожного виду державної служби має свої суттєві особливості, які, власне, і є одним із критеріїв, що покладені в основу класифікації державної служби на види.

1.6.2. Нормативно-правові акти, які

регулюють адміністративну службу

Правове регулювання адміністративної служби характеризується тим, що воно є міжгалузевим, оскільки його становлять нормативно-правові норми конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, сімейного, цивільного та інших галузей права. Таким чином, тільки цей вид державної служби регламентується нормами як публічних (конституційне, адміністративне, фінансове), так і приватних (трудове, сімейне, цивільне) галузей права. Особливістю правового регулювання адміністративної служби є й те, що його структуру становлять як загальні нормативно -правові акти, тобто ті, що стосуються всіх підвидів цього виду служби, так і ті, що регламентують конкретні підвиди адміністративної служби.

Загальні нормативно-правові акти, дія яких поширюється на всю адміністративну службу. З огляду на те, що державна служба - це публічна сфера, базовими нормативно-правовими актами у цій сфері є акти, які відносяться до адміністративного законодавства. Особлива роль у правовому регулюванні адміністративної державної служби належить Закону «Про державну службу». Прийняття чинного Закону зумовлено тим, що подальше становлення і розвиток інституту державної служби, її адаптація до стандартів ЄС потребує, насамперед, відповідного законодавчого регулювання державної служби з урахуванням тих політико-правових реалій, якими характеризується сучасна Україна.

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади». Цей Закон суттєво змінив правовий статус НАДС як спеціального ЦОВВ, що здійснює функціональне управління у сфері державної служби. Відповідно до нього усі ЦОВВ класифіковано на чотири види у залежності від їхнього функціонального спрямування: а) міністерство - ЦОВВ, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній або декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на КМУ Конституцією та законами України; б) служба - ЦОВВ, більшість функцій якого становлять функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам; в) агентство - ЦОВВ, більшість функцій якого становлять функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління; г) інспекція - ЦОВВ, більшість функцій якого становлять контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства.

Постанови і розпорядження КМУ. Саме їм належить суттєва частка нормативно-правових актів з регулювання державної служби. Аналіз цих актів дозволяє виокремити такі основні напрямки нормативно-правового регулювання:

1) інституційний: визначення статусу суб’єктів управління у сфері державної служби (шляхом прийняття положень/порядків про: НАДС^[2]; Комісію з питань вищого корпусу державної служби ^[3] ; обрання представників громадських об’єднань та закладів вищої освіти до складу Комісії з питань вищого корпусу державної служби^[4]); забезпечення захисту права на державну службу (службове розслідування НАДС або його територіальними органами стосовно керівника державної служби у державному органові чи державного службовця вищого органу^[5]);

2) кадровий: визначення єдиних вимог щодо державних службовців (типові вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А»^[6]); професійна підготовка державних службовців (система підготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування ^[7] ; Стратегія підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування і Плану заходів щодо її реалізації^[8]; удосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців^[9] тощо);

3) організаційний: визначення основних елементів службової кар’єри державного службовця: а) вступ на державну службу (порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби^[10]); б) просування по службі (стажування у державних органах ^[11] ; ранги державних службовців та співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями^[12]; оцінювання результатів службової діяльності державних службовців^[13] тощо); в) правове забезпечення режиму державної служби: обчислення стажу державної служби ^[14] ; відкликання державного службовця із щорічної відпустки^[15]; відшкодування непередбачуваних витрат державного службовця у зв’язку з його відкликанням із щорічної основної або додаткової відпустки ^{[16] [17] ; надання державним службовцям додаткових}

• 17

оплачуваних відпусток тощо;

4) процедурний: характеризується визначенням порядків

проведення/проходження: конкурсу на заміщення вакантної посади державної служби^[18]; стажування державних службовців^[19]; присвоєння рангів державних службовців ^[20] ; оцінювання результатів службової діяльності державних службовців^{[21] [22] тощо.}

Накази НАДС. Вони мають відомчо-функціональний характер, який зумовлюється її завданнями і функціями. Нормативно -правові акти НАДС можна класифікувати у залежності від функціонального спрямування питань на такі аспекти:

1) загально-інституційний (визначення: правового статусу

міжрегіональних управлінь НАДС; правового статусу служби управління персоналом; порядку публічного звіту керівника державного органу; порядку обрання представників громадських об’єднань до складу конкурсних комісій

22

тощо ) ;

2) кадровий (визначення: загальних правил етичної поведінки державних службовців; тестових питань на перевірку знань тощо)^[23].

