Поняття, ознаки та склад дисциплінарного проступку державного службовця

Відповідно до ст. 65 чинного Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку. Перш ніж перейти до характеристики поняття «дисциплінарний проступок», наданого Законом, слід звернутися увагу на те, що в теорії адміністративного і трудового права надаються такі різні визначення цього поняття, як: «протиправне, винне порушення дисципліни, що не тягне кримінальної відповідальності», «шкідливе, антисуспільне діяння, вчинене членом колективу, що полягає у порушенні обов’язків, пов’язаних з перебуванням особи в такому колективі», «протиправне, винне діяння, яке посягає на службову дисципліну в державному органі шляхом невиконання або неналежного виконання працівником своїх обов’язків, порушення заборон або обмежень, зловживання повноваженнями, або вчинення проступку, який порочить його як державного службовця чи дискредитує орган, в якому він працює», «невиконання або неналежне виконання державним службовцем своїх службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби, а також вчинення проступку, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює», «суспільно небезпечне, протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність), яке полягає у невиконанні або в неналежному виконанні державним службовцем своїх службових обов’язків, порушенні морально - етичних правил, а також інших порушеннях службової дисципліни, за які законодавством передбачено дисциплінарну відповідальність».

Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов’язків та інших вимог, встановлених чинним Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.

1) протиправність, тобто діяння, яке посягає на суспільні відносини, урегульовані правом і, таким чином, воно вчиняється всупереч нормам права. Важливо зазначити, що тільки закон передбачає ті діяння, які є дисциплінарними проступками, а щодо державних адміністративних службовців - чинний Закон;

2) винність - тільки особа, винна у скоєнні дисциплінарного проступку може бути притягнена до дисциплінарної відповідальності;

3) караність, тобто це дія або бездіяльність, або прийняте рішення, за яке

обов’язково передбачено дисциплінарне стягнення. Не може бути

дисциплінарного проступку без дисциплінарного стягнення. Слід також звернути увагу на те, що у визначенні поняття «дисциплінарний проступок» використано словосполучення «може бути застосовано», що надає право керівникові державної служби вирішувати питання щодо застосування дисциплінарного стягнення до державного службовця за дисциплінарний проступок або ні. Звільнення державного службовця від дисциплінарного стягнення не порушує ознаки «караність»;

4) дія або бездіяльність чи прийняття рішення. Протиправне винне діяння має прояв, насамперед, у діях чи бездіяльності. Ще одним проявом протиправного діяння державного службовця може бути прийняття рішення у письмовій або усній формі. При цьому слід зазначити, що «прийняття рішення» не є самостійною формою прояву дисциплінарного проступку, оскільки воно завжди має форму або дії (активної поведінки), або бездіяльності (пасивної поведінки). Водночас варто звернути увагу на те, що державний службовець не несе дисциплінарної відповідальності за свої думки, переконання, почуття та інші характеристики, що не знайшли свого виявлення у конкретних проявах (дії, бездіяльності);

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, інших вимог, установлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами (Законами «Про запобігання корупції», «Про очищення влади», Загальними правилами етичної поведінки державних службовців тощо).

Окрім ознак, дисциплінарний проступок характеризується своєю внутрішньою структурою.

Об’єкт - суспільні відносини, пов’язані з організацією і функціонуванням державної служби. Виокремлюють: а) загальний об'єкт, тобто сукупність усіх суспільних відносин, які виникають при проходженні державним службовцем державної служби та виконанні ним службових обов’язків, що регулюються й охороняються нормами права. В узагальненому вигляді загальний об’єкт становлять суспільні відносини, пов’язані з дотриманням службової дисципліни; б) родовий об'єкт, тобто окрема група суспільних відносин, пов’язаних із дотриманням службової дисципліни: правообмеження; режим державної служби тощо; в) безпосередній об'єкт, тобто конкретні правовідносини, яким завдано шкоди дисциплінарним проступком, вчиненим державним службовцем. Саме безпосередній об’єкт, який притаманний кожному із дисциплінарних проступків, визначає особливості цього проступку: робочий час, політична неупередженість; повага до Державного прапора тощо.

Об’єктивна сторона - зовнішнє вираження протиправної поведінки державного службовця. Слід зазначити, що вона має класичну структуру, яку становлять:

1) протиправна поведінка, тобто діяння (дія або бездіяльність) державного службовця. Протиправність поведінки державного службовця полягає у порушенні присяги та його посадових обов’язків, визначених законодавством, а також у невиконанні законних наказів, розпоряджень та доручень керівників, наданих у межах їхніх повноважень. Стосовно спеціальних видів державних службовців слід зазначити, що існують особливості протиправних діянь, за які вони підлягають дисциплінарній відповідальності, передбачені статутами про дисципліну або спеціальними положеннями у деяких сферах державної діяльності. Важливо зазначити, що протиправне діяння може бути здійснено у формі дії або бездіяльності:

а) невиконання - це нездійснення службовцем своїх повноважень без поважних причин (бездіяльність); б) неналежне виконання - це неякісне, несвоєчасне, не повною мірою здійснення службовцем своїх повноважень (бездіяльність);

в) перевищення службових повноважень - це здійснення державним службовцем певних дій, які не охоплюються колом його повноважень: не має повноважень, але здійснює їх; має певні повноваження, але у конкретному випадку виходить за їх межі щодо: кола осіб, які не входять до числа його підлеглих; кола питань, які підлягають вирішенню; правових актів управління, на видання яких не має права, тощо (дія).