Накази (розпорядження, рішення) ЦОВВ, які мають загальний характер^[24].

Законодавство про працю. Особливістю чинного Закону є те, що він звів до мінімуму (у порівнянні із Законом-1993) поширення дії норм законодавства про працю на відносини, що виникають при вступі, проходженні і припиненні державної служби. Аналіз положень чинного Закону свідчить, що норми трудового права застосовуються у двох випадках:

1) якщо це безпосередньо передбачено у чинному Законі: ч. 4 ст. 56 «Робочий час і час відпочинку державного службовця» - щодо надання грошової компенсації щодо оплати за роботу у вихідні, світкові та неробочі дні; ч. 3 ст. 86 «Припинення державної служби за ініціативи державного службовця або за угодою сторін» - щодо обов’язку суб’єкта призначення звільнити державного службовця у строк, визначений у поданій ним заяві, у випадках, передбачених законодавством про працю; ст. 90 «Пенсійне забезпечення» - щодо визначення засад пенсійного забезпечення державних службовців;

2) якщо це необхідно для усунення прогалин, які мають місце у чинному Законі, і якщо це випливає із змісту відповідних статей чинного Закону, як аналогія права, зокрема: ч. 4 ст. 56 «Робочий час і час відпочинку державного службовця» цього Закону не передбачає переліку святкових днів, визначення понять: «робочий час», «час відпочинку», «нічний час», «вихідні дні», «неробочі дні», «невідкладні або непередбачувані завдання», а тому застосовуються відповідні положення КЗпП тощо.

Спеціальні нормативно-правові акти, дія яких поширюється на окремі підвиди адміністративної служби. З огляду на те, що адміністративна служба, у

свою чергу, також є складною юридичною конструкцією, яку становлять служби у різних державних органах та їх апаратах, можна виокремити підвиди адміністративної служби, які регламентуються, окрім загальних нормативно- правових актів, спеціальними нормативно-правовими актами. Особливістю цих актів є те, що: а) вони мають відомчо-функціональний характер; б) їх становлять як закони, так і підзаконні нормативні акти; в) в їхньому переліку переважають підзаконні нормативні акти; г) їхня дія поширюється виключно на конкретний підвид адміністративної державної служби. Такими підвидами є служба в/у: Апараті ВРУ^[25]; Офісі Президента України^[26]; Секретаріаті КМУ^[27]; апаратах судів^[28]; апараті РНБО^[29]; апарат АКУ^[30], секретаріат ЦВК^[31] тощо.

1.6.3. Нормативно-правові акти, які регулюють спеціалізовану службу

Аналіз особливостей спеціалізованої служби і чинного законодавства про спеціалізовану службу свідчить, що цей вид державної служби регулюється окремими спеціальними законодавчими і підзаконними нормативними актами, які мають, певною мірою, функціональний характер, оскільки відображають особливості спеціалізованої служби. Ці нормативно -правові акти являють собою скоріше певну нормативну сукупність, ніж систему, оскільки мають достатньою мірою самостійний характер і свій предмет регулювання. Отже, сукупність спеціальних нормативно-правових актів щодо регулювання спеціалізованої державної служби, з виокремленням її підвидів, становлять: а) митна служба^[32] ; б) дипломатична служба^[33] ; в) служба в органах внутрішніх справ^[34] ; г) служба в органах прокуратури ^[35] ; д) служба у податкових органах^{[36] [37] [38]; ж) служба у Державні кримінально-виконавчій службі31; служба в органах цивільного захисту[39].}

Таким чином, на відміну від адміністративної служби, правове регулювання спеціалізованої служби характеризується тим, що: а) відсутній загальний законодавчий акт, дія якого поширювалася б на цей вид служби, на кшталт Закону «Про державну службу», який поширюється на всю

адміністративну службу; б) кожний підвид цього виду служби має свій спеціальний закон, який визначає основні засади його функціонування; в) виокремлено тільки спеціальні нормативно-правові акти, дія яких поширюється на підвиди цього виду служби; г) Закон «Про державну службу» поширюється на спеціалізовану службу тільки в тій частині, яка не врегульована спеціальними законами; д) спеціалізована служба не регламентується нормами трудового права.