2) шкідливі наслідки. Ознакою об’єктивної сторони дисциплінарного проступку є також спричинення державним службовцем шкоди певним суспільним відносинам. Слід зазначити, що проблема виокремлення шкоди, як обов’язкової ознаки об’єктивної сторони дисциплінарного проступку державного службовця, трактується вченими неоднозначно. В юридичній літературі утвердилася думка щодо того, що спричинення негативних наслідків (шкоди) дисциплінарним проступком державного службовця є обов’язковою ознакою його об’єктивної сторони. При цьому слід зазначити, що чинне законодавство України не містить приписів, що прямо передбачають завдання шкоди як обов’язкової ознаки дисциплінарного проступку державного службовця. Як уявляється, при вчиненні державним службовцем дисциплінарного проступку шкода завжди завдається об’єктові такого проступку - певним публічним суспільним правовідносинам. Водночас, не можна не помітити різниці між так званими «матеріальними» дисциплінарними проступками, якими обов’язково завдається шкода суспільним відносинам (наприклад, матеріальні збитки) і «формальними» проступками, які, за

загальним правилом, не завдають матеріальних збитків, проте можуть завдавати шкоди правопорядку. Видається, що дисциплінарний проступок державного службовця завжди завдає шкоди, але шкоди, яка може мати різний характер, не обов’язково матеріальний. Найчастіше це шкода: а) авторитету державної служби; б) нормальному функціонуванню державного апарату; в) правопорядку у сфері державно-службових відносин; г) авторитету конкретного державного органу; д) безпосередньо авторитету самого державного службовця ^[356]. Слід погодитися з позицією учених-

адміністративістів, які наголошують на тому, що шкода є обов’язковою ознакою об’єктивної сторони дисциплінарного проступку державного службовця.

3) причинний зв’язок між поведінкою і наслідками. У складі об’єктивної сторони будь-якого правопорушення також виокремлюють причинний зв’язок між діянням і шкідливими наслідками, що є аналогічним і для дисциплінарного проступку;

4) додаткові (факультативні) ознаки об’єктивної сторони, якими є: місце, час, обстановка вчинення дисциплінарного проступку державним службовцем. Час дисциплінарного проступку є важливою факультативною ознакою дисциплінарного проступку державного службовця, оскільки, як правило, порушення службової дисципліни відбувається у службовий час (напр., невиконання або неналежне виконання службового обов’язку). Разом із тим, дисциплінарні проступки, що є вираженими в обмеженнях, пов’язаних з державною службою (напр., здійснення підприємницької діяльності або іншої діяльності, що має на меті отримання прибутку), а також проступки, що порочать честь та гідність державного службовця або органу, в якому він здійснює свою діяльність, можуть бути вчиненими і в позаслужбовий час. При вчиненні ряду дисциплінарних проступків визначальним є місце їх вчинення, адже деякі з них (напр., прогул) можуть бути вчиненими тільки на місці державної служби, чим і визначається протиправність такого діяння^[357].

Суб’єкт - державний службовець, тобто громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Суб’єктивна сторона - це вина державного службовця, мотив і мета його протиправного діяння. Вина - це психічне ставлення державного службовця до протиправного діяння та його шкідливих наслідків. Вона має прояв у формі умислу або необережності. Для застосування дисциплінарної відповідальності форма вини значення не має - застосувати до державного службовця заходи стягнення можна і за умисної, і за необережної поведінки. Однак урахування форми вини є важливим при виборі дисциплінарного стягнення^[358]. Принагідно слід звернути увагу на те, що хоча законодавець взагалі не визначає її значення при застосуванні заходів дисциплінарної відповідальності до державного службовця, вона є обов’язковим предметом доказування у разі притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Умисна форма вини передбачає, що державний службовець усвідомлював протиправність свого діяння, передбачав його шкідливі наслідки і бажав або свідомо допускав їх настання. Так, прогул, тобто відсутність державного службовця на робочому місці більше трьох годин підряд протягом робочого дня без поважних причин, а також поява державного службовця на робочому місці в нетверезому стані є можливими лише умисно. Саме з умислом вчиняються такі дисциплінарні проступки, як: вияв неповаги до державних символів України, перевищення службових повноважень; порушення обмежень щодо участі у виборчому процесі, окремі порушення правил внутрішнього трудового розпорядку;

Необережна форма вини є можливою в окремих випадках і вона передбачає, що державний службовець усвідомлював протиправність своєї поведінки, передбачав її шкідливі наслідки, проте легковажно розраховував на їх відвернення, або не передбачав, хоча повинен була їх передбачити. При цьому, обов’язковим елементом такої форми вини є усвідомлення державним службовцем протиправності свого діяння. Так, порушення правил професійної етики державного службовця може бути вчинено як умисно, так і з необережності.

Мотив - це внутрішні процеси, що відображаються у свідомості державного службовця і спонукають його вчинити проступок, а мета - це уява державного службовця про бажаний результат, до якого він прагне. І мотив і мета є близькими за значенням, однак якщо мотив указує, чим керується особа, яка скоює дисциплінарний проступок, то мета визначає спрямованість діяння, найближчий результат, тобто те, чого державний службовець хоче досягти в

360

результаті вчинення дисциплінарного проступку.

У ряді випадків, невиконання чи неналежне виконання державним службовцем своїх службових обов’язків чи окремих доручень може не бути протиправним діянням і не розглядатися як дисциплінарний проступок, зокрема: а) невиконання явно злочинного наказу, розпорядження чи доручення;

б) вчинення дій в умовах крайньої необхідності; в) об’єктивна неможливість державного службовця належним чином виконати службовий обов’язок чи ^[359] розпорядження керівного органу тощо. При цьому важливо звернути увагу на те, що законодавство про державну службу (у т.ч. і чинний Закон) таких умов не передбачає, хоча на практиці здійснення державно-службової діяльності такі випадки є непоодинокими. Тому, вбачається за необхідне такі випадки чітко визначити в законодавчих нормах.

12.3.