1.6.2. Нормативно-правові акти, які регулюють мілітаризовану службу

Мілітаризована служба являє собою, порівняно з іншими видами державної служби, доволі цілісну предметно визначену субординаційну юридичну конструкцію, яку становлять відносно самостійні підвиди цього виду служби (військова служба, прикордонна служба, СБУ, служба правопорядку ЗСУ, служба державної охорони, служба спецзв’язку, нацгвардія тощо). Для мілітаризованої державної служби є характерним те, що, в цілому, прослідковується, на відміну від попередніх видів служби, більш чітка система законодавства щодо регулювання цього виду служби. Доказом цього є виокремлення загальної групи нормативно-правових актів ^[40], дія яких поширюється на всю мілітаризовану службу, і вони регулюють досить широке коло основних питань цієї служби.

Водночас, систему законодавства мілітаризованої служби становлять і спеціальні нормативно-правові акти, які визначають, насамперед, основне призначення того чи іншого підвиду служби, його завдання і функції, повноваження і компетенцію, зокрема:

військова служба^[41]: полягає у професійній діяльності придатних до неї громадян України, пов’язана із захистом Вітчизни і за своїм правовим регулюванням практично повністю ототожнюється із загальним законодавством про мілітаризовану державну службу і, таким чином, є найбільш предметно наближеним підвидом цієї служби;

прикордонна служба^[42]: має своїм основним призначенням забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, яке і здійснюють військовослужбовці при проходженні ними військової служби;

служба спецзв’язку та захисту інформації^[43]: покликана забезпечувати функціонування і розвиток державної системи урядового зв’язку, Національної системи конфіденційного зв’язку, захист державних інформаційних ресурсів в інформаційно-телекомунікаційних системах, криптографічний та технічний захист інформації;

військова служба правопорядку^[44]: має своїм призначенням: забезпечення правопорядку і військової дисципліни серед військовослужбовців ЗСУ у місцях дислокації військових частин, у військових навчальних закладах, установах та організаціях, військових містечках, на вулицях і в громадських місцях; запобігання злочинам, іншим правопорушенням у ЗСУ, їх розкриття й припинення; захист життя, здоров’я, прав і законних інтересів військовослужбовців, військовозобов’язаних під час проходження ними зборів, працівників ЗСУ, а також захист майна ЗСУ від розкрадання та інших протиправних посягань, а також участь у протидії диверсійним проявам і терористичним актам на військових об’єктах;

служба в Нацгвардії^[45]: захист конституційного ладу України, цілісності її території від спроб зміни їх насильницьким шляхом; охорона громадського порядку, забезпечення захисту та охорони життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян; участь у забезпеченні громадської безпеки та охороні громадського порядку під час проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів, що створюють небезпеку для життя та здоров’я громадян; забезпечення охорони органів державної влади, перелік яких визначається КМУ, участь у здійсненні заходів державної охорони органів державної влади та посадових осіб; охорона ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання державної власності, важливих державних об’єктів, перелік яких визначається КМУ; охорона спеціальних вантажів, перелік яких визначається КМУ; охорона дипломатичних представництв, консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних організацій в Україні; охорона центральних баз матеріально-технічного забезпечення МВС; участь у здійсненні заходів, пов’язаних з припиненням збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні, а також заходів щодо недопущення масового переходу державного кордону з території суміжних держав; участь у спеціальних операціях із знешкодження озброєних злочинців, припинення діяльності не передбачених законом воєнізованих або збройних формувань (груп), організованих груп та злочинних організацій на території України, а також у заходах, пов’язаних із припиненням терористичної діяльності, тощо;

служба в органах безпеки^[46]: забезпечує державну безпеку України;

служба у державній охороні ^[47] : покликана забезпечити нормальне функціонування органів державної влади України, безпеки посадових осіб та об’єктів, визначених Законом;

служба у розвідувальних органах^{46 [48]: покликана забезпечити: добування, аналітична обробка та надання визначеним законом органам державної влади розвідувальної інформації; здійснення спеціальних заходів, спрямованих на підтримку національних інтересів і державної політики України в економічній, політичній, воєнній, військово-технічній, екологічній та інформаційній сферах, зміцнення обороноздатності, економічного і науково-технічного розвитку, захисту та охорони державного кордону тощо;}

служба в органах спецтранспорту^[49] : покликана забезпечити стійке функціонування транспорту за мирного часу та за особливого періоду.

1.7